PREMIÈRE PARTIE - LE PROJET DE LOI DE FINANCEMENT POUR 2017 DANS LA TRAJECTOIRE BUDGÉTAIRE PLURIANNUELLE
I. LES PERSPECTIVES PLURIANNUELLES DES FINANCES SOCIALES
Les dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) revêtent une importance centrale dans la trajectoire de redressement des comptes publics pour deux raisons conjuguées :
- d'une part, étant donné leur prépondérance dans la dépense publique , dont elles représentent près de la moitié du total ;
- d'autre part, du fait de leur contribution à la croissance de la dépense publique , dont elles expliquent 80 % de l'augmentation en 2015 et près de 70 % en 2016.
Part dans la dépense publique des différents sous-secteurs
d'administrations publiques en 2015
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances 2017
Si les orientations budgétaires pluriannuelles sont déterminées par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 2 ( * ) , l'inscription des textes budgétaires ultérieurs dans ce cadre se trouve contrecarrée par la révision à la hausse des hypothèses de croissance potentielle du Gouvernement en avril 2015 3 ( * ) . Nettement supérieures à celles du consensus de la croissance potentielle établie par la commission des finances, les hypothèses retenues à ce titre par le Gouvernement permettent de facto de majorer les ajustements structurels affichés .
Les trajectoires successives des finances publiques
(en % du PIB)
|
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
2018 |
2019 |
||
|
Solde public |
LPFP 2012-2017 |
- 2,2 |
- 1,3 |
- 0,6 |
- 0,3 |
||
|
LPFP 2014-2019 |
- 4,4 |
- 4,1 |
- 3,6 |
- 2,7 |
- 1,7 |
- 0,7 |
|
|
PStab. 2016-2019 |
- 4,0 |
- 3,5 |
- 3,3 |
- 2,7 |
- 1,9 |
- 1,2 |
|
|
PLF 2017 |
- 3,5 |
- 3,3 |
- 2,7 |
- 2,0 |
- 1,2 |
||
|
Solde structurel |
LPFP 2012-2017 |
- 1,0 |
- 0,8 |
- 0,5 |
- 0,3 |
||
|
LPFP 2014-2019 |
- 2,4 |
- 2,1 |
- 1,8 |
- 1,3 |
- 0,8 |
- 0,2 |
|
|
PStab. 2016-2019 |
- 2,1 |
- 1,6 |
- 1,3 |
- 0,8 |
- 0,3 |
0,0 |
|
|
PLF 2017 |
- 1,9 |
- 1,6 |
- 1,1 |
- 0,6 |
0,1 |
||
|
Dette publique |
LPFP 2012-2017 |
90,5 |
88,5 |
85,8 |
82,6 |
||
|
LPFP 2014-2019 |
95,2 |
97,1 |
97,7 |
97,0 |
95,1 |
92,4 |
|
|
PStab. 2016-2019 |
95,3 |
95,7 |
96,2 |
96,5 |
95,4 |
93,3 |
|
|
PLF 2017 |
96,2 |
96,1 |
96,0 |
95,1 |
92,9 |
Source : commission des finances du Sénat (à partir des documents cités)
Or, si la prévision du Gouvernement d'un déficit public inférieur à 3 % du PIB en 2017 peut être considéré comme optimiste, il ne fait aucun doute que les objectifs de réduction du déficit structurel découlant des engagements européens de la France ne seront, pour leur part, pas atteints en 2017 . En effet, alors que la recommandation du Conseil européen du 10 mars 2015 déterminait une trajectoire d'amélioration du solde structurel de 0,8 point de PIB en 2016 et de 0,9 point de PIB en 2017, le Gouvernement prévoit un ajustement limité à 0,3 point de PIB puis 0,5 point de PIB pour ces deux années. De fait, l'ajustement structurel opéré en 2017 permettrait uniquement de respecter le niveau minimal requis par le Pacte de stabilité et de croissance pour les États soumis à la procédure de déficit excessif.
De plus, le déficit structurel prévu pour les exercices 2016 et 2017 dans le projet de loi de finances pour 2017 est plus élevé que les prévisions contenues dans le programme de stabilité d'avril 2016 pour les années 2016 à 2019. Dans son avis rendu le 28 septembre dernier sur les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017 4 ( * ) , le Haut Conseil des finances publiques relève cet écart de 0,3 point de PIB pour les deux exercices : « Le dernier programme de stabilité transmis à la Commission européenne fin avril 2016 prévoyait un solde structurel de - 1,3 point de PIB en 2016 et de - 0,8 point en 2017. Les prévisions associées au PLF 2017, calculées sur la base des mêmes hypothèses de croissance potentielle (1,5 % en 2016 et 2017), sont respectivement de - 1,6 et - 1,1 point de PIB. Le déficit structurel prévu dans le projet de loi de finances serait donc supérieur de 0,3 point, en 2016 comme en 2017, aux objectifs retenus en avril 2016 dans le dernier programme de stabilité . Cet écart provient des révisions de la croissance du PIB sur les années passes. Il est à noter toutefois qu'il n'a pas été donné lieu à l'ajustement permettant de remettre le déficit structurel sur la trajectoire du programme de stabilité » .
La concentration nouvelle sur le niveau de solde public effectif ne doit pas occulter la faible réduction du solde structurel. De plus, les hypothèses retenues pour élaborer ce scénario budgétaire renforcent les doutes sur la réalisation des cibles d'évolution des soldes publics prévus . Alors que 2017 marque la dernière année du plan triennal d'économies de 50 milliards d'euros au titre de la période 2015-2017, les mesures salariales ainsi que les dépenses supplémentaires annoncées par le Gouvernement lors du débat d'orientation des finances publiques qui s'est tenu en juillet dernier, conduisent à concentrer l'effort de réduction de la dépense sur les administrations de sécurité sociale, qui en réaliseraient près de 80 % en 2017, contrairement à la répartition initiale .
Comparaison des prévisions et des réalisations du
plan d'économies de 50 milliards d'euros
|
États et opérateurs |
APUL |
ASSO |
Cumulé |
||
|
2015 |
PLF/PLFSS 2015 |
7,7 |
3,7 |
9,6 |
21 |
|
PLF/PLFSS 2016 |
8,7 |
3,5 |
6,4 |
18,1 |
|
|
PLF/PLFSS 2017 |
10 |
3,5 |
6,2 |
19,7 |
|
|
2016 |
PLF/PLFSS 2015 |
3,7 |
15 |
||
|
PLF/PLFSS 2016 |
5,1 |
3,5 |
7,4 |
16 |
|
|
PLF/PLFSS 2017 |
7,0 |
3,3 |
4,5 |
14,8 |
|
|
2017 |
PLF/PLFSS 2015 |
3,7 |
14 |
||
|
PLF/PLFSS 2016 |
5,1 |
3,7 |
6,5 |
15,4 |
|
|
PLF/PLFSS 2017 |
1,5 |
2,8 |
7,7 |
12,0 |
|
|
dont charge de la dette |
2,0 |
||||
|
Total |
PLF/PLFSS 2015 |
19 |
11 |
21 |
50 |
|
PLF/PLFSS 2016 |
19 |
10,7 |
20,3 |
50 |
|
|
PLF/PLFSS 2017 |
18,6 |
9,6 |
18,3 |
40,3 |
Source : commission des finances du Sénat, à partir des documents cités
De fait, les ASSO devraient réduire leur contribution à la croissance de la dépense publique, de 0,8 point de PIB en 2015 et 2016 à 0,6 point de PIB en 2017 . Or si le projet de loi de finances pour 2016 prévoyait une contribution des ASSO à la croissance de la dépense publique de 0,5 point de PIB, la prévision actualisée dans le présent projet de loi de finances est relevée à 0,8 point de PIB, soulignant le contraste entre le volontarisme et la réalité . Comme le montre le tableau ci-dessus, le quantum d'économies réalisé par les ASSO en 2015 et 2016 s'est à chaque fois révélé inférieur au montant initialement escompté . Les prévisions au titre de l'exercice 2017 semblent prolonger cet écart (cf. infra ).
Comparaison de la contribution prévue et réalisée de chaque sous-secteur d'administration publique à la croissance de la dépense publique
Source : commission des finances du Sénat à partir des données du rapport économique social et financier annexé au projet de loi de finances 2017
* 2 Loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019.
* 3 Cf. Rapport d'information (n° 764, 2015-2016) d'Albéric de Montgolfier sur les estimations de la croissance potentielle de la France en vue des prochaines programmations pluriannuelles des finances publiques, 6 juillet 2016.
* 4 Avis n° 2016-3 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l'année 2017