B. LES DISPOSITIONS PROPOSÉES PAR LE PRÉSENT PROJET DE LOI EN MATIÈRE DE LUTTE CONTRE LE BLANCHIMENT ET LE FINANCEMENT DU TERRORISME
Le 18 mars 2015, le ministre des finances et des comptes publics a présenté un plan national d'actions, dont les premières mesures - qui relevaient essentiellement de décrets - sont entrées en vigueur dans le courant de l'année 2015 et début 2016. Dans le cadre de la loi de finances pour 2016, un renforcement des moyens financiers et humains de la DGDDI a également été annoncé avec la création progressive de 1 000 postes d'agents des douanes sur 2016 et 2017 et 45 millions d'euros de crédits supplémentaires pour l'équipement des services et des personnels. Ces annonces viennent en contrepoint d'un mouvement déjà engagé de réduction des effectifs dans le cadre du projet stratégique « Douanes 2018 », si bien que le résultat final de ces annonces devra faire l'objet d'une évaluation 8 ( * ) .
Le présent projet de loi comporte des dispositions pour renforcer les moyens juridiques d'action des services précités, principalement en matière de lutte contre le financement du terrorisme, après les attentats survenus à Paris en janvier puis novembre 2015. Il s'agit de transposer en droit national certaines dispositions de la 4 e directive anti-blanchiment de mai 2015, mais également de tirer les enseignements des circuits de financement et des modes opératoires utilisés par les terroristes pour préparer leurs actions sur le territoire national afin de renforcer les dispositions nationales au-delà des exigences européennes.
1. L'évolution des moyens d'action de Tracfin et l'encadrement des cartes prépayées
L'article 12 du présent projet de loi crée une nouvelle infraction réprimant le trafic de biens culturels qui proviennent de théâtres d'opérations de groupements terroristes quand la licéité de l'origine du bien ne peut être justifiée. Cette disposition trouve sa source dans la connaissance des modalités de financement du groupe « Daech » et devrait renforcer les moyens d'action contre le trafic d'oeuvres d'art.
L'article 13 vise à plafonner la capacité d'emport des cartes prépayées et à renforcer leur traçabilité, prenant ainsi acte de l'utilisation de ces moyens de paiement, souvent anonymes, pour financer des réseaux et opérations terroristes. Au-delà de la connaissance de l'identité des détenteurs de ces moyens de paiement, se pose la question d'un encadrement de leur utilisation et notamment de leur rechargement en espèces ou monnaie électronique anonyme. Des dispositions complémentaires ont donc été introduites par voie d'amendement à l'Assemblée nationale, dont votre rapporteur proposera d'améliorer la rédaction.
Les articles 14, 14 bis , 15 et 15 bis concernent Tracfin et les personnes assujetties en vertu de l'article L. 561-2 du code monétaire et financier.
L'article 14 a ainsi pour objet de permettre à Tracfin de signaler aux personnes soumises au dispositif de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme les situations générales et individuelles présentant des risques élevés. Il s'agit d'un renversement de la procédure habituelle, par laquelle Tracfin reçoit des déclarations de soupçons de personnes assujetties, même si des appels à vigilance ont déjà été mis en place à deux reprises dans le cadre de crises régionales (Tracfin a diffusé un appel à vigilance le 28 février 2014 concernant l'Ukraine).
Si cette mesure apparaît particulièrement utile au regard des objectifs de la lutte du financement du terrorisme, votre rapporteur estime que les signalements individuels pourraient conduire les établissements financiers à fermer les comptes concernés, ce qui irait à l'encontre des objectifs poursuivis. Il proposera donc un amendement pour permettre à Tracfin d'interdire de clôturer un compte, sous peine d'amende, avec dans ce cas un régime d'irrresponsabilité civile et pénale pour les établissements de crédit ou de paiement qui auront mis en oeuvre de bonne foi leurs obligations de vigilance et de déclaration. L'article 14 bis (nouveau) , introduit par l'Assemblée nationale, vise d'ailleurs, dans le même esprit, à inclure le délit de financement du terrorisme dans le champ du régime d'irresponsabilité pénale dont bénéficient les établissements de crédit en cas d'ouverture de compte sur désignation de la Banque de France. Votre rapporteur proposera d'en compléter la rédaction concernant la tentative de délit de financement du terrorisme et la tentative de délit de blanchiment.
L'article 15 vise à étendre le droit de communication de Tracfin aux gestionnaires d'un système de cartes de paiement ou de retrait, telles que le Groupement des Cartes Bancaires ou les sociétés Visa et Mastercard. Votre rapporteur proposera toutefois de compléter la liste des assujettis aux obligations de vigilance en soumettant les plateformes de monnaies virtuelles au statut de prestataire de services de paiement (PSP).
L'article 15 bis (nouveau) , introduit par l'Assemblée nationale, prévoit par une disposition nouvelle du code monétaire et financier d'étendre l'accès direct des agents habilités de Tracfin au fichier de traitement d'antécédents judiciaires (TAJ), alors que cet accès n'était jusqu'alors possible, en vertu des dispositions du code de la sécurité intérieure, que pour les seuls besoins liés à la protection de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire et de la défense nationale, ainsi que pour la prévention du terrorisme. Favorable à cette disposition, votre rapporteur proposera néanmoins de préciser que l'accès direct prévu par le code monétaire et financier se fera dans le strict respect des attributions de Tracfin, afin que la disposition soit en cohérence avec la rédaction du code de la sécurité intérieure.
Votre rapporteur proposera enfin, après l'article 15 bis , d'introduire un article additionnel permettant aux établissements de crédit, de paiement et de monnaie électronique d'accéder aux informations relatives aux numéros des documents d'identité perdus, volés ou invalidés afin de vérifier les éléments d'identification fournis par leur client.
2. Le renforcement des moyens juridiques à disposition de l'administration des douanes
Les articles 16, 16 bis , 16 ter , 16 quater et 16 quinquies modifient les modalités de travail et les moyens juridiques à disposition des services des douanes.
L'article 16 instaure une présomption d'origine illicite des fonds en matière de délit douanier de blanchiment, lorsque les conditions matérielles, juridiques ou financières de l'opération ne paraissent obéir à aucun autre motif que la dissimulation de l'origine des fonds. Il s'agit d'étendre une disposition en matière d'assouplissement de la charge de la preuve déjà en vigueur pour les délits de blanchiment de droit commun, en application de la loi n° 2013-1117 du 6 décembre 2013 relative à la lutte contre la fraude fiscale et la grande délinquance économique et financière. Votre rapporteur proposera d'élargir la définition du délit douanier de blanchiment aux opérations financières entre la France et l'étranger portant sur des fonds provenant de tout crime ou tout délit et non pour les seules opérations financières portant sur des fonds provenant d'un délit douanier.
L'article 16 bis (nouveau) vise à instituer une disposition de portée générale et transversale permettant aux agents de la douane de prélever des échantillons dans le cadre de leurs missions, en remplacement des dispositions spécifiques actuelles. Ces dispositions visant à sécuriser et simplifier le prélèvement d'échantillons par les agents de la DGDDI, seront utiles dans la lutte contre le blanchiment d'argent et le financement du terrorisme, et plus généralement pour la mise en oeuvre de l'ensemble des missions des douanes (lutte contre les trafics d'armes, de stupéfiants, de marchandises dangereuses, de tabacs et d'alcools etc.).
L'article 16 ter (nouveau) rend possible la recherche et la constatation d'infractions, par des agents des douanes agissant sous pseudonyme. Ces dispositions sont particulièrement utiles compte tenu de l'utilisation massive d'internet et du développement des risques de fraude organisée via le commerce électronique, comme l'a souligné le rapport du groupe de travail de la commission des finances sur le recouvrement de l'impôt à l'heure de l'économie numérique 9 ( * ) . Toutefois, votre rapporteur proposera plusieurs aménagements afin de mieux encadrer cette possibilité : limitation du champ d'application aux seuls délits douaniers, habilitation des agents et information obligatoire du Procureur de la République. Les « cyberdouaniers » pourront rechercher des auteurs des délits mais aussi des complices et personnes intéressées par la fraude.
L'article 16 quater (nouveau) vise à instituer une obligation de justification de la provenance des sommes transférées en liquide à l'étranger ou depuis l'étranger, dès lors qu'elles dépassent un certain seuil fixé par décret. Il a également pour objet de sanctionner les déclarations incomplètes ou incorrectes, sachant que le défaut de déclaration serait plus lourdement sanctionné. L'article 16 quinquies (nouveau) vise en effet à relever à 50 %, contre 25 % aujourd'hui, le montant maximum de l'amende pour défaut de déclaration des sommes, titres ou valeurs supérieurs à 10 000 euros transférés à l'étranger ou depuis l'étranger.
Votre rapporteur proposera deux amendements à l'article 16 quater , consistant à fixer par la loi, et non par décret, le seuil à partir duquel les justificatifs de la provenance des sommes transférées en liquide doivent être transmis (seuil qui serait fixé à 50 000 euros), à exiger de connaître la provenance « immédiate » des fonds, et à permettre non plus de présenter mais de tenir à disposition de l'administration des douanes les documents justificatifs.
3. L'habilitation à prendre des mesures complémentaires par voie d'ordonnances
Enfin, dans son I, l'article 33 vise à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d'ordonnance diverses mesures relatives à la lutte contre le blanchiment et le financement du terrorisme, consistant notamment à transposer la 4 e directive anti-blanchiment de mai 2015 pour les dispositions les plus techniques ne figurant pas dans le présent projet de loi. L'habilitation sollicitée prévoyait, au-delà de la stricte transposition de la directive, que le Gouvernement soit autorisé à adopter, le cas échéant, des « dispositions plus strictes que celles nécessitées par la transposition de la directive, en vue de rendre plus efficace la législation relative à la lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme. ». Cette phrase a été supprimée à juste titre par l'Assemblée nationale, car du fait de sa rédaction particulièrement vague, elle était susceptible de permettre au Gouvernement de procéder à des modifications substantielles du droit national sans véritable délibération. Or une autorisation à légiférer par voie d'ordonnance ne saurait constituer un blanc-seing accordé au Gouvernement.
En conclusion, tout en souscrivant pleinement aux objectifs du présent projet de loi, votre rapporteur proposera des amendements visant à améliorer le dispositif de plusieurs articles afin de renforcer davantage les moyens d'action de la lutte contre le financement du crime organisé et du terrorisme.
* 8 Le rapport sur les résultats 2015 de la Douane, rendu public le 17 mars 2016 indique ainsi « ces moyens supplémentaires, représentant une augmentation de plus de 530 emplois d'ici 2017, serviront à renforcer les contrôles aux frontières, à adapter les dispositifs de surveillance à la menace terroriste, y compris sur Internet, à développer les capacités d'analyse et de contrôle des flux de marchandises, et à combattre le trafic d'armes, le blanchiment et le financement du terrorisme. »
* 9 Le e-commerce : propositions pour une TVA payée à la source. Rapport d'information n° 691 (2014-2015) du 17 septembre 2015.