II. LE PROGRAMME 112 « IMPULSION ET COORDINATION DE LA POLITIQUE D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE »
A. LES GRANDES LIGNES DU PROGRAMME EN 2015-2016
1. L'évolution des crédits
Dans le projet de loi de finances initiale pour 2016, les crédits du programme 112 sont en diminution par rapport à 2015. Les CP demandés pour 2016 s'élèvent à 254,3 millions d'euros, soit une baisse de 3,3 % (-8,8 M€) et les AE demandées pour 2016 s'élèvent à 215,2 millions d'euros, soit une quasi-stabilité avec une hausse de 0,03 % (+65 K€) par rapport à 2015.
ÉVOLUTION PLURIANNUELLE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 112
(EN MILLIONS D'EUROS)
Source : PLF 2016
Votre rapporteur déplore la diminution continue des crédits de ce programme depuis dix ans . Entre 2007 et 2016, les autorisations d'engagement sont passées de 317 M€ à 215 M€, soit une baisse de près de 32 % . Les crédits de paiement suivent la même évolution : ils sont passés de 400 M€ en 2007 à 254 M€ en 2016, soit une baisse de 37 %.
ÉVOLUTION DÉTAILLÉE DES CRÉDITS DU PROGRAMME 112 EN 2015-2016
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LFI 2015 |
PLF 2016 |
Variation 2015/2016 |
|||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
||
|
Action 01 |
Attractivité économique et compétitivité des territoires |
85 015 702 |
95 346 267 |
86 841 090 |
91 416 728 |
2% |
-4% |
|
Action 02 |
Développement solidaire et équilibré des territoires |
86 747 000 |
124 469 863 |
85 021 657 |
119 584 260 |
-2% |
-4% |
|
Action 04 |
Instruments de pilotage et d'étude |
43 336 362 |
43 336 362 |
43 301 796 |
43 301 796 |
0% |
0% |
|
Total |
215 099 064 |
263 152 492 |
215 164 543 |
254 302 784 |
0% |
-3% |
|
Source : PLF 2016
Suite à l'examen du PLF 2016 à l'Assemblée nationale, les crédits du programme 112 dans le budget examiné au Sénat s'élèvent à 244 millions d'euros en CP et à 204,9 millions d'euros en AE. En termes de variation entre la LFI 2015 et le PLF 2016 modifié à l'Assemblée, les CP diminuent de 7,2 % et les AE diminuent de 4,7 % .
a) Détail par action
La répartition des crédits au sein du programme 112 entre les trois actions en 2016 est stable par rapport à 2015.
L' action 01 « Attractivité économique et compétitivité des territoires » regroupe 40,4 % des crédits du programme.
Relèvent notamment de cette action la politique des pôles de compétitivité et des grappes d'entreprises, l'accompagnement économique territorial des restructurations du ministère de la défense, les aides aux entreprises via la prime d'aménagement du territoire (PAT), la subvention à Business France et le soutien à certaines grandes opérations d'aménagement ou d'urbanisme dans le cadre des contrats de plan État-région.
Les crédits afférents augmentent de 2 % en AE, passant de 85,0 M€ en 2015 à 86,8 M€ pour 2016, et baissent de 4 % en CP, passant de 95,3 M€ à 91,4 M€. L'évolution légèrement à la hausse des AE est à relativiser au regard de la baisse de 22,7 % constatée entre 2014 et 2015.
L' action 02 « Développement solidaire et équilibré des territoires » concentre 39,5 % des crédits du programme.
Relèvent notamment de cette action la mise en oeuvre des pôles d'excellence rurale (PER), l'amélioration de l'égalité d'accès des usagers aux services publics, l'amélioration de l'accès à l'offre de soins grâce aux maisons de santé, ainsi que la réalisation de projets territoriaux d'envergure (restauration du caractère maritime du Mont Saint-Michel).
Les AE sont en diminution de 2 % pour cette action, passant de 86,7 M€ en 2015 à 85,0 M€ pour 2016, tandis que les CP baissent de 4 %, passant de 124,5 M€ à 119,6 M€.
L' action 04 « Instruments de pilotage et d'études » représente 20,1 % des crédits du programme.
Relèvent de cette action les moyens de personnel, de fonctionnement et d'études du CGET, ainsi que les moyens mis en oeuvre dans le cadre de l'assistance technique des programmes européens et de la coopération internationale.
Les crédits connaissent une diminution marginale en 2016 (-34 K€) pour cette action, aussi bien en AE qu'en CP.
b) La situation financière du FNADT
Le Fonds national d'aménagement et de développement du territoire (FNADT), créé par la loi n° 95-115 du 4 février 1995, est le bras armé du programme 112, dont il représente 75 % des crédits . Il regroupe des crédits d'intervention qui sont répartis en deux sections :
- une section générale , dont la gestion se fait au niveau national par décisions prises par le Premier ministre en comité interministériel. Elle a vocation à financer de grands projets , pour lesquels la subvention nécessaire est supérieure à 300 000 euros ;
- une section locale , divisée entre une partie contractualisée dans le cadre des contrats de projets État-régions (CPER), et une partie libre d'emploi dont les crédits sont délégués aux préfets de régions .
CRÉDITS DU FNADT (EN MILLIONS D'EUROS)
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LFI 2015 |
PLF 2016 |
Variation 2015/2016 |
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Partie contractualisée (CPER) |
99,4 |
110,4 |
115,4 |
112,6 |
16% |
2% |
|
FNADT non contractualisé |
49,01 |
86,06 |
39,28 |
78,77 |
-20% |
-8% |
|
Total FNADT |
148,41 |
196,46 |
154,68 |
191,4 |
4% |
-3% |
Source : PLF 2016
En 2016, les crédits du FNADT connaissent une évolution contrastée : +4 % en AE et -3 % en CP. Cette trajectoire globale diffère fortement selon les composantes du FNADT :
- l'enveloppe contractualisée , consacrée aux CPER, voit ses AE augmenter de 16 %, et ses CP augmenter de 2 %, cette évolution étant cohérente avec la première année d'exécution pleine de la génération de CPER 2015-2020 et la couverture des engagements de la génération 2007-2014 ;
- l'enveloppe non contractualisée , connait une baisse de 20 % de ses AE et une baisse de 8% de ses CP, avec une trajectoire différente entre la section locale régionale (-28 % en AE et -4 % en CP) et la section générale (-5 % en AE et -14 % en CP).
La baisse de la section régionale non contractualisée résulte essentiellement de la fin des contrats de la loi de programmation militaire (LPM) pour 2009-2014, non compensée par la mise en oeuvre des contrats de la LPM pour 2014-2020 qui concernent un nombre moindre de sites.
La baisse de la section générale non contractualisée résulte de la diminution des subventions accordées par le CGET aux structures d'animation de l'aménagement du territoire, et à l'extinction des paiements à opérer sur les engagements des pôles d'excellence rurale.
AUTORISATIONS D'ENGAGEMENT DU FNADT (EN MILLIONS D'EUROS)
Source : PLF 2016
En 2016, le montant des CP du programme 112, hors titre II, reste supérieur aux AE. Cette trajectoire permettra de poursuivre la résorption des restes à payer . Ce processus engagé à la fin des années 2000 vise à résorber la dette exigible du FNADT, qui a évolué de 696 M€ de restes à payer fin 2009, à 549 M€ fin 2014, et 498 M€ fin 2015 (prévision), soit une réduction de 28 % en six ans .
CRÉDITS DE PAIEMENT DU FNADT (EN MILLIONS D'EUROS)
Source : PLF 2016
2. La mise en place du Commissariat général à l'égalité des territoires
Afin de rompre avec une approche sectorielle des politiques territoriales et de privilégier une réflexion transversale , la mise en place du Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET) a été décidée à l'été 2013. Cette nouvelle structure, créée par le décret n° 2014-394 du 31 mars 2014, résulte de la fusion du Secrétariat général du Comité interministériel des villes (SG-CIV), de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), et de la Délégation interministérielle à l'aménagement du territoire et à l'attractivité régionale (DATAR).
Service du Premier ministre à vocation interministérielle , le CGET intervient, en lien avec les ministères concernés, sur des thématiques concrètes : l'éducation prioritaire ; la lutte contre les inégalités de tout ordre, les concentrations de pauvreté et les fractures économiques, sociales, numériques et territoriales ; le renforcement de la présence des services publics dans les quartiers de la politique de la ville et les espaces ruraux ; le développement des infrastructures et des transports pour désenclaver les territoires et permettre une plus grande mobilité de leurs habitants ; l'accès aux soins ; l'accès aux nouvelles technologies et le développement du haut et du très haut débit ; la transition écologique et énergétique.
Pour agir sur ces thématiques, le CGET pilote des politiques contractuelles à travers deux dispositifs d'intervention principaux : les nouveaux contrats de ville déployés en 2015 (dans le cadre du programme 147 « Politique de la ville » qui ne sera pas examiné ici) et la nouvelle génération de contrats de plan État-régions (CPER) pour la période 2015-2020.
Outre la politique contractuelle, l'action du CGET repose sur des dispositifs d'intervention spécifiques dans les territoires les plus fragilisés, comme la prime d'aménagement du territoire (PAT), l'accompagnement territorial des sites de défense ou encore le réseau de maisons de services au public.
L'organisation du CGET s'articule autour de trois directions (direction de la ville et de la cohésion urbaine, direction des stratégies territoriales et direction du développement des capacités des territoires) et de trois missions transversales (contractualisation et partenariats territoriaux, affaires européennes, coordination de l'action interministérielle et sectorielle).
Le CGET assure également le secrétariat permanent de l'Observatoire des territoires , qui constitue, depuis 2004, un lieu de synthèse et de mise en perspective des informations, de plus en plus nombreuses, qui sont produites sur les territoires par les services de l'État, les collectivités territoriales et les organismes d'étude et de recherche. Son dernier rapport, a été publié le 12 mai 2015 avec pour thème « qualité de vie, habitants, territoires ».
Le budget de fonctionnement du CGET est mutualisé au sein du programme 112 « Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire ». L'action 04 du programme 112 regroupe l'ensemble des moyens de fonctionnement du CGET : masse salariale, moyens immobiliers, logistiques, informatiques, crédits d'étude. Les crédits demandés en 2016 s'élèvent à 43 M€ en AE et en CP , soit un montant stable par rapport à 2015.
Le plafond d'emploi diminue légèrement, à 291 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2016, contre 294 ETPT en 2015. Compte tenu de la suppression de l'ACSé à compter du 1 er janvier 2016, plusieurs mouvements de crédits de personnel auront lieu en 2016 vers d'autres programmes prenant en charge la gestion de dispositifs autrefois gérés par cette agence (programmes 156, 216, 129).
Les dépenses relatives au fonctionnement courant du CGET diminuent de 6 % entre 2015 et 2016 . Si cette économie participe à l'effort de redressement des finances publiques, votre rapporteur regrette la diminution des crédits dédiés aux études et évaluations, pour une structure dont une des fonctions essentielles est d'améliorer l'état des connaissances sur les territoires et sur les résultats de la politique d'aménagement du territoire.
3. La première année d'exécution des contrats de plan État-région 2015-2020
La couverture des engagements des CPER 2007-2014 touche à sa fin. Fin 2013, le taux d'avancement était de 83,1 %, soit plus d'une année de retard par rapport à l'objectif initialement fixé pour les sept années d'exécution. Les CPER 2007-2013 ont donc été prolongés en 2014 , afin de permettre l'achèvement de certaines opérations en cours et la préparation des futurs contrats : le taux d'engagement atteint 89 % au 31 décembre 2014.
MONTANTS EFFECTIVEMENT ENGAGÉS (EN MILLIONS D'EUROS) ET TAUX DE RÉALISATION DES CRÉDITS POUR LES CPER 2007-2014
Source : PLF 2016
En dépit d'une année de transition supplémentaire, la mise en place des nouveaux CPER 2015-2020 s'est effectuée avec du retard . Le calendrier de la réforme territoriale voulue par le Gouvernement a entraîné le report de la phase de négociation financière des contrats à l'automne 2014. La signature juridique de ces contrats a été échelonnée sur l'ensemble de l'année 2015, avec un pic au printemps et à l'été . Au 1 er septembre, 23 CPER ont été signés. L'année 2016 constituera donc la première année pleine d'exécution pour la nouvelle génération de CPER.
Globalement, l'enveloppe de crédits de l'État disponible pour la contractualisation sur 2015-2020 enregistrera une légère baisse (12,7 Mds€ contre 12,72 Mds€ pour la génération précédente).
Le montant des crédits à la charge du FNADT s'élèvera à 735 M€ sur l'ensemble de la période. Au titre de l'année 2016, le FNADT est doté de 115 M€ en AE et de 45 M€ en CP pour la génération 2015 2020, ainsi que de 67 M€ en CP pour la génération 2007-2014.
L'effort de redressement des comptes publics est pris en compte par le resserrement des priorités (sur l'emploi, la compétitivité, la transition écologique et énergétique et l'égalité des territoires) et une plus grande sélectivité des projets.
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LES AXES D'INTERVENTION DES CPER 2015-2020 Pour la métropole, six thématiques ont été définies : l'enseignement supérieur, la recherche et l'innovation ; l'innovation, les filières d'avenir et l'usine du futur ; la mobilité multimodale ; la couverture du territoire par le très haut débit et le développement des usages du numérique ; la transition écologique et énergétique ; l'emploi. Pour l'outre-mer, six thématiques ont été retenues : les infrastructures et services collectifs de base, la lutte contre la vulnérabilité des territoires et populations ; l'aménagement urbain durable ; la gestion des ressources énergétiques et environnementales ; le développement de la recherche et de l'innovation, les filières d'excellence ; la cohésion sociale et l'employabilité ; le développement économique durable. Enfin, les contrats de plan comprendront un volet territorial portant sur des territoires à enjeux spécifiques. |
Par ailleurs, l'élaboration de cette génération de contrats de plan s'inscrit dans une stratégie globale à l'horizon 2020, en cohérence avec la programmation des fonds européens 1 ( * ) . Elle devra accompagner les évolutions prévues par la réforme de l'organisation territoriale : une clause de révision a ainsi été introduite dans les CPER .
La mise en place des exécutifs régionaux dans le périmètre des 13 nouvelles régions, créées par la loi n° 2015-29 du 16 janvier 2015 relative à la délimitation des régions, aux élections régionales et départementales et modifiant le calendrier électoral, va induire une modification du périmètre des nouveaux CPER. Compte tenu de la durée de négociation et de signature de ces contrats - près de deux ans - votre rapporteur espère que l'adaptation des contrats ne conduira pas à une remise en cause des engagements pris ou de la répartition des crédits .
V otre rapporteur rappelle l'effet d'optique consistant à affirmer que les crédits relatifs aux CPER sont globalement maintenus : ce calcul n'inclut pas le choix du Gouvernement d'abandonner le financement de plusieurs dispositifs au profit de la contractualisation (pôles de compétitivité, pôles d'excellence rurale, maisons de santé pluriprofessionnelles), il convient donc d'y retrancher l'ensemble des crédits afférents qui ne seront pas reconduits.
* 1 L'année 2016 est la troisième année de programmation des fonds européens pour la période 2014-2020, soit environ 14,5 Mds€ du fonds européen de développement régional (FEDER) et du fonds social européen (FSE). Gérés en quasi-totalité par les conseils régionaux, ces programmes devront concentrer les investissements qu'ils financent sur des projets mobilisateurs de croissance intelligente (innovation, PME, TIC), durable (énergies renouvelables, efficacité énergétique) et inclusive (emploi, formation, inclusion) dans les territoires afin d'atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020. Le CGET assure la coordination de ces actions au niveau national.