B. UN BUDGET PLACÉ SOUS LA CONTRAINTE DE LA FIN DE GESTION 2015
1. Un report de charges attendu à hauteur de 2,9 milliards d'euros (soit - 20 %)
Le budget prévu pour la mission « Défense » l'année prochaine sera grevé dès l'entrée en gestion, comme chaque année, d'une somme de dépenses obligatoires importante, née du report de charges de la gestion de l'exercice en cours 29 ( * ) . Le niveau de ce report est estimé par le Gouvernement 30 ( * ) à 2,91 milliards d'euros , soit une amélioration - baisse de l'ordre de 20 % - par rapport à celui de 2014 sur l'exercice 2015, qui a atteint 3,5 milliards d'euros, et la première décrue depuis 2011 du report de charges affectant la mission.
Évolution du report de charges de la mission « Défense »
(en millions d'euros)
|
Composantes du report de charges |
Fin 2011 |
Fin 2012 |
Fin 2013 |
Fin 2014 |
Fin 2015 (prévision) |
|
Dettes fournisseurs |
1 489,1 |
1 896,4 |
1 735,0 |
2 293,9 |
-* |
|
Charges à payer |
1 245,4 |
1 254,4 |
1 683,8 |
1 068,6 |
-* |
|
Avances dues |
n.c. |
8,6 |
33,0 |
135,6 |
-* |
|
Total (Évolution) |
2 734,5 |
3 159,5 (+ 15,5 %) |
3 451,8 (+ 9,2 %) |
3 498,1 (+ 1,3 %) |
2 911,7 |
* : Il n'est pas possible d'anticiper la structure du report de charges, laquelle dépend, au jour près, des dates comptables d'enregistrement des actes de paiement.
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
|
La notion de report de charges Le report de charges est une notion budgétaire. Établi de manière prévisionnelle en construction et en cours de gestion, il correspond à l'estimation de l'insuffisance de ressources pour couvrir le montant de l'ensemble des services faits, envisagés d'être prononcés avant la fin de la gestion. Il prend également en compte les avances prévues sur contrats qui seront signés au 31 décembre. Une fois la gestion terminée, la notion budgétaire prévisionnelle de report de charges laisse place à la notion comptable des « dépenses obligatoires », qui correspond aux « dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié au cours de l'exercice précédent et dont le paiement n'est pas intervenu » (article 95 du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique du 7 novembre 2012). Cette notion de dépenses obligatoires ne tient pas compte du fait que les factures aient été reçues ou non, ni que leur date d'échéance intervienne au plus tard le 31 décembre de l'année de la gestion n ou en gestion n+1. Elle n'est définitivement établie qu'en fin de premier trimestre n+1, certains services faits en année n n'étant rattachés au niveau comptable qu'en début de gestion n+1. Les dépenses obligatoires sont composées des éléments suivants : - les « dettes fournisseurs », c'est-à-dire les demandes de paiement déjà visées par le comptable avant le 31 décembre, mais qui n'ont pas été payées ; - les « charges à payer », c'est-à-dire les charges qui ont donné lieu à un service fait au titre d'un exercice, mais qui n'ont pas été comptabilisées avant la clôture de celui-ci, que les factures soient parvenues ou non ; - les avances dues au titre des contrats signés dans l'année, mais non payées au 31 décembre. Les dépenses obligatoires comprennent une part structurelle incontournable, qu'on peut estimer à environ un mois de paiement, cohérent avec le délai global de paiement légal - les factures de décembre n'étant payées que l'année suivante - et avec la date limite pour émettre des demandes de paiements vers les comptables, qui se situe habituellement autour du 10 décembre. Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF |
Le niveau de ce report de charges, néanmoins, est conditionné par les décisions de régulation budgétaire de fin d'année.
2. Les décisions de régulation de la fin de gestion 2015
La fin d'exécution de l'exercice en cours est soumises à d' importantes tensions de trésorerie , pesant principalement sur les programmes 146 « Équipement des forces » et 178 « Préparation et emploi des forces ». Elle a fait l'objet de la plus grande vigilance de vos rapporteurs et de votre commission sur les quatre points qui expliquent cette situation :
- la substitution en attente de crédits budgétaires aux REX initialement escomptées de la cession de fréquences hertziennes, conformément aux prévisions de la LPM actualisée (2,15 milliards d'euros) ;
- les importants surcoûts d'OPEX , comme toutes ces dernières années (625 millions d'euros), mais aussi, cette année, les substantiels surcoûts d'OPINT (chiffrés, en dernier lieu, à hauteur de 171 millions d'euros), en raison de l'opération « Sentinelle », qui appellent une régulation en conséquence ;
- la restitution en attente du montant qui a été prélevé sur le programme 146, l'été dernier, dans le cadre du règlement de l'annulation de la vente à la Russie des bâtiments de projection et de commandement (BPC) de classe Mistral (près de 57 millions d'euros) ;
- enfin, des tensions relatives à la masse salariale, qui tiennent à l' actualisation de la manoeuvre RH opérée par la loi du 28 juillet 2015 et aux dysfonctionnements persistants du logiciel Louvois (environ 150 millions d'euros).
Il s'agit d'autant d'hypothèques qui pesaient sur les marges de manoeuvre dégagées pour notre outil de défense avec le vote de la loi du 28 juillet 2015 : au total, l'aléa potentiel s'élevait à 3,17 milliards d'euros .
Le projet de loi de finances rectificative pour 2015 qui a été déposé sur le bureau de l'Assemblée nationale le 13 novembre dernier, complété par le décret d'avance annoncé par l'exposé des motifs de ce PLFR, comporte une ouverture nette de crédits, pour le ministère de la défense, à hauteur de 3,04 milliards d'euros , compte tenu de l'annulation de 298 millions d'euros que ce texte prévoit également au sein du budget du ministère ; le détail de cette annulation, par programme, sera officialisé dans le décret d'avance, encore à venir à l'heure où le présent rapport est mis sous presse.
Cependant, d'après les indications fournies à vos rapporteurs, sur cette annulation globale, seuls 200 millions d'euros doivent relever du périmètre financier de la programmation militaire : le reste sera imputé sur la mission « Anciens combattants » et le programme 191 « Recherche duale (civile et militaire) » de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». En outre, pour ce qui concerne le périmètre « LPM », l'essentiel des annulations - un montant de 187 millions d'euros - visera les intérêts générés par les versements français à l'OCCAr ( Organisation conjointe de coopération en matière d'armement ) et gardés en trésorerie dans les comptes de celle-ci.
Mesures de fin de gestion 2015 pour le budget du ministère de la défense
(CP, en millions d'euros)
|
PLFR |
Décret d'avance |
Total |
|
|
Ouvertures nettes de crédits |
+ 2 201 Dont titre 2 : 0 |
+ 843 Dont titre 2 : 342 |
+ 3 044 Dont titre 2 : 342 |
|
Annulations de crédits |
- 20* |
- 278** |
- 298 |
* L'annulation concerne le programme 144 « Environnement et prospective de la défense ».
** Le détail de l'annulation par programme figurera dans le décret d'avance à venir.
Source : PLFR 2015
a) La substitution de crédits budgétaires aux REX initialement attendues de la cession de fréquences hertziennes (2,15 milliards d'euros)
La décision de substituer des crédits budgétaires aux 2,15 milliards d'euros de REX qui, en 2015, étaient supposées provenir de la cession de la bande des 700 MHz, actée par la loi du 28 juillet 2015, doit encore se traduire par une disposition juridiquement opérante. Le PLFR 2015 prévoit cette opération mais, dans l'attente de la promulgation de la future loi de finances rectificative qui n'interviendra, comme à l'habitude, qu'à la toute fin de l'année, les crédits en cause font défaut au programme 146 et cette situation retarde ipso facto le paiement de factures de la DGA 31 ( * ) , voire certains programmes d'armement. Rappelons en effet ici que neuf programmes à effet majeur (PEM) restent à lancer d'ici la fin de l'année 2015 32 ( * ) .
b) Les régulations qu'appellent les surcoûts d'OPEX et d'OPINT (près de 800 millions d'euros au total)
L'intensité de l'engagement des forces armées, cette année, sur les théâtres d'OPEX mais aussi sur le territoire national dans le cadre de l'opération « Sentinelle », impose une mobilisation des ressources budgétaires très sensiblement supérieure à la provision inscrite dans la mission « Défense », par la LFI 2015, à hauteur de 461 millions d'euros au total - d'une part, 450 millions d'euros pour OPEX, conformément à la règle fixée par l'article 4 de la LPM 2014-2019, et, d'autre part, 11 millions d'euros pour les OPINT.
À ce titre, en effet, le décret d'avance annoncé par le PLFR prévoit l'ouverture, au total, de près de 800 millions d'euros .
(1) En ce qui concerne les OPEX (625 millions d'euros de surcoût)
D'après les éléments recueillis auprès du Gouvernement au début du processus d'examen du PLF 2016 33 ( * ) , la prévision du surcoût brut d'OPEX pour 2015 - hors nouveaux engagements que décideraient le Président de la République - s'établissait, à ce stade, à hauteur de 1,12 milliard d'euros, compte non tenu des moindres recettes du service de santé des armées (SSA) du fait d'une projection d'équipes chirurgicales en OPEX supérieure au niveau initialement programmé. La moitié de ce montant était imputable aux opérations de la bande sahélo-saharienne (562 millions d'euros) ; les opérations en République centrafricaine en représentaient 15 % (155 millions d'euros). En prenant en compte la « sur-projection » du SSA, qui empêche en effet la réalisation d'une partie des recettes hospitalières provenant des activités courantes du service en France (perte estimée à 3,5 millions d'euros), le surcoût brut d'OPEX global pour 2015 a été estimé à plus de 1,123 milliard d'euros .
Le surcoût brut prévisionnel des OPEX en 2015
(en millions d'euros)
|
Pays/zones |
Forces/opérations |
|
|
Côte d'Ivoire |
LICORNE-CORYMBE-CALAO-ONUCI |
22,0 |
|
Bande sahélo saharienne |
BARKHANE-SABRE |
562,6 |
|
Mali |
EUTM |
3,6 |
|
RCA |
SANGARIS-EUFOR-RCA |
155,2 |
|
Océan Indien |
EUNAVFOR-ATALANTE-EPE |
6,3 |
|
Liban |
FINUL-DAMAN |
67,5 |
|
Afghanistan |
PAMIR-HERACLES MER-EPIDOTE |
34,4 |
|
Kosovo |
TRIDENT |
2,8 |
|
Guinée |
TAMARIN |
16,3 |
|
Levant |
CHAMMAL |
235,7 |
|
Autres |
13,5 |
|
|
Sous-total (hors moindres recettes du SSA) |
1 119,9 |
|
|
Moindres recettes du SSA liées aux OPEX (hors opération « Tamarin ») |
3,5 |
|
|
Total |
1 123,4 |
|
Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF
Le surcoût net d'OPEX s'obtient en déduisant, de ce surcoût brut :
- en premier lieu, la provision susmentionnée de 450 millions d'euros ouverts en LFI (dont 170 millions d'euros pour la masse salariale et 280 millions d'euros hors titre 2) ;
- en deuxième lieu, les remboursements attendus des Nations Unies et d'autres organismes internationaux ou de pays tiers, qui prendront la forme de fonds de concours et d'attribution de produits au profit de la mission « Défense », attendus à hauteur de 35 millions d'euros ;
- enfin, le remboursement, devant intervenir sous forme de décret de transfert, au titre de l'opération « Tamarin » de lutte contre la pandémie Ébola en Afrique occidentale, prévu à hauteur de 18 millions d'euros.
De la sorte, avec une ressource prévisionnelle totale de 503 millions d'euros, le surcoût net d'OPEX à couvrir a été estimé à plus de 620 millions d'euros (dont 136 millions d'euros de masse salariale). D'après les dernières informations transmises à vos rapporteurs, ce surcoût s'établit à 625 millions d'euros 34 ( * ) .
(2) En ce qui concerne les OPINT (171 millions d'euros de surcoût)
Le budget prévu au profit du nouveau contrat « protection » des armées par la loi du 28 juillet 2015 actualisant la LPM couvre les besoins, en masse salariale et hors titre 2 (fonctionnement et activités), engendrés par la moindre réduction des effectifs alors décidée. En revanche, il ne prend pas en compte les dépenses nées de l'opération « Sentinelle » activée depuis le 12 janvier dernier - qui a requis, sur l'ensemble du territoire national, le déploiement permanent de 7 000 militaires à partir du mois de février et celui de 10 000 militaires au total depuis le 16 novembre dernier, à la suite des attentats du 13, en supplément des effectifs visant à renforcer la protection des installations et emprises du ministère de la défense.
D'après les indications fournies par le Gouvernement au début du processus d'examen du PLF 2016 35 ( * ) , le surcoût prévisionnel entraîné par « Sentinelle » en 2015 avait d'abord été fixé à environ 200 millions d'euros - titre 2 (indemnités) et hors-titre 2 (fonctionnement, transports, alimentation, hébergement et équipements spécifiques) confondus 36 ( * ) .
|
L'évaluation initiale du surcoût prévisionnel de l'opération « Sentinelle » L'estimation du surcoût global engendré en 2015 par l'opération « Sentinelle », établie à hauteur de 200 millions d'euros environ, se décompose de la manière suivante :
- dépenses de fonctionnement , qui couvrent : l'hébergement (fluides et énergie, entretien du personnel, viabilisation éventuelle des emprises, voire logements externalisés) ; les transports (déploiement depuis les garnisons d'origine - carburant, péage, véhicules, etc. - et déplacements sur les lieux de déploiement - carburant et maintenance ; l'alimentation (pour tous, sept jours sur sept, dans des organismes de restauration patrimoniaux, en rations de combat et eau en bouteilles, ou externalisée en cas d'atomisation du déploiement) ; enfin le fonctionnement courant (location et forfaits de téléphones mobiles, achat de bombes lacrymogènes, etc.) ; - dépenses d' équipement , en vue d'équiper les forces dans la durée comme d'entretenir le matériel en service. Ces dépenses doivent permettre d'améliorer la protection individuelle du personnel (gilets pare-balles et leur entretien), la mobilité des forces (notamment avec la location puis l'achat de véhicules pour évoluer vers un dispositif plus mobile), le soutien en matière de santé (par exemple, acquisition de trousses médicales de premier secours), l'interopérabilité (communication) avec les forces de sécurité intérieure, enfin les petits équipements (jumelles à vision nocturne, protection oculaires, petits équipements SIC...) ; - dépenses d' infrastructure et de protection : achats de bungalows, travaux d'amélioration ou de remise en état de l'infrastructure d'hébergement et plan d'équipement de vidéosurveillance. Le montant des surcoûts de l'opération « Sentinelle » devrait diminuer en 2016 du fait, notamment : - d'une part, de la disparition de l'investissement initial nécessaire pour satisfaire la mission à moindre coût dans la durée (par exemple, l'acquisition au lieu de la location de véhicules) ; - d'autre part, de la diminution des coûts de soutien , du fait d'une moindre externalisation, d'une baisse des coûts d'alimentation grâce à un recours accru au conventionnement, et d'économies sur l'hébergement. Source : réponse au questionnaire adressé au Gouvernement en application de l'article 49 de la LOLF |
D'après les dernières informations transmises à vos rapporteurs, ce surcoût s'établit à 171 millions d'euros .
La même difficulté se présentera l'année prochaine, dans la mesure où le PLF 2016 ne prévoit que 26 millions d'euros pour couvrir le surcoût d'OPINT , en dépenses de personnel exclusivement (titre 2).
Il convient ici de rappeler que votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, en première lecture du projet de loi actualisant la programmation militaire, avait introduit une disposition visant à garantir le caractère interministériel du financement du surcoût lié aux OPINT , hors opérations d'investissement, et en particulier celui de l'opération « Sentinelle » . En effet, cette opération militaire, menée sur le territoire national en application du contrat opérationnel de protection associé à la LPM, mobilise les forces armées afin de venir au soutien ou en relai des forces de sécurité intérieure et de sécurité civile ; il serait donc logique que d'autres ministères que le ministère de la défense contribuent à en soutenir la charge. Vos rapporteurs, avec votre commission, ne manqueront pas de le demander au Gouvernement, en séance, lors de l'examen des crédits de la mission « Défense » dans le PLF 2016.
Déjà cité plus haut ici, l' article 4-1 de la LPM , introduit, à la suite de cette initiative de votre commission, par la loi du 28 juillet 2015, prévoit notamment que le premier bilan annuel des missions intérieures en cours que le Gouvernement devra adresser au Parlement, en 2016, précisera « les conditions dans lesquelles ces surcoûts peuvent faire l'objet d'un financement interministériel » .
c) La restitution au programme 146 du coût net de l'annulation de la vente des BPC à la Russie (près de 57 millions d'euros)
Dans le cadre des accords franco-russes du 5 août dernier, qui ont permis le règlement amiable de l'annulation de la vente par la France, à la Fédération de Russie, de deux BPC de classe Mistral , le montant convenu entre les deux pays pour ce règlement, soit 949,7 millions d'euros, a été versé à la Russie par la France, le 5 août même, à partir du programme 146 « Équipements des forces » de la mission « Défense ». Lorsque, dans les jours suivants, la société DCNS a reversé à l'État le montant de 892,9 millions d'euros, correspondant aux rémunérations qu'elle avait perçues de son client russe en exécution du contrat commercial en cause, cette somme a été rattachée au programme 146, par voie de fonds de concours.
Le solde est resté débité au programme 146, sans retour immédiat - soit un prélèvement net de 56,8 millions d'euros , qui représentait le remboursement à la Russie de dépenses engagées par celle-ci afin de financer, d'une part, la formation des équipages et la participation des experts russes au programme BPC et, d'autre part, le développement de matériels spécifiques dans la perspective de la livraison des bâtiments finalement annulée.
D'après les indications fournies par le Gouvernement dès l'examen de ce dossier 37 ( * ) , cette somme devait être rendue au programme 146 lors de la fin de gestion 2015 . C'est ce que prévoit, en effet, le PLFR 2015 .
d) Les tensions sur la masse salariale liées à l'actualisation de la manoeuvre RH et aux dysfonctionnements du logiciel Louvois (environ 150 millions d'euros)
Lors de l'examen du PLF 2016 par l'Assemblée nationale 38 ( * ) , M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, a indiqué qu'une prévision de déficit de masse salariale de la mission « Défense » apparaissait, d'ici la fin 2015, à hauteur d'environ 150 millions d'euros au total :
- 60 millions d'euros du fait de la suppression de la réduction d'effectifs du ministère de la défense initialement prévue pour cette année, conformément à la loi du 28 juillet 2015 actualisant la LPM. Rappelons en effet que, tandis que la LFI 2015 prévoyait, conformément à la LPM dans sa version originale, une réduction de 7 500 postes, la loi du 28 juillet 2015 a ramené à zéro le solde des suppressions et des créations d'emploi de l'année, les suppressions de postes étant intégralement compensées par des créations destinées à l'armée de terre, dans le cadre du renforcement de la force opérationnelle terrestre (FOT), aux services de renseignement et à la cyberdéfense ;
- 11 millions d'euros au titre du renforcement de la réserve opérationnelle promue par la loi du 28 juillet 2015 ;
- plus de 70 millions d'euros , enfin, tenant aux versements indus causés par les dysfonctionnements persistants du logiciel de paie Louvois.
Le décret d'avance annoncé par le PLFR 2015 ouvrira les crédits requis en la matière , tout en laissant à la mission « Défense », par le jeu des annulations de crédits, la charge de son autofinancement . Toutefois, comme déjà signalé ci-dessus, pour ce qui concerne le périmètre « LPM », l'essentiel des annulations (187 millions d'euros) visera les intérêts générés par les versements français présents dans les comptes de l'OCCAr.
En synthèse sur ces mesures de fin de gestion de l'exercice en cours, vos rapporteurs pour avis émettent une appréciation positive en observant que :
- d'une part, tous les coûts à couvrir sont pris en charge par la prévision d'ouverture de nouveaux crédits, notamment le défaut des REX d'origine "hertzienne" et les surcoûts d'OPEX et d'OPINT ;
- d'autre part, l'annulation de crédits dont le budget du ministère de la défense doit faire l'objet représente une baisse de la part prise par la défense dans l'ensemble des annulations prévues au sein du budget général de l'État, au titre de la régulation de fin d'exercice (2,074 milliards d'euros, hors charge de la dette). En effet, les 298 millions d'euros en cause correspondent à 14,3 % de ces annulations, soit une moindre ponction que les années antérieures dans ce même cadre ; elle était précédemment de l'ordre de 18 à 20 %.
* 29 Le report de charges concernant le programme 146 « Équipement des forces », habituellement, représente à lui seul environ les deux tiers du report global affectant la mission. Cf. infra , chapitre II.
* 30 Source : réponse au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.
* 31 M. Laurent Collet-Billon, délégué général pour l'armement, auditionné par vos rapporteurs pour avis Jacques Gautier et Daniel Reiner le 17 novembre 2015, a indiqué que les retards actuels de paiement de factures ne concernaient pas les PME avec lesquelles la DGA se trouve liée contractuellement.
* 32 Il s'agit des opérations ROEM tactiques-STERNES, ISR léger/ALSA 2R, C130 Modernisation, COMSAT NG, DESCARTES, MURIN, M2000D Rénovation, SDT et VFS.
* 33 Réponse au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.
* 34 M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, avait déjà précisé que ce surcoût net d'OPEX s'établissait à 624 millions d'euros, le 21 octobre 2015, lors de la réunion de la commission élargie de nos collègues députés pour l'examen du budget de la défense dans le PLF 2016.
* 35 Réponse au questionnaire adressé en application de l'article 49 de la LOLF.
* 36 Ainsi, M. Jean-Yves Le Drian, ministre de la défense, lors de la réunion susmentionnée de la commission élargie de nos collègues députés, avait indiqué que le surcoût d'OPINT, lié principalement à l'opération « Sentinelle », était estimé à hauteur de 173 millions d'euros à la fin du mois de septembre dernier : 55 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2) et 118 millions d'euros de fonctionnement, équipement et infrastructures supplémentaires.
* 37 Cf. le rapport n° 701 (2014-2015) de notre collègue Robert del Picchia sur projet de loi autorisant l'approbation de l'accord sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la Fédération de Russie sur le règlement des obligations complémentaires liées à la cessation de l'accord du 25 janvier 2011 relatif à la coopération dans le domaine de la construction de bâtiments de projection et de commandement.
* 38 Réunion de la commission élargie de nos collègues députés, pour l'examen du budget de la défense dans le PLF 2016, le 21 octobre 2015.