III. LES QUESTIONS QUE POSE LE FINANCEMENT DE LA COP 21
A. LES CRÉDITS DÉDIÉS À LA COP 21 DANS LE CADRE DU PROGRAMME 341
La France présidera la 21 e conférence des parties (COP 21) à la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques de 2015. En 2013, réunis à Varsovie, les parties à la convention cadre ont retenu la candidature de Paris qui accueillera ainsi, du 30 novembre au 11 décembre 2015, la conférence sur le site du parc des expositions du Bourget. La France entend remplir un double rôle : être un facilitateur auprès de toutes les parties pour rapprocher les points de vue et permettre une adoption de l'accord à l'unanimité sous l'égide de l'ONU, et accueillir pendant deux semaines dans les meilleures conditions, les délégués, observateurs et journalistes participant à cette conférence des Nations unies.
Dans cette perspective a été créé, en 2014, dans la maquette du PLF pour 2015, le programme temporaire 341, afin de retracer les dépenses liées à la préparation et à l'organisation de la COP 21.
1. Les crédits budgétaires
Les crédits demandés dans le cadre du programme 341 intitulé « Conférence « Paris Climat 2015 » », pour 2016, s'élèvent à 139,3 millions d'euros de crédits de paiement et 7,76 millions d'euros d'autorisations d'engagement . Ceci correspond au rythme d'engagement des dépenses puisqu'en 2015 les autorisations d'engagement étaient de 179 millions d'euros et les crédits de paiement de 43,5 millions d'euros.
En deux projets de loi de finances successifs, 182,81 millions d'euros de crédits de paiement sont ainsi alloués à l'organisation de la conférence.
Compte tenu de l'effort financier très important réalisé par la France pour accueillir la COP 21, il est heureux que d'autres pays contributeurs aient abondé le « Trust fund » de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) , déficitaire de 1,2 million d'euros lors de l'ouverture de la session de négociation à Bonn, à la fin du mois d'août 2015. Ce fonds de participation, géré par la CCNUCC, est destiné à financer les frais de mission pour 2 ou 3 délégués par pays éligibles, au nombre de 143. Il est abondé sur la base du volontariat par les pays membres de la convention cadre. La presse avait relayé, à la rentrée 2015, les inquiétudes des Nations unies qui craignaient que les sommes nécessaires au fonctionnement de ce fonds ne soient pas réunies. Depuis, des financements ont été identifiés et cette difficulté a été résolue sans entraîner de surcoût pour la France.
Notre pays a, par ailleurs, pleinement pris ses responsabilités pour favoriser la venue des délégations provenant des pays les plus modestes afin de garantir la représentativité des délégations pendant les réunions de négociations informelles qu'elle a organisées à plusieurs reprises au cours de l'année 2015, en dehors du cadre institutionnel de l'ONU. Ont ainsi été couverts l'ensemble des frais de mission de ces délégations imputés sur les coûts liés aux dépenses préparatoires à la COP 21, pour un montant de 7,5 millions d'euros .
2. Les recettes de mécénat
L'année dernière, la commission des finances du Sénat avait adopté un amendement d'appel diminuant de 10 millions d'euros les dépenses dédiées au programme 341 afin d'inciter le gouvernement à développer de façon plus vigoureuse le recours au mécénat et aux financements privés. Elle a adopté un nouvel amendement de suppression des crédits au PLF 2016, pour les mêmes raisons.
En tout état de cause, une campagne, qui se voulait ambitieuse, d'appel au mécénat des entreprises a été menée afin :
- de mettre en avant les solutions innovantes proposées par les entreprises en matière de développement durable,
- de renforcer la qualité des services offerts aux participants,
- et d'alléger le coût de l'organisation de la COP 21 pour le contribuable.
Il est toujours difficile d'atteindre trois résultats différents avec un seul instrument de politique fiscale , comme on le verra ci-dessous.
Les contributions financières des entreprises mécènes représentent, selon les informations recueillies par vos rapporteurs lors de leurs auditions, un montant total attendu de 5,8 millions d'euros cumulés sur 2015 et 2016 .
Elles se traduisent par des versements répartis sur les exercices 2015 et 2016. Si la plupart des contributions ont été recueillies en 2015, soit un total des fonds de concours et attribution de produits du programme 341 de 1,5 million d'euros en 2015, celle d'EDF qui correspond à la contrevaleur de la consommation électrique qui sera relevée durant l'événement 9 ( * ) sera versée en 2016 dans la limite d'un plafond de 1,5 million d'euros. Ce montant est la seule recette prévisionnelle inscrite au fonds de concours rattaché au programme 341 pour 2016.
Vos rapporteurs remarquent que les fonds ainsi prévus dans les documents budgétaires ne représentent que 3 millions d'euros et non 5,8 millions d'euros annoncés. Ils seront donc attentifs aux bilans qui devront être présentés en 2017.
Plus d'une cinquantaine de partenaires, publics et privés, ont ainsi manifesté leur intérêt pour cette opération et apportent des contributions en nature ou en numéraire à l'organisation de l'évènement. La valeur des contributions attendues est estimée, par le responsable du programme 341, à ce stade, à un peu plus de 26 millions d'euros, ce qui représente environ 15 % du montant des crédits ouverts pour financer l'évènement. Il faut reconnaître qu'aucune COP n'avait mobilisé jusqu'à présent autant de financements extérieurs.
Vos rapporteurs constatent toutefois que la mobilisation des mécènes n'a pas réellement contribué à réduire l'impact sur les finances publiques des dépenses organisation de la COP 21, mais a permis de financer les surcoûts inattendus .
3. Les dépenses supplémentaires
Les dépenses que doit financer le programme 341 se sont accrues par rapport à la programmation budgétaire initiale. Au titre des surcoûts identifiés on peut énumérer :
- des dépenses qui ne sont pas réellement contestables : c'est le cas notamment des frais liés à l'organisation du sommet du 30 novembre 2015 qui rassemblera de très nombreux chefs d'État. La tenue de ce sommet n'était pas prévue. De même le renforcement des dépenses de sécurisation dans le contexte actuel est légitime et nécessaire. Les surcoûts relatifs à ces deux postes de dépenses devront être évalués et vos rapporteurs pour avis seront attentifs à ce que le Parlement obtienne les informations nécessaires, mais dans l'un et l'autre des cas, la programmation budgétaire initiale ne pouvait inclure de telles dépenses exceptionnelles ;
- des dépenses intimement liées à la COP 21 : la volonté d'associer la société civile et économique en lui dédiant les Espaces Générations Climat est tout à fait louable et correspond pleinement aux orientations de la COP 21. Il paraît plus étonnant que ce poste de dépenses n'ait pas été prévu initialement et qu'il constitue un surcoût par rapport au budget initialement défini ;
- enfin, des dépenses qui incitent au questionnement : l'accroissement de 50 000 m² du besoin des surfaces aménagées pour la COP 21 stricto sensu paraît plus difficile à justifier que les précédentes dépenses. Il semblerait que le cahier des charges des Nations unies définissant le cadre de l'accord de siège signé au printemps 2015 et adopté par le Parlement n'ait pas été interprété de façon suffisamment extensive lors de l'établissement du cadrage budgétaire.
Il importe que les efforts de gestion et les recettes de mécénat permettent a minima d'absorber les surcoûts ci-dessus identifiés. Si les dépenses de sécurisation exceptionnelle doivent légitimement augmenter, il convient de rappeler qu'il est à ce jour prévu qu'elles pèsent sur la mission « Sécurités » et non sur la mission « Action extérieure de l'État ». La progression des autres dépenses doit être fermement conditionnée à leur financement complet par les crédits initialement prévus ou des dépenses supplémentaires de mécénat .
* 9 Chantier compris.