B. DES DÉPENSES ADDITIONNELLES OBLIGATOIRES NON COMPENSÉES À DUE CONCURRENCE
1. La compensation aux universités de l'exonération du paiement des droits d'inscription au bénéfice des étudiants boursiers
Les étudiants bénéficiaires d'une bourse sur critères sociaux ou les pupilles de la Nation sont exonérés du paiement des droits d'inscription depuis 1984 par le décret n° 84-13 du 5 janvier 1984 relatif à l'exonération des droits de scolarité dans les universités, devenu l'article R. 719-49 du code de l'éducation. Cette exonération accordée par l'État est supportée par les établissements d'enseignement supérieur qui enregistrent un manque à gagner au niveau de leurs ressources propres. Au début des années 2000, la perte subie par les universités a été partiellement compensée sous la forme d'une « compensation boursière », l'État leur versant une subvention dont le montant était fixé en fonction du nombre d'étudiants boursiers qu'elles accueillaient.
Toutefois, la CPU insiste sur le fait que, depuis 2002, l'État a cessé de compenser ce manque à gagner pour les universités alors que le nombre d'étudiants boursiers a continué d'augmenter et s'est accru entre 2002 et 2013 de 150 000, en raison notamment de la création, à partir de 1999, de l'échelon 0 (correspondant à une augmentation de 100 000 du nombre de boursiers). Or, la charge de cet échelon, qui consiste uniquement en une exonération du paiement des droits d'inscription, incombe exclusivement aux établissements d'enseignement supérieur.
La CPU souligne que cette situation pénalise toutes les universités, en particulier celles accueillant le plus d'étudiants boursiers. Elle chiffre le manque à gagner pour les universités à environ 100 millions d'euros en stock par an, à raison de 210 euros en moyenne par étudiant boursier. Cette perte s'accroît avec l'augmentation du nombre de boursiers et celle des droits d'inscription.
Lors de son audition par votre commission de la culture, de l'éducation et de la communication, le 4 novembre dernier, la secrétaire d'État à l'enseignement supérieur et à la recherche s'est félicitée de la prise en charge par l'État de la compensation aux universités du manque de recettes découlant de l'exonération du paiement des droits d'inscription au bénéfice des étudiants boursiers, en rappelant que « la compensation boursière était réclamée par des universités qui, accueillant un grand nombre de boursiers, sont désavantagées car elles ne perçoivent pas de frais d'inscription. Elle sera complète dans quatre ans - la première année, 25 % seront pris en charge, ce qui représentera une dépense de 13 millions d'euros. » Votre rapporteur pour avis en déduit que le ministère évalue le coût total du rééquilibrage du dispositif de compensation boursière à 52 millions d'euros réparti sur quatre ans.
Entre 2009 et 2011, la compensation boursière est réputée couverte par les augmentations de dotation réparties par le système de répartition des moyens à la performance et à l'activité (SYMPA) même en l'absence de fléchage. À la suite de l'interruption de l'application du modèle SYMPA en 2011, 2012 a été identifiée comme la seule année pour laquelle la couverture du flux de l'exonération boursière a fait l'objet d'un abondement supplémentaire, de l'ordre de 7,5 millions d'euros. En revanche, en 2013, l'augmentation du nombre de boursiers n'a pas fait l'objet d'une compensation aux universités des droits d'inscription non perçus. La CPU rappelle que les universités n'ont pas perçu, en 2014, de compensation intégrale au titre de l'exonération des droits d'inscription pour les étudiants boursiers. Le ministère soutient, lui, que cette compensation est, depuis l'année 2014, effectuée en fonction du nombre réel d'inscriptions constaté dans les établissements et que le montant alloué au titre de la compensation boursière s'est élevé, en 2014, à 95,7 millions d'euros au total pour l'ensemble des universités.
Si le ministère s'est engagé à lancer une réforme progressive afin que cette compensation puisse être mise en oeuvre à partir de 2014, il n'y a pas eu d'ouverture de crédits supplémentaires. Pour 2015, la compensation boursière sera donc répartie entre les universités en dehors du modèle d'allocation des moyens, comme elle l'a été hors de SYMPA pour 2014. Le montant alloué au titre de la compensation boursière sera par conséquent déduit du montant global des crédits alloués par le modèle. Les 3,2 millions d'euros qui ont été redéployés à cet effet, en 2014, l'ont été par prélèvement sur l'enveloppe qui devait financer une partie du glissement vieillesse-technicité (GVT) solde des universités. Le rapport de la Cour des comptes sur l'exécution budgétaire de la MIRES pour l'année 2013 rappelle, en effet, que « 3,5 millions d'euros issus du second mouvement de fongibilité asymétrique ont été demandés en report sur 2014 pour financer la réforme du système de compensation boursière. »
Par principe, la CPU rappelle que les crédits correspondant à la compensation boursière, d'un montant de 99,6 millions d'euros en 2015, devraient être extraits du futur modèle d'allocation des moyens afin d'être directement versés aux universités. Toutefois, la conférence estime que cette mesure devrait être financée par l'ouverture de crédits supplémentaires et non pas, comme l'envisage le ministère, par redéploiement de crédits.
Votre rapporteur pour avis plaide pour l'institution d'un mécanisme plus neutre de compensation qui consisterait à augmenter la première mensualité de bourse versée à l'étudiant du montant annuel de ses droits d'inscription . La CPU est favorable à une telle mesure qui permettrait de ne pénaliser aucune université, quel que soit le nombre d'étudiants boursiers qu'elle accueille en son sein, mais il semblerait que cette mesure n'ait pas la faveur des organisations étudiantes. Pourtant, elle mettrait tous les étudiants, boursiers (quel que soit leur échelon) et non boursiers, en mesure de payer leurs droits d'inscription, ce qui aurait un effet responsabilisant. Votre rapporteur pour avis considère que les arguments avancés par le ministère contre cette mesure (complexification de la procédure de gestion des bourses avec risque de retard de paiement en raison de la situation hétérogène des étudiants boursiers) ne sont pas recevables, puisque toutes les informations relatives à la situation de l'étudiant, à son établissement d'inscription et au diplôme poursuivi sont contenues dans son dossier de bourse géré par son centre régional des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS).
2. La prise en charge de certaines dépenses de masse salariale dont la maîtrise du coût échappe aux universités
a) Le financement du glissement vieillesse-technicité
La CPU estime que le montant annuel du GVT solde, correspondant à la différence entre le GVT positif et le GVT négatif, varie, selon les années, entre 45 millions d'euros et 55 millions d'euros. Les universités disposent désormais d'outils de prospective leur permettant d'anticiper le montant de leur GVT solde. En revanche, la CPU souligne que les universités ne sont pas encore en mesure de maîtriser ce coût dès lors qu'une grande partie des éléments constitutifs du GVT positif sont conditionnés aux statuts particuliers des personnels, et notamment par les règles d'avancement et de promotion s'appliquant aux fonctionnaires des différents corps. Contrairement aux organismes de recherche ayant statut d'établissement public à caractère scientifique et technologique (EPST), les universités n'ont pas la maîtrise de ces dispositifs qui sont règlementés au niveau ministériel, voire interministériel. C'est la raison pour laquelle la CPU attache une particulière importance au financement du GVT solde par l'État, en application de la règle du « décideur-payeur ».
Jusqu'en 2011, le GVT solde a pu être entièrement financé aux établissements et intégré dans le socle de masse salariale. En fin de gestion 2012, le ministère a décidé de dégager 18 millions d'euros de crédits pour soutenir les établissements, extraits du dégel de la réserve de précaution en fin d'année, dont 10 millions d'euros destinés à compenser une partie du GVT positif constaté au travers de l'enquête de la CPU. La compensation a alors correspondu à 30 % du GVT positif. En 2013, une somme de 25 millions d'euros est dégagée, soit une compensation moyenne de 42 % du GVT positif d'un montant total de 60 millions d'euros. Elle est répartie sur la base des résultats de l'enquête CPU, avec un correctif apporté en fonction du coefficient dotation réelle/dotation théorique (DR/DT) en emplois 2013 (montant maximal de 44 % pour les établissements ayant les taux DR/DT les plus faibles). Cette somme n'est pas intégrée au socle de la masse salariale. En 2014, l'enquête menée par la CPU auprès des établissements passés aux RCE de 2009 à 2013 aboutit à un GVT positif de 55 millions d'euros. Le montant de la compensation par l'État n'est toujours pas connu. Les sommes continuent d'être versées en fin de gestion, en général à l'occasion du dégel d'une partie de la réserve de précaution, et ne sont donc pas prévues dans la loi de finances.
Pour 2015, le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances indique que « les crédits inscrits au PLF permettront par ailleurs de prendre en compte les effets du GVT dans le calcul de la dotation de masse salariale des universités ayant accédé aux RCE ». La CPU s'étonne, néanmoins, que le document reste silencieux sur le montant précis de la mesure annoncée à cet effet. Il est vrai qu'il est pour le moins surprenant que le projet annuel de performances s'aventure encore à indiquer que « l'élaboration du PLF 2015 est fondée sur une hypothèse de GVT solde égal à 0, le GVT positif étant compensé par l'effet des entrées et sorties », alors même qu'il admet, par exemple pour le programme 192 « Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle » (qui comprend notamment les écoles des mines) ou encore le programme 142 « Enseignement supérieur et recherche agricoles », l'existence d'un GVT solde positif pour les opérateurs de ces programmes qui fait logiquement l'objet d'un provisionnement systématique dont le montant est bien précisé !
De la lecture du projet annuel de performances, votre rapporteur pour avis évalue la contribution du ministère au financement du GVT solde des universités à environ 45 millions d'euros, qui correspondrait à la différence entre l'augmentation des crédits de masse salariale enregistrée sur le programme 150 (+ 89,2 millions d'euros) et la somme des montants provisionnés pour les titularisations de la « loi Sauvadet » et les mesures catégorielles en faveur des personnels des catégories B et C.
b) Le financement des titularisations de la « loi Sauvadet » et des mesures en faveur des catégories B et C
Le projet annuel de performances indique que la mise en oeuvre des décrets du 29 janvier 2014 modifiant divers décrets relatifs à l'organisation des carrières des fonctionnaires de catégorie B et C de la fonction publique de l'État sera couverte par une enveloppe de 20,46 millions d'euros, alors que le coût de la mesure est estimé par la CPU à 30 millions d'euros.
Le projet annuel de performances précise également que le financement des contributions au CAS « Pensions » au titre des titularisations décidées dans le cadre du protocole de déprécarisation consécutif à la mise en oeuvre de la « loi Sauvadet » 12 ( * ) devrait s'établir, en 2015, à 24,82 millions d'euros, contre 39,05 millions d'euros en 2014 correspondant à 1 573 titularisations. Le ministère indique que la diminution programmée de cotisations, principalement en raison du dispositif « IRCANTEC » (institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques) à hauteur de 7,65 millions d'euros, devrait ramener le solde du coût de l'impact des titularisations de la « loi Sauvadet » sur le CAS « Pensions » à 23,2 millions d'euros. Ce calcul est établi sur le postulat d'un contingent de 2 114 bénéficiaires du dispositif en 2015.
Le ministère précise, en outre, que les moyens inscrits dans le projet de loi de finances pour 2015 permettent, au-delà de ce qui avait pu être réalisé en 2013 et 2014, de compenser le surcoût indemnitaire moyen pour les personnels titularisés dans des corps de catégorie C et B. S'agissant des emplois, les titularisations ont vocation à être prononcées sur les supports d'emploi vacants du plafond d'emploi État. L'impact indemnitaire fait l'objet d'une mesure inscrite au PLF à hauteur de 1,59 million d'euros.
c) La dette de l'État vis-à-vis des universités au titre de la « loi TEPA »
Enfin, la CPU souligne que l'État ne s'est pas acquitté de la dette accumulée auprès des universités en raison des dispositifs de réduction des cotisations sociales institués par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat, dite « loi TEPA ». À ce stade, le schéma de fin de gestion ne permet pas de régler les 33,4 millions d'euros de dette accumulée (hors outre-mer).
3. La participation des universités au redressement des comptes publics, la suppression du jour de carence et la réserve de précaution
Les premiers prélèvements sur crédits récurrents dont les universités ont fait l'objet au titre de la contribution au redressement des comptes publics remontent à la loi de finances initiale pour 2013, pour un montant de 48 millions d'euros. Il n'y a pas eu de prélèvement supplémentaire à ce titre en 2014. Le projet de loi de finances pour 2015 annonce une « participation des établissements d'enseignement supérieur à l'effort de maîtrise des finances publiques » sans que soit précisé le montant de cette participation. À partir des éléments dont elle dispose, la CPU estime que l'ensemble des établissements d'enseignement supérieur devrait participer à l'effort de maîtrise des finances publiques à hauteur de 100 millions d'euros en 2015 .
La loi de finances initiale pour 2013 a réduit de sept millions d'euros les crédits de fonctionnement des universités en raison de l'instauration d'un jour de carence dans la fonction publique . Ces crédits n'ont pas été rétablis en 2014 en dépit de la suppression de ce jour de carence et du retour au régime antérieur. La majorité gouvernementale à l'Assemblée nationale a refusé de le rétablir en rejetant un amendement centriste, alors même que le rapport pour avis de M. Alain Touret 13 ( * ) , député radical de gauche, appelait à son rétablissement, ne serait-ce que par équité vis-à-vis du secteur privé. Le Gouvernement s'obstine à maintenir cette suppression, sans pour autant rendre aux universités les crédits de fonctionnement qui leur avaient été retirés au titre du jour de carence en 2013 .
Dans ces conditions, votre commission a adopté, à l'initiative de votre rapporteur pour avis, un amendement tendant à transmettre au Parlement et au Conseil national de l'enseignement supérieur et de la recherche (CNESER), au plus tard le 30 juin 2015, un rapport sur le transfert par l'État aux universités des ressources nécessaires à l'exercice normal de leurs responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines prévues à la section 2 du chapitre II du titre I er du livre VII du code de l'éducation. Ce rapport devra évaluer les conditions dans lesquelles la dotation annuelle versée par l'État aux universités permet d'assurer la compensation intégrale de l'accroissement net de charges résultant de décisions prises par l'État et susceptible d'affecter le montant de la masse salariale des universités.
Par ailleurs, pour les universités, le montant de la réserve de précaution s'est élevé à 29 millions d'euros en 2013 et en 2014 . Ce montant n'intègre pas les mises en réserve appliquées aux crédits immobiliers et celles directement prélevées à la source du programme 150. Concernant les universités stricto sensu , un taux uniforme de 1,7 % a été appliqué , calculé hors crédits dédiés aux personnels titulaires (ex-titre 2) transférés aux universités lors de leur passage aux RCE. S'agissant de la mise en réserve 2015, la reconduction d'un taux dérogatoire sera demandée par le ministère. Votre rapporteur pour avis plaide pour le maintien de ce traitement dérogatoire dont ont bénéficié jusqu'à maintenant les opérateurs du programme 150 .
* 12 Loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l'accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique, à la lutte contre les discriminations et portant diverses dispositions relatives à la fonction publique.
* 13 Avis fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l'administration générale de la République de l'Assemblée nationale sur le projet de loi (n° 2234) de finances pour 2015, tome III « Gestion des finances publiques et des ressources humaines - Fonction publique », par M. Alain Tourret, député.