B. UNE LÉGISLATION PROTECTRICE
« Dans le secteur du cinéma [...] , le jeu seul du marché ne permet pas d'atteindre l'ensemble des objectifs que l'État et les autres collectivités publiques peuvent se fixer en matière culturelle » 31 ( * ) . Les défis que l'industrie cinématographique française doit aujourd'hui relever sont complexes et recouvrent des enjeux considérables : dans le respect des règles de droit communautaire, la législation française a consacré des mécanismes de régulation de l'économie du cinéma . Ont notamment été adoptés des textes de nature législative et règlementaire visant à freiner la concentration observée en matière d'exploitation des salles de spectacles cinématographiques.
La justification de ces dispositions est triple. Elle est d'abord économique : il s'agit de permettre aux petits exploitants de maintenir leurs activités face aux multiplexes. Elle est ensuite sociale, dans la mesure où la fermeture de nombreuses salles de proximité au profit de circuits de grande ampleur conduirait indubitablement à creuser les inégalités de répartition des écrans sur le territoire. Culturelle enfin, car en protégeant les exploitants indépendants, le dispositif permet également le maintien d'une programmation variée et ambitieuse .
1. Des règles d'implantation strictes
a) Le cadre juridique de l'implantation d'établissements cinématographiques
La règlementation relative à l'aménagement cinématographique a d'abord été élaborée par analogie au régime applicable à l'ouverture et à l'extension des grandes surfaces commerciales . Elle avait vocation à maîtriser l'installation d'établissements cinématographiques de grande dimension. Alors qu'elle ne concernait initialement que quelques ensembles de salles, elle est aujourd'hui applicable à un très grand nombre d'exploitations françaises.
(1) L'année 1996 : une date clé dans l'histoire de la règlementation relative à l'implantation d'établissements cinématographiques
En 1996, se sont succédé deux lois, qui ont eu pour objet d'étendre à l'implantation des établissements cinématographiques le régime d'autorisation prévu par la loi n° 73-1196 du 27 décembre 1973 d'orientation du commerce et de l'artisanat, dite « loi Royer ».
L'article 89 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a d'abord instauré un régime provisoire applicable pour six mois : il avait pour objet principal de soumettre à autorisation, délivrée par les commissions départementales d'équipement commercial (CDED), l'implantation d'établissements cinématographiques comportant plus de 2 000 places. Les modalités d'application de cette loi ont par la suite été précisées par décret 32 ( * ) .
Quelques mois plus tard, le régime d'autorisation a été pérennisé par la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion de l'artisanat, qui a introduit un nouveau chapitre dans la loi « Royer », relatif aux équipements cinématographiques.
(2) Un régime d'autorisation consolidé au fil du temps et des réformes
Le renforcement du dispositif s'est d'abord traduit par une extension du champ d'application du régime d'autorisation. Cette dernière a été rendue possible par une succession d'abaissements des seuils prévus par la loi .
En 1996, étaient soumis à autorisation les projets portant création d'un ensemble de salles de plus de 1 500 places, les projets d'extension d'un ensemble de salles en exploitation depuis plus de cinq ans et ayant déjà atteint le seuil prévu ou ayant vocation à le dépasser, et les projets d'extension d'un ensemble de salles en exploitation depuis plus de cinq ans et ayant déjà atteint le seuil de 2 000 places ou ayant vocation à le dépasser.
Pour faire face aux nombreuses tentatives de contournement du régime d'autorisation, les seuils ont été progressivement abaissés : ils sont ainsi passés de 1 500 ou 2 000 places en 1996 à 1 000 places en 1998 33 ( * ) , puis de 800 places en 2001 34 ( * ) à 300 places en 2003 35 ( * ) . Ces réformes ont conduit à une augmentation croissante du nombre d'opérations concernées par le régime d'autorisation .
Mais si le dispositif a été étendu, il a surtout été consolidé, ce qui s'est traduit par une marginalisation des possibilités de dérogation au régime d'autorisation.
Ainsi, l'article 13 du projet de loi relatif à l'égalité des chances, dans sa version transmise au Sénat le 11 février 2006 36 ( * ) , prévoyait de dispenser d'autorisation les projets de multiplexes qui s'implanteraient dans les zones franches urbaines. À cette occasion, la commission de la culture du Sénat a estimé que le fait de dispenser les professionnels qui s'implanteraient dans les zones franches urbaines de toute procédure d'autorisation conduirait à des distorsions de concurrence , et a proposé, en conséquence, la suppression de l'article. Finalement, un amendement présenté par le Gouvernement a rétabli l'obligation pour les projets de création ou d'extensions d'ensembles de salles d'obtenir une autorisation délivrée par la commission départementale d'équipement commercial (CDEC), y compris en cas d'implantation dans une zone franche urbaine. En remplacement de cette dérogation, un statut spécial a été instauré pour ces établissements, visant à faciliter l'obtention par ces derniers de subventions, qu'elles proviennent de collectivités locales ou du CNC. À l'occasion du débat en séance publique, qui s'est déroulé au Sénat le 3 mars 2006, Serge Lagauche avait déjà rappelé que ce régime d'autorisation préalable concourait à l'équilibre du secteur de l'exploitation des salles de cinéma.
(3) Un régime d'autorisation réformé en profondeur à l'occasion de la loi de modernisation de l'économie37 ( * )
L'objectif affiché par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie était la préservation et le renforcement de la diversité cinématographique . Il s'est traduit par une refonte des critères au regard desquels la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) 38 ( * ) délivre l'autorisation. Le droit actuellement en vigueur est donc en grande partie issu de la réforme de 2008.
Les projets concernés par le régime d'autorisation sont à présent définis par l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée. Sont soumis à autorisation les projets portant création d'un établissement comportant plusieurs salles et plus de 300 places, les projets d'extension d'un établissement ayant déjà atteint le seuil de 300 places ou ayant vocation à le dépasser 39 ( * ) , et l'extension d'un établissement ayant déjà atteint le seuil de 1 500 places ou ayant vocation à le dépasser. La principale innovation portée par la loi de modernisation de l'économie aura été de soumettre également à autorisation les projets de réouverture au public d'un établissement comportant plus de 300 places et dont les locaux ont cessés d'être exploités depuis deux ans.
La réforme de 2008 a également conduit à une refonte des critères d'appréciation d'octroi de l'autorisation d'implantation rendue nécessaire par les exigences du droit communautaire en matière de libre circulation des services dans le marché intérieur 40 ( * ) . Par un avis motivé en date du 12 décembre 2006, la Commission avait en effet adressé à la France des observations quant à la conformité de la législation nationale, en matière d'implantation cinématographique, aux exigences de la directive. Cette dernière interdisait notamment « l'application au cas par cas d'un test économique » conduisant à soumettre l'octroi d'une autorisation à « la preuve économique de l'existence d'un besoin ». Par ailleurs, la directive 2006/123 CE prohibait « la participation d'opérateurs économiques concernés dans les instances chargées de délivrer les autorisations ». Ces prescriptions ont eu pour effet de faire planer sur les dispositions de la loi française alors en vigueur un risque contentieux au niveau européen.
« Si le test économique est proscrit pour fonder un régime d'autorisation administrative, le test culturel » 41 ( * ) n'est quant à lui pas prohibé par la directive. Le droit communautaire reconnaît que la préservation de la diversité culturelle peut constituer une raison impérieuse d'intérêt général, justifiant une atteinte à la libre circulation des services . C'est dans ce contexte que la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie a substitué aux critères économiques (comme la densité d'équipement) des critères relatifs à l'offre culturelle.
L'autorisation d'implantation est désormais donnée par la commission départementale d'aménagement commercial (CDAC) compétente siégeant en matière cinématographique, au regard de l'effet potentiel de la réalisation du projet sur la diversité cinématographique offerte dans la zone d'influence concernée et de l'effet du projet sur l'aménagement culturel du territoire .
b) Les autres instruments de régulation du secteur de l'exploitation des salles cinématographiques
Le dispositif instauré se caractérise par une très grande « complémentarité des instruments de régulation du secteur de l'exploitation cinématographique » 42 ( * ) . Au régime d'autorisation préalable s'ajoutent des instruments spécifiques, visant à réguler le phénomène de concentration observé en matière d'exploitation . La médiatrice du cinéma et le CNC sont au coeur de ce dispositif.
Les avis et recommandations du médiateur du cinéma, ainsi que le rôle de médiation qu'il joue entre les exploitants, constituent une pièce maîtresse du système de régulation français. C'est également auprès du médiateur du cinéma que les opérateurs homologués par le CNC doivent décliner leurs engagements de programmation 43 ( * ) . Cette obligation fait du médiateur du cinéma une institution garante de la diversité de l'offre cinématographique.
Le soutien financier à l'exploitation de salles cinématographiques s'organise autour du fonds de soutien géré par le CNC 44 ( * ) . Il comporte deux volets : le premier a trait au soutien à la diffusion de certaines oeuvres ; le second vise à faciliter la modernisation et la création d'établissements cinématographiques.
Le soutien à la diffusion se compose de subventions automatiques et d'aides sélectives . Le soutien automatique est alimenté par un pourcentage de la taxe sur le prix des entrées en salles (TSA). Plus l'établissement fait recette, moins le montant de la subvention reversée par le CNC sera élevé. Cependant, ce dernier ne peut être inférieur à 30 % du montant total de la taxe. Le versement de cette subvention doit permettre aux établissements qui en bénéficient de favoriser la diffusion en salles de court-métrages ou de programmes longs composés de plusieurs court-métrages. Le soutien sélectif consiste, quant à lui, dans des sommes versées annuellement aux exploitants d'établissements classés « art et essai ». Des primes sont également accordées à des exploitants qui « maintiennent face à la concurrence une programmation difficile ».
Le soutien financier à la modernisation et à la création des établissements vise à prendre en charge une partie importante (jusqu'à 90 % dans certains cas) des investissements réalisés par les exploitants en vue de moderniser ou de créer de nouvelles salles. Depuis 2010 45 ( * ) , peuvent également être versées des aides à la numérisation des salles. Les exploitants choisissant de s'implanter dans des zones géographiques insuffisamment équipées peuvent, en complément de ce soutien financier automatique, recevoir des aides sélectives, qui prennent également la forme de subventions.
2. Des critiques récurrentes
a) Rééquilibrer le rapport de forces entre petits exploitants et circuits de salles
La législation française se veut protectrice de l'exploitation cinématographique indépendante. Le postulat selon lequel la diversité des oeuvres ne peut être garantie qu'en présence d'une pluralité d'exploitants continue à irriguer le dispositif . Cependant, différents acteurs, institutionnels comme sociaux, ont récemment exprimé des critiques convergentes. Malgré le soutien important apporté aux exploitants indépendants, notamment en termes de financements, il semble que le rapport de force qui les oppose aux exploitants quasi-industriels reste déséquilibré.
Patrick Brouiller, président de l'Association française du cinéma d'art et d'essai (AFCAE) constatait récemment, à propos des aides à la numérisation, que si le décret de 2010 a permis à un très grand nombre de salles de s'équiper, force était de constater que « l'on assiste [...] , dans le nouvel univers numérique, à un fort accroissement de la concentration. Et à une grande différence de traitement entre les opérateurs, au détriment des indépendants » 46 ( * ) .
La Fédération nationale des collectivités territoriales pour la culture (FNCC) a également relevé l'existence de « symptômes inquiétants » 47 ( * ) menaçant l'exploitation cinématographique indépendante. Elle met notamment en avant les « difficultés d'accès aux copies numériques ». Le numérique aurait donc bouleversé en profondeur l'économie du cinéma et la règlementation, qui n'a jusqu'à présent apporté que des réponses partielles, mériterait d'être améliorée.
b) Réformer la procédure d'autorisation préalable à l'implantation
La composition des commissions d'aménagement commercial et les critères au regard desquels les autorisations sont aujourd'hui délivrées, font également l'objet d'importantes critiques. À l'occasion du dépôt, le 17 février 2014 48 ( * ) , d'une proposition de loi visant à favoriser une exploitation cinématographique indépendante, le groupe communiste républicain et citoyen (CRC) du Sénat a souligné la nécessité de réintroduire les critères supprimés à l'occasion de la réforme intervenue en 2008, à savoir l'offre et la demande globale de spectacles cinématographiques dans une zone par comparaison à la moyenne nationale, la densité d'équipement en salles et, surtout, l'effet potentiel du projet sur la fréquentation cinématographique . L'objectif principal d'une telle réforme de la procédure d'implantation serait de la rendre plus apte à préserver la densité culturelle.
Dans son rapport précité, rendu public fin mars 2014, Serge Lagauche insiste, pour sa part, sur la nécessité de réformer la composition des commissions départementales d'aménagement commercial , qui, en l'état et en raison du faible nombre de personnalités qualifiées en matière cinématographique , n'assurent pas de façon suffisante la représentativité exigée par la spécificité de ce secteur. Les projets de programmation doivent également, selon lui, être davantage pris en compte lors de l'examen du dossier précédant l'octroi de l'autorisation. Sur ce point, les recommandations récemment faites par la médiatrice du cinéma vont dans le sens d'un renforcement de l'obligation pour les opérateurs de proposer des engagements de programmation 49 ( * ) . Elle appelait également de ses voeux à la consolidation des moyens permettant le suivi et la vérification de la mise en oeuvre de ces engagements et de sanctionner leur non-respect par les opérateurs en cause.
c) Repenser les soutiens à l'exploitation
Dans le même ordre d'idées, de nombreux professionnels demandent une réflexion en profondeur sur les politiques de soutien financier , notamment dans le but de réorienter les financements vers les « films du milieu » et vers les oeuvres classées « art et essai » 50 ( * ) , ce qui supposerait une refonte des conditions d'éligibilité au soutien automatique comme aux aides sélectives.
3. Une réforme louable mais partielle
L'article 24 bis (nouveau) du présent projet de loi est issu d'un amendement présenté par le Gouvernement et adopté par la commission des affaires économiques de l'Assemblée nationale.
Il vise à instituer les conditions de l'autonomie de la composition et du fonctionnement des commissions d'aménagement cinématographique (CDACi) et d'introduire dans le code du cinéma et de l'image animée les dispositions qui, jusqu'à présent, se trouvaient dans le code de commerce, à la marge du régime de droit commun relatif à l'aménagement commercial.
Cette réforme est louable et consacrerait les trois premières propositions du rapport de Serge Lagauche . En effet, les dispositions adoptées par les députés tendent notamment à « intégrer tout le dispositif d'autorisations d'aménagement cinématographique dans le code du cinéma et de l'image animée », mais aussi à « autonomiser la procédure d'autorisation » et à « maintenir le principe d'une autorisation d'aménagement cinématographique préalable à la délivrance du permis de construire » 51 ( * ) .
Cependant, si l'autonomisation de la procédure permet de prendre davantage en compte la spécificité de l'exploitation cinématographique , elle ne peut être regardée, selon votre rapporteur pour avis, que comme la première étape d'une réforme plus profonde de la législation française . Certaines des propositions qui figurent dans le rapport précité de Serge Lagauche pourraient, et devraient, constituer des pistes de réflexion, en vue d'une refonte du dispositif de régulation, que les délais contraints d'examen du présent texte ne permettent pas d'envisager sereinement en pleine coopération avec les élus concernés et les professionnels.
Ainsi en est-il de la régionalisation des actuelles commissions départementales d'aménagement cinématographique . Certes plus conforme aux missions confiées au niveau régional en matière tant culturelle, via les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), qu'urbanistique, au travers des schémas régionaux d'aménagement du territoire (SRAT), un tel changement ne peut s'envisager qu'à l'issue d'une consultation des représentants des départements. De la même manière, il semble indispensable à votre rapporteur pour avis de conduire une expertise préalable à toute modification de la composition des commissions précitées.
Cette réforme pourrait en outre, dans le respect des exigences communautaires, s'orienter vers une révision des critères d'octroi de l'autorisation . Ils devraient notamment permettre de prendre en compte, à l'étape de l'examen du dossier d'instruction, « la position concurrentielle du demandeur au sein du marché de l'exploitation » et favoriser une appréciation qualitative de l'offre cinématographique, « en renforçant le rôle [...] du projet de programmation » 52 ( * ) .
Enfin, bien que le sujet suscite des débats houleux entre les différents acteurs du secteur cinématographique, il semble impératif, aussi bien au regard des rapports Bonnell et Lescure 53 ( * ) qu'à la lecture des observations du rapport de Serge Lagauche, que les pouvoirs publics envisagent une réforme contrôlée et prudente de la chronologie des médias .
* 31 Cinéma et concurrence , Anne Perrot et Jean-Pierre Leclerc, mars 2008 .
* 32 Décret n° 96-473 du 31 mai 1996,pris pour l'application des articles 89 et 90 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1990 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier, et qui prévoyait notamment que la demande de création ou d'extension d'un établissement devait être accompagnée d'une étude d'impact comportant la délimitation de la zone d'attraction de l'établissement.
* 33 Loi n° 98-546 du 2 juillet 1998, portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
* 34 Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001, relative aux nouvelles régulations économiques.
* 35 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003, relative à l'urbanisme et à l'habitat.
* 36 Texte n° 203 (2005-2006) transmis en première lecture au Sénat le 11 février 2006, portant projet de loi pour l'égalité des chances.
* 37 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, dite « loi LME ».
* 38 Suite à la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, la Commission départementale d'aménagement cinématographique (CDACi) a été remplacée par la Commission départementale d'aménagement commercial (CDAC).
* 39 À l'exception des extensions représentant moins de 30 % des places existantes et s'effectuant plus de cinq ans après la mise en exploitation ou la dernière extension.
* 40 Directive n° 2006/123 adoptée par le Conseil et le Parlement européen le 12 décembre 2006, relative aux services dans le marché intérieur.
* 41 Rapport Lagauche , op. cit.
* 42 Ibidem .
* 43 Loi n° 82-652 du 29 juillet 1982 relative à la communication audiovisuelle.
* 44 Décret n° 99-130 du 24 février 1999, relatif au soutien financier de l'industrie cinématographique ; décret 986-750 du 24 août 1998.
* 45 Décret n° 2010-1034 du 1 er septembre 2010.
* 46 Entretien entre la Société des réalisateurs de films (SRF), l'Association du cinéma indépendant pour sa diffusion (ACID) et l'Association française de cinéma d'art et d'essai (AFCAE), publié dans la Lettre de la SRF, mai 2013.
* 47 Communiqué de Philipe Laurent, publié sur le site de la FNCC le 26 avril 2013.
* 48 Texte n° 411 (2013-2014), enregistré par la présidence du Sénat le 11 février 2014, portant proposition de loi visant à favoriser une exploitation cinématographique indépendante.
* 49 Avis général de la médiatrice du cinéma sur les propositions d'engagements de programmation (janvier 2014).
* 50 Voir notamment les interventions respectives de Frédérique Bredin (présidente du CNC) et de la ministre de la culture et de la communication, Aurélie Filippetti, lors des Assises pour la diversité du cinéma français, le 8 janvier 2014.
* 51 Rapport Lagauche, op.cit .
* 52 Ibidem .
* 53 Mission « Acte II de l'exception culturelle » - Contribution aux politiques culturelles à l'ère numérique , Tome 1, Pierre Lescure, mai 2013.