N° 162
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VIII
DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME
Par M. Antoine LEFÈVRE,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Pierre Sueur , président ; MM. Jean-Pierre Michel, Patrice Gélard, Mme Catherine Tasca, M. Bernard Saugey, Mme Esther Benbassa, MM. François Pillet, Yves Détraigne, Mme Éliane Assassi, M. Nicolas Alfonsi, Mlle Sophie Joissains , vice-présidents ; Mme Nicole Bonnefoy, MM. Christian Cointat, Christophe-André Frassa, Mme Virginie Klès , secrétaires ; MM. Alain Anziani, Philippe Bas, Christophe Béchu, François-Noël Buffet, Gérard Collomb, Pierre-Yves Collombat, Jean-Patrick Courtois, Mme Cécile Cukierman, MM. Michel Delebarre, Félix Desplan, Christian Favier, Louis-Constant Fleming, René Garrec, Gaëtan Gorce, Mme Jacqueline Gourault, MM. Jean-Jacques Hyest, Philippe Kaltenbach, Jean-René Lecerf, Jean-Yves Leconte, Antoine Lefèvre, Mme Hélène Lipietz, MM. Roger Madec, Jean Louis Masson, Michel Mercier, Jacques Mézard, Thani Mohamed Soilihi, Hugues Portelli, André Reichardt, Alain Richard, Simon Sutour, Mme Catherine Troendle, MM. René Vandierendonck, Jean-Pierre Vial, François Zocchetto . |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (2013-2014)
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOISRéunie le mercredi 27 novembre 2013, sous la présidence de M. Jean-Pierre Sueur, président, la commission des lois a examiné 1 ( * ) le rapport pour avis de M. Antoine Lefèvre sur les crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie » inscrits au projet de loi de finances pour 2014 . Après avoir précisé que le programme faisait l'objet, une nouvelle fois, d'une importante modification de périmètre, le rapporteur a indiqué que ses crédits devaient connaître à nouveau, en 2014, une baisse significative. Cette année encore, ce programme est celui qui est le plus mis à contribution par l'effort budgétaire au sein de la mission « Économie ». Cependant, le rapporteur s'est félicité de l'accroissement des effectifs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), prévu en 2014. Il ne suffira cependant pas à remédier à la situation déjà fortement dégradée des services déconcentrés compétents en matière de concurrence et de consommation. Dans le prolongement de ses travaux engagés en 2011, le rapporteur a dressé à nouveau le constat des difficultés des services déconcentrés dans leur mission de contrôle de la protection des consommateurs, en raison de la diminution des effectifs comme de la nouvelle organisation des services issue de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), que le Gouvernement a confirmée en juillet 2013. Il a souligné, en particulier, les difficultés résultant du défaut d'articulation entre le niveau régional et le niveau départemental en matière de concurrence et de consommation. En outre, le rapporteur a présenté un bilan du statut d'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL), créé par la loi du 15 juin 2010 pour offrir un statut protecteur pour le patrimoine familial de l'entrepreneur, sans avoir jusqu'à présent rencontré le succès escompté. En effet, seuls 18 000 EIRL sont recensés au 31 août 2013. Alors que le dispositif de la déclaration d'insaisissabilité de la résidence principale créé en 2003 est plébiscité pour sa simplicité, le statut d'EIRL comporte quant à lui une complexité juridique et comptable qui le rend peu attractif, d'autant qu'il ne règle pas la question de l'accès au crédit. Des pistes d'amélioration sont cependant envisageables. La commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie » inscrits au projet de loi de finances pour 2014. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Pour la troisième année consécutive, votre commission est saisie des crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme » de la mission « Économie ». Elle a décidé de se saisir de ces crédits à l'occasion du projet de loi de finances pour 2012, au titre de ses compétences en matière de droit des entreprises, de simplification de leur environnement juridique, de protection et de sécurité des consommateurs, de régulation des marchés et de mise en oeuvre du droit de la concurrence.
Le programme « Développement des entreprises et du tourisme » regroupe l'ensemble des dispositifs, tant législatifs ou réglementaires que fiscaux, de soutien des entreprises. Il comporte également les crédits destinés à préserver les intérêts des consommateurs, qu'il s'agisse de garantir la protection de leur santé et de leur sécurité ou de veiller à une mise en oeuvre loyale des règles du commerce et de la concurrence.
À titre liminaire, votre rapporteur déplore que sept réponses soient manquantes sur un total de quarante questions adressées au Gouvernement dans le questionnaire budgétaire qu'il a établi en application de l'article 49 de la loi organique du 1 er août 2001 relative aux lois de finances.
S'agissant de l'évolution en 2014 des crédits affectés au programme, votre rapporteur relève une nouvelle modification de périmètre qui nuit à sa lisibilité. À périmètre constant, les autorisations d'engagement diminuent de 6 % et les crédits de paiement de 5,5 %, confirmant le fait que le programme, année après année, est fortement mis à contribution par l'effort budgétaire .
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2014, outre l'examen de l'évolution des crédits, votre rapporteur a souhaité examiner deux sujets Il a ainsi entendu poursuivre l'évaluation, engagée dans son avis précédent, de l'impact de la réforme de l'administration territoriale de l'État (RéATE), mise en oeuvre en 2011, sur l'exercice des missions des services déconcentrés dans le domaine de la concurrence et de la consommation, mais aussi dresser un bilan approfondi du statut d'entrepreneur individuel à responsabilité limitée (EIRL), créé en 2010.
D'une part, les auditions et le déplacement de votre rapporteur ont confirmé le jugement formulé en 2012 sur l'impact de la RéATE, même si les effectifs de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) sont aujourd'hui stabilisés. Après de nombreuses années de réduction des effectifs, les doutes demeurent quant à la capacité des services concernés à exercer leurs missions de contrôle dans le domaine de la protection des consommateurs . Si le Gouvernement a décidé, en juillet 2013, de conserver l'architecture des services issue de la RéATE, la question de la visibilité des missions et du malaise des agents au niveau départemental reste posée. Votre rapporteur a souhaité cette année examiner plus particulièrement la question de l'articulation entre l'échelon régional et l'échelon départemental, c'est-à-dire entre le « pôle C » des directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) et, selon les cas, les directions départementales de la protection des populations (DDPP) ou les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP). Force est de reconnaître qu'il existe des marges de progression.
D'autre part, constatant que le nombre d'EIRL s'élevait à seulement 18 000 à ce jour, majoritairement du fait de créateurs d'entreprise, alors que l'étude d'impact affichait un objectif de 100 000 pour la fin de l'année 2013, votre rapporteur a noté la prépondérance des facteurs psychologiques pour expliquer ce relatif insuccès , les entrepreneurs individuels étant dissuadés d'opter pour ce statut en raison de sa complexité et de sa lourdeur juridique et comptable, contrepartie de la protection qu'il offre pour leur patrimoine personnel. En d'autres termes, les raisons qui expliquent l'engouement pour l'exercice en nom propre d'une activité professionnelle expliquent également le faible nombre d'EIRL. En outre, le besoin d'accès au crédit bancaire , et par conséquent la nécessité de présenter des garanties suffisantes au-delà du seul patrimoine professionnel, ne plaide pas en faveur de ce statut, d'autant que les établissements de crédit semblent réticents à l'égard de l'EIRL.
Par ailleurs, au regard des observations qu'il avait formulées l'année dernière, votre rapporteur a souhaité faire le point sur le rapprochement décidé par le législateur en 2010 entre l'Institut national de la consommation (INC) et les trois commissions compétentes en matière de consommation 2 ( * ) , notamment celle relative à la sécurité des consommateurs. Alors que le Gouvernement devait remédier à cette situation en 2013, votre rapporteur regrette d'avoir à constater que la situation de la commission de la sécurité des consommateurs n'est toujours pas réglée à ce jour 3 ( * ) .
I. LE PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME » DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2014
Le programme « Développement des entreprises et du tourisme », objet du présent avis, est l'un des programmes de la mission « Économie ».
A. L'ARCHITECTURE DE LA MISSION « ÉCONOMIE »
Alors que la mission « Économie » comportait quatre programmes en 2012, ramenés avec pertinence à trois en 2013 4 ( * ) , elle devrait en comporter six en 2014, avec la création de trois programmes supplémentaires :
- le programme n° 134 « Développement des entreprises et du tourisme » ;
- le programme n° 220 « Statistiques et études économiques » 5 ( * ) ;
- le programme n° 305 « Stratégie économique et fiscale » 6 ( * ) ;
- le nouveau programme n° 405 « Projets industriels » ;
- le nouveau programme n° 406 « Innovation » ;
- le nouveau programme n° 407 « Économie numérique ».
Le programme « Projets industriels » vise à soutenir financièrement de nouveaux projets industriels et à contribuer à la modernisation de l'outil industriel français, par le biais notamment d'appels à projets (subventions, avances remboursables, prises de participation, garanties de prêts bonifiés aux petites et moyennes entreprises et entreprises de taille intermédiaire). Il sera mis en oeuvre par la Banque publique d'investissement (BPI-Groupe).
Suivant la même logique, faisant également intervenir BPI-Groupe en tant qu'opérateur, le programme « Innovation » vise à accompagner les projets innovants ainsi que les projets des pôles de compétitivité (prises de participation, subventions, avances remboursables). Il comporte aussi des crédits destinés à alimenter un « fonds souverain de la propriété intellectuelle », géré par France Brevets 7 ( * ) et chargé d'acquérir des actifs jugés stratégiques en matière de propriété industrielle afin de les valoriser.
Le programme « Économie numérique », quant à lui, vise à soutenir le développement des technologies du numérique et leur utilisation par les entreprises, ainsi qu'à favoriser les « quartiers numériques », destinés à créer un environnement favorable au développement des entreprises numériques (subventions, prises de participation, avances remboursables et garanties de prêts). Les fonds seraient gérés par la Caisse des dépôts et consignations.
Ces trois nouveaux programmes suivent ainsi la même logique de soutien, par divers instruments d'intervention financés sur crédits publics 8 ( * ) , de projets de nature à renforcer la compétitivité et la structure industrielle de l'économie française. Ils prennent place dans le cadre, annoncé en juillet 2013 par le Gouvernement, du nouveau programme d'investissements d'avenir.
Alors que votre rapporteur s'était félicité de l'évolution du périmètre du programme « Développement des entreprises et du tourisme » dans le projet de loi de finances pour 2013, de nature à lui donner davantage de cohérence, conformément à ses recommandations, il avait estimé nécessaire de stabiliser son périmètre , afin de pouvoir mieux en apprécier l'évolution des crédits et des emplois. Il constate cependant que le programme connaît dans le projet de loi de finances pour 2014 une nouvelle variation forte de périmètre , représentant un impact de l'ordre de 250 millions d'euros de plus par rapport au projet de loi de finances pour 2013.
* 1 Le compte rendu de la réunion de commission est consultable à l'adresse suivante :
http://www.senat.fr/compte-rendu-commissions/20131125/lois.html#toc13.
* 2 Commission de la sécurité des consommateurs (CSC), commission des clauses abusives (CCA) et commission de la médiation de la consommation (CMC).
* 3 Alors que leur gestion devrait être assurée par l'INC, les personnels qui composent le secrétariat de la commission sont toujours rattachés au ministère de l'économie et des finances.
* 4 Intégration du programme n° 223 « Tourisme » au sein du programme n° 134 « Développement des entreprises et de l'emploi », sous l'action n° 21 « Développement du tourisme » et transfert des crédits de fonctionnement de la délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle du programme n° 134 vers la mission « Travail et emploi ».
* 5 Crédits de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE).
* 6 Crédits de la direction générale du Trésor, en large partie, des autorités de régulation dans le domaine financier et de la direction de la législation fiscale, ainsi que rémunération des missions d'intérêt général de la Banque de France (traitement du surendettement...).
* 7 France Brevets est un fonds d'investissement et de valorisation des brevets, doté par la Caisse des dépôts et consignations et par l'État.
* 8 Aucun de ces trois nouveaux programmes ne comporte d'ailleurs de crédits de personnel.