B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
La situation en Polynésie française demeure profondément préoccupante pour votre rapporteur. Même si les premiers effets de l'effort de rationalisation se fait sentir sur les finances locales, la reprise économique reste timide. En revanche, la question de la stabilité institutionnelle semble pour l'heure résolue depuis l'instauration du nouveau mode scrutin qui, à l'occasion des élections de mai 2013, a montré son efficacité en faisant émerger une nouvelle majorité au sein de l'assemblée de la Polynésie française.
1. Une stabilité retrouvée à la suite de la réforme électorale
La Polynésie française est la collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution qui bénéficie de la plus forte autonomie et des prérogatives les plus étendues. Pays d'outre-mer, son statut, consolidé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, a été périodiquement modifié pour lutter contre l'instabilité chronique des institutions locales. Entre 2004 et 2011, la Polynésie française a connu 10 motions de défiance et 13 gouvernements, parfois au prix de coalitions de circonstance.
La loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 a ainsi, d'une part, cherché à donner aux institutions polynésiennes une stabilité par la formation d'une majorité électorale claire au sein de l'assemblée et, d'autre part, rationnalisé le fonctionnement des institutions dans le sens d'une réduction des dépenses publiques afin d'améliorer la situation financière de la collectivité.
a) Le nouveau régime électoral de l'assemblée de la Polynésie française
Modifié par la loi organique du 1 er août 2011, le régime électoral de l'assemblée de Polynésie française prévoit désormais l'élection des 57 membres de l'assemblée selon un scrutin de liste à deux tours dans une circonscription unique. Cette circonscription comprend l'ensemble du territoire de la collectivité mais est divisée en huit sections électorales, avec un minimum de trois sièges par section pour assurer une représentation des archipels éloignés. La condition d'éligibilité s'apprécie au niveau de la section ; la qualité d'électeur ou de contribuable dans cette section étant requise. Un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés est fixé aux listes pour accéder au second tour avec une possibilité de fusion des listes pour celles ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour.
Lors de l'examen, le Sénat avait, à l'initiative de votre rapporteur, modifié substantiellement le projet de loi présenté par le Gouvernement pour instituer une circonscription unique tout en conservant un ancrage local en introduisant une condition d'éligibilité appréciée au niveau de chaque section.
Cette innovation a été validée par le juge constitutionnel qui a estimé l'obligation, introduite par le Sénat, d'être électeur dans la section, et non simplement dans la circonscription, pour être éligible dans ladite section « n'est contraire ni à l'article 74 de la Constitution qui permet aux collectivités d'outre-mer qui sont régies par cet article d'avoir « un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République » ni à aucun autre principe constitutionnel » dans la mesure où le législateur organique « a tenu à garantir la représentation effective des habitants des archipels éloignés » 15 ( * ) .
Apport essentiel à la stabilité des institutions, une prime de 19 sièges est accordée à la liste qui obtient le plus de suffrages que le scrutin soit acquis au premier ou au second tour. Ces sièges sont répartis dans toutes les sections pour que chacune d'entre elles puisse avoir un élu de la majorité. Ces dispositions sont de nature à assurer, dans la quasi-totalité des cas, une majorité absolue à la liste qui a remporté les élections, la plaçant a priori à l'abri d'un renversement intempestif par l'assemblée.
Dans le même esprit, la possibilité pour chaque membre de l'assemblée de la Polynésie française de déposer une motion de censure a été limitée à une par année civile.
Les 21 avril et 5 mai 2013, l'élection à l'assemblée de la Polynésie française a connu une participation importante avec près de 76,80 % des électeurs qui ont voté au second tour. La liste « Tahoeraa Huiraatira », conduite par M. Gaston Flosse, a nettement remporté l'élection avec 45,11% des suffrages exprimés, ce qui lui a permis de recueillir une majorité absolue avec 38 des 57 sièges de l'assemblée de la Polynésie française. La liste de l'Union pour la démocratie (UPLD), conduite par M. Oscar Temaru, président sortant, a recueilli, en seconde position, 29,26 % des suffrages exprimés et ainsi 11 sièges au sein de l'assemblée.
La liste « Tahoeraa Huiraatira » disposant de la majorité absolue au sein de l'assemblée de la Polynésie française, cette dernière a élu à sa présidence, le 16 mai 2013, M. Édouard Fritch et, le lendemain, M. Gaston Flosse président du gouvernement polynésien.
Votre rapporteur constate que le nouveau mode de scrutin a atteint l'objectif assigné par le législateur en conférant à la liste qui a remporté, selon la volonté des électeurs, cette élection, une majorité stable pour le mandat qui s'est ouvert.
b) La rationalisation du fonctionnement des institutions polynésiennes
La loi organique du 1 er août 2011 modifie ou introduit des règles relatives à l'organisation et au fonctionnement des institutions de la Polynésie française.
Dans un souci de rationalisation, le nombre de ministres a été limité par la loi organique entre sept et dix, au même titre que le nombre des membres des cabinets ministériels. Les rémunérations du président de la Polynésie française et des membres du gouvernement sont mieux encadrées.
Cette réforme répondait des critiques récurrentes adressées à la gestion de la collectivité . Le rapport annuel de la Cour des comptes en 2007 s'était ainsi fait l'écho d'un rapport de la chambre territoriale des comptes qui avait ainsi relevé « le renforcement exagéré et contreproductif des services de la présidence qui, en 2003, regroupaient un quart des agents de l'administration polynésienne, avec notamment un cabinet de 626 agents » . Selon les magistrats financiers, « cette organisation avait favorisé la constitution d'une administration parallèle ne dépendant que du président, agissant en dehors des procédures et des dispositifs d'administration et de contrôle normaux ».
Dans un rapport de juin 2013 sur la mission « Pouvoirs publics » du budget de la Polynésie française, la chambre territoriale des comptes constate que « les dépenses de train de vie de l'exécutif ont ainsi été restreintes dès 2007, puis surtout depuis 2009 » . Elle relève notamment que la politique d'investissement présidentiel, parfois somptuaire avec l'achat de voitures de luxe, la construction d'un hôtel de la présidence ou encore l'achat d'un hôtel à Auckland en Nouvelle-Zélande, a été arrêtée brutalement, passant de 2,2 milliards de francs CFP en 2005 à 24 millions de francs CFP en 2011.
S'agissant des dispositions de la loi organique du 1 er août 2011 ayant pour objet de limiter le recrutement de collaborateurs par l'exécutif Polynésie, la chambre territoriale des comptes note un changement mais en relativise son effet à long terme : « Si le nombre des agents de la présidence, titulaires d'un contrat cabinet a considérablement baissé entre 2004 et 2012, passant de 626 à 15, de même que le nombre d'agents des services rattachés (de 1 394 à 486), les effectifs correspondant aux emplois relevant autrefois de la présidence n'ont diminué en huit ans que de 1 394 à 1 155, du fait de la politique de reclassement dans les services de la Polynésie française ».
Votre rapporteur relève que l'État a joué pleinement son rôle grâce à la vigilance de ses services qui ont produit de multiples lettres d'observations qui ont abouti, en l'absence de réaction de la collectivité, à des déférés devant le tribunal administratif qui a prononcé dans la quasi-totalité des cas des annulations de ces « contrats cabinet ».
Dans un même souci d'économie, le Haut conseil de la Polynésie française que de la loi organique du 27 février 2004 avaient créé a été supprimé par la loi organique du 1 er août 2011 à l'initiative d'un amendement de notre collègue député, René Dosière, adopté par l'Assemblée nationale. Le haut conseil, composé de membres des juridictions administratives et judiciaire nommés en raison de compétence juridique, avait pour fonction de conseiller le gouvernement polynésien sur les projets d'actes locaux (lois du pays, délibérations, arrêtés, etc.) et de répondre aux demandes d'avis juridique.
La commission des lois de l'Assemblée nationale avait estimé que cet organe était coûteux au regard de sa faible utilité, en s'appuyant sur le constat de la mission d'assistance envoyée en Polynésie française selon laquelle « le coût s'élève à 97 millions de francs CFP (812 816 euros) par an pour un effectif de six personnes », ce qui s'expliquait par le fait que « les indemnités servies [étaient] parmi les rémunérations les plus élevées de la Polynésie ».
Une loi du pays et une délibération adoptées le 11 juillet 2013 par l'assemblée de Polynésie française ont recréé ce haut conseil. Aussi, la commission des lois de l'Assemblée nationale a adopté un amendement de son rapporteur, ce dernier considérant que « dans le respect de l'autonomie de la Polynésie française, qui souhaite se doter de ce haut conseil, [...] le territoire doit financer lui-même cette instance ». Cet amendement de la commission qui supprimait un million d'euros de crédits inscrits au budget de l'État et destinés à la Polynésie française a cependant été retiré avant la séance publique.
2. Un soutien financier récurrent de l'État face à un déclin économique
La situation économique de la Polynésie française est préoccupante et marque un recul de l'activité de certains secteurs y compris touristiques. Cette chute de l'activité économique a des conséquences sur les ressources financières de la Polynésie française puisque ses recettes fiscales s'en trouvent nécessairement amoindries. Elle est dès lors encore moins en mesure d'assurer les investissements utiles à la reprise économique. La Polynésie française est donc progressivement enfermée dans une spirale de déclin des ressources économiques et financières.
L'État remédie pour partie à cette situation par un effort financier. A la suite d'une déclaration commune actée entre la ministre chargée de l'outre-mer et le président de la Polynésie française le 4 février 2010, l'aide financière de l'État envers la Polynésie française a été refondue pour remplacer la dotation globale de développement économique, qui résultait de la « dette nucléaire », au profit de trois nouveaux instruments financiers.
Cette enveloppe globale, qui s'élevait en 2012 à près de 140 millions d'euros d'AE, se décompose ainsi :
- la dotation globale d'autonomie (DGA) qui constitue une dotation de fonctionnement pour la collectivité de Polynésie française pour un montant, en 2012, de 90,7 millions d'euros en AE et CP ;
- la subvention relative aux investissements prioritaires de la Polynésie française pour 46,7 millions d'euros en AE et 14,5 millions d'euros en CP ;
- la dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie.
Sur le modèle des autres collectivités territoriales, la Polynésie française bénéficie donc d'une dotation globale, perçue par avances mensuelles comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités hexagonales et indexée sur le taux de cette DGF. La DGA concourt ainsi, selon les termes du Gouvernement, à « un objectif de visibilité et de pérennisation des apports financiers de l'État ».
Pour le second instrument à destination de la Polynésie française, une convention entre le gouvernement de la Polynésie française et l'État affecte, contrairement à la DGA, les fonds versés à des investissements jugés prioritaires de la Polynésie française : investissements dans les domaines routier, portuaire, aéroportuaire et de défense contre les eaux et pour l'amélioration de la desserte routière, maritime et aéroportuaire.
En 2011, les projets ainsi financés le furent à hauteur de 80 % par l'État, ce qui constitue un effort indéniable de sa part. Sur les 51 projets engagés cette année-là, seuls 29 étaient achevés au 31 décembre 2012.
Un accord signé le 29 octobre 2012 confirme l' effort financier de l'État en faveur de la Polynésie française . Le volet financier de cet accord précise :
- le versement du solde, à hauteur de 34 millions d'euros, de la dotation d'ajustement exceptionnel ;
- les modalités et les conditions d'octroi du prêt à l'investissement destiné à relancer la commande publique pour un montant de 40 millions d'euros ;
- les modalités de déblocage au niveau de l'État des autorisations d'engagement et des crédits de paiement, représentant la contrepartie de l'État aux opérations d'investissement contractualisées.
Au-delà de l'effort financier, des missions d'appui et d'assistance nécessaires à la conduite de ce plan de redressement de même que des instances de suivi de ce plan seront mises à en place par l'État.
Suivant un arbitrage du Premier ministre, l'État devrait prochainement proposer une avance remboursable de près de 42 millions d'euros à la Polynésie français, ce qui conduira à la signature d'une convention. Cette nouvelle aide à la Polynésie française devrait être inscrite, selon l'annonce du ministre des outre-mer devant votre commission, dans le projet de loi de finances rectificative. Tout en saluant cette démarche, votre rapporteur souhaite que cette convention comprenne des mécanismes de suivi et de contrôle de l'utilisation des fonds pour qu'ils servent en priorité à payer les créanciers de la collectivité, entreprises privées ou collectivités publiques.
3. Des communes polynésiennes toujours en retrait
a) Une adaptation de la réforme du mode de scrutin appliquée aux communes polynésiennes
À l'initiative du rapporteur de la commission des lois de l'Assemblée nationale, la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 a étendu la réforme du mode de scrutin aux élections municipales aux communes de la Polynésie française. Lors de l'examen de ce texte, le Sénat a exprimé son opposition à l'extension immédiate de ces nouvelles règles à la Polynésie française, notamment en raison de l'absence de consultation des autorités locales, argument que l'Assemblée nationale n'a pas retenu lorsqu'elle a définitivement adopté le projet de loi.
Au terme des travaux en commission mixte paritaire, le Sénat a néanmoins obtenu que cette extension ne porte pas sur le mode de scrutin pour l'élection des conseillers communautaires afin de ne pas briser l'élan encore récent de l'intercommunalité dans l'archipel polynésien.
Cependant, le scrutin de liste à la représentation proportionnelle avec prime majoritaire devait s'appliquer aux communes ou aux sections électorales comptant plus de 1000 habitants. Si cette règle apportait davantage de parité et de représentation pluraliste, elle conduisait également une disparité des modes de scrutin applicables au sein d'une même commune en fonction de la population des sections électorales qui la composent.
Par une résolution n° 97-2013 adoptée le 13 septembre 2013, l'assemblée de la Polynésie française a souhaité l'abrogation des dispositions législatives étendant à l'archipel polynésien le nouveau mode de scrutin pour les élections municipales. Ce souhait a été partiellement satisfait par l'article 25 de la loi n° 2013-1029 du 15 novembre 2013 portant diverses dispositions relatives aux outre-mer.
En effet, l'assemblée de la Polynésie française contestait le fait que coexistaient « désormais en Polynésie française trois modes de scrutin en fonction de la taille des communes et des communes composées de communes associées ». Aussi, sans revenir sur le principe même de l'extension du dispositif, le législateur a-t-il prévu dès lors qu'une commune associée comptera une section électorale de moins de 1 000 habitants, seul le scrutin plurinominal majoritaire s'appliquera à l'ensemble des sections électorales, quelle que soit leur population, ce qui répond à la préoccupation d'intelligibilité du dispositif électoral et d'égalité des électeurs entre sections électorales.
b) La persistance des difficultés financières pour les communes polynésiennes
Les communes restent largement dépendantes des financements de l'État et de la Polynésie française . En moyenne, le fonds intercommunal de péréquation représente 42 % des recettes de fonctionnement et 38 % des recettes d'investissement des communes polynésiennes.
Ce fonds, créé en 1971, a été reformé en 2010 lors de la refonte des instruments financiers de l'État en faveur des collectivités polynésiennes. Ce fonds est dorénavant alimenté par la dotation territoriale pour l'investissement des communes en Polynésie (DTIC) qui lui est versé directement et par une quote-part prélevée sur le budget de la Polynésie française.
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Le fonctionnement du fonds intercommunal de péréquation (FIP) Le FIP était alimenté, jusqu'en 2010, inclus par un prélèvement sur les impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la Polynésie française et par le versement par l'État d'une contribution, dont le montant est indexé sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) et fixé par la loi de finances (9,034 millions d'euros en 2011 ; 9,036 millions d'euros en 2010, 2011 et 2012). Le taux de prélèvement sur le budget de la Polynésie française, qui ne peut être inférieur à 15% selon la loi organique, est fixé par décret après avis de l'Assemblée et du gouvernement de la Polynésie française. Il est de 17% depuis 2006. La quote-part de la Polynésie française au FIP était de 127,5 millions d'euros en 2009 et se réduit progressivement (119,6 millions d'euros en 2010, 105,4 millions d'euros en 2011) jusqu'à atteindre 101,4 millions d'euros en 2012. La quote-part au titre d'un exercice est déterminée : - provisoirement sur la base des recettes inscrites au budget primitif N de la collectivité ; - définitivement sur celle du compte administratif et donne lieu à une régularisation en année N+2. Le comité des finances locales (CFL) répartit principalement les ressources du fonds entre les communes et leurs groupements selon trois catégories : - une dotation non affectée de fonctionnement (DNAF) ; - une dotation non affectée d'investissement (DNAI) ; - des dotations affectées à des opérations identifiées. Les dotations non affectées, représentant au moins 70 % des ressources de l'année (hors crédits reportés), sont calculées par commune en fonction de leur population et de leurs charges (superficie, population scolaire, éloignement par rapport à Tahiti, dispersion sur plusieurs îles notamment). À compter de l'année 2011 et suite à la réforme de la dotation globale de développement économique, le FIP reçoit en recettes une dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie française qui apparaissent dans une section distincte. Son montant est de 9 055 200 euros en 2011 et 2012. Conformément à l'article 168 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011, cette dotation est affectée au financement des projets des communes et de leurs établissements en matière de traitement des déchets, d'adduction d'eau, d'assainissement des eaux usées, d'adaptation ou d'atténuation face aux effets du changement climatique et des projets de constructions scolaires pré-élémentaires et élémentaires. Elle est perçue directement par le fonds intercommunal de péréquation. Source : ministère des outre-mer |
Les difficultés budgétaires et de trésorerie de la Polynésie française se répercutent, par la voie du FIP, sur les finances communales. Cette situation budgétaire qui contamine l'ensemble des collectivités polynésiennes obère les perspectives d'investissement public, l'État se retrouvant ainsi le seul à pouvoir intervenir durablement. Cette situation apparaît particulièrement alarmante aux yeux de votre rapporteur.
En effet, cette difficulté budgétaire a été exacerbée par un contentieux sur le montant exact de la participation financière de la Polynésie française. Contrairement à l'état, la Polynésie française ne calcule plus le montant de son versement au FIP sur la base de son budget primitif mais en prenant pour référence les recettes émises et perçues. Le tribunal administratif de Papeete a contredit cette interprétation en estimant que le budget primitif sert bien d'assiette provisoire au calcul du montant du versement, sous réserve éventuellement de régulation au regard des recettes figurant au compte administratif. Malgré cet avis, la Polynésie a maintenu sa position, provoquant en 2010 une baisse de son versement de 8 % et des difficultés de trésorerie pour le FIP puis de 9,5 % en 2011. Par un arrêt du 12 avril 2013, le Conseil d'État a confirmé la légalité du montant du prélèvement opéré sur le budget de la Polynésie française pour abonder le FIP.
* 15 CC, 28 juillet 2011, n° 2011-637 DC.