Projet de loi de finances pour 2014 : Justice : Administration pénitentiaire

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Avec les travaux de la « conférence de consensus », qui se sont déroulés de septembre 2012 à février 2013 et se sont conclus par la remise d'un rapport au Premier ministre le 20 février ^{3 ( * )} , et le dépôt sur le Bureau de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2013 d'un projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, les missions de l'administration pénitentiaire ont été au coeur du débat public en 2013 et le seront en 2014. Les principes retenus par le Gouvernement - individualisation des peines et des parcours d'exécution des peines, renforcement du contrôle et du suivi des personnes condamnées en milieu ouvert, accent mis sur la prévention de la récidive et sur la réinsertion - s'inscrivent pour partie dans la continuité des avancées de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, dont la mise en oeuvre n'est toujours pas pleinement assurée.

Le projet de budget pour 2014 - qui s'établit à 2,85 milliards d'euros en autorisations d'engagement (- 1,19 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013) et 3,24 milliards d'euros en crédits de paiement (+ 1,39 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2013) - ne traduit que très partiellement ces nouvelles orientations. Marquant une quasi-stagnation des moyens alloués à l'administration pénitentiaire dans un contexte de poursuite de l'augmentation du nombre de personnes placées sous main de justice, il suscite l'inquiétude des professionnels concernés, tant la situation des établissements pénitentiaires et les conditions de prise en charge des personnes condamnées apparaissent dégradées.

Si votre commission des lois ne peut que saluer, dans le contexte actuel de maîtrise des dépenses publiques, l'effort important consenti par le Gouvernement en faveur du budget du ministère de la justice et de l'administration pénitentiaire en particulier - notamment avec la création de 300 emplois de conseillers d'insertion et de probation accompagnée de 100 emplois « soutien » - , il lui appartient également d'attirer l'attention sur les difficultés persistantes rencontrées par les personnels de l'administration pénitentiaire pour exercer leurs missions dans des conditions permettant de préserver la dignité des personnes détenues et de favoriser la réinsertion.

I. UN BUDGET D'ATTENTE

Entre les grandes orientations de politique pénale définies par la garde des sceaux dans une circulaire du 19 septembre 2012 et l'entrée en vigueur des mesures proposées par le projet de loi relatif à la prévention de la récidive et à l'individualisation des peines, dont l'examen en première lecture par l'Assemblée nationale ne devrait pas intervenir avant le mois d'avril 2014, l'administration pénitentiaire se trouve dans une situation transitoire peu propice à des évolutions d'ampleur.

Hormis la création de 432 nouveaux emplois, dont 300 emplois de conseillers d'insertion et de probation , unanimement saluée par les personnes entendues par votre rapporteur, le présent projet de budget est très largement un budget d'attente, qui s'inscrit pour l'essentiel dans les orientations tracées l'année dernière sans répondre aux incertitudes qu'avait alors relevées votre rapporteur concernant en particulier l'évolution du parc pénitentiaire ^{4 ( * )} .

A. UNE LÉGÈRE PROGRESSION DES CRÉDITS DE PAIEMENT ALLOUÉS À L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE

1. Une évolution qui contraste avec celle des crédits alloués les années précédentes

En 2014, les crédits alloués par le programme n° 107 : « administration pénitentiaire » de la mission « justice » s'établiront à 2,85 milliards d'euros en autorisations d'engagement et à 3,24 milliards d'euros en crédits de paiement , soit une évolution, respectivement, de
- 1,19 % et de + 1,39 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances pour 2013 ^{5 ( * )} .

Cette progression modeste contraste avec celle des enveloppes budgétaires allouées les précédentes années.

Évolution des crédits alloués à l'administration pénitentiaire depuis 2010
(en millions d'euros)

	Crédits ouverts en LFI pour 2010	Crédits ouverts en LFI pour 2011	Crédits ouverts en LFI pour 2012	Crédits ouverts en LFI pour 2013	Crédits demandés pour 2014 ^6 ( * )	Évolution LFI 2010 / PJL 2014
Autorisations d'engagement	3 062,8	3 280	4 691	2 884,3	2 849,8	- 6,95 %
- évolution annuelle		+ 7 %	+ 43 %	- 38,5 %	- 1,19 %
Crédits de paiement	2 691,4	2 821	3 013	3 192,5	3 236,9	+ 20 %
- évolution annuelle		+ 4,8 %	+ 6,8 %	+ 6 %	+ 1,39 %

Source : documents budgétaires

Si l'évolution discontinue des autorisations d'engagement sur la période 2010-2014 traduit la révision par le Gouvernement du « nouveau programme immobilier » décidé sous la précédente législature (voir infra ), l'examen des crédits de paiement alloués à l'administration pénitentiaire montre que ceux-ci progressent de 20 % sur la même période.

Toutefois, cette très forte progression résulte pour l'essentiel, d'une part, de l'évolution des loyers des établissements construits en partenariat public-privé et des charges liées aux marchés de gestion déléguée, et, d'autre part, d'un ajustement des dotations allouées à l'administration pénitentiaire pour le financement des établissements en gestion publique et des dépenses de santé prises en charge par l'État.

Par titre, les crédits de paiement demandés pour 2014 se décomposent de la façon suivante :

Présentation par titre des crédits de paiement ouverts en 2013
et demandés pour 2014 (en millions d'euros)

	Crédits de paiement ouverts en LFI pour 2013	Crédits de paiement demandés pour 2014	Évolution annuelle
Titre 2. Dépenses de personnel	1 967,2	2 016,8	+ 2,51 %
Rémunérations d'activité	1 132,3	1 158,3
Cotisations et contributions sociales	825,6	848,95
Prestations sociales et allocations diverses	9,38	9,5
Titre 3. Dépenses de fonctionnement	747,7	764,2	+ 2,2 %
Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel	722,1	739
Subventions pour charges de service public	25,64	25,2
Titre 5. Dépenses d'investissement	368,86	356,51	- 3,35 %
Dépenses pour immobilisations corporelles de l'État	368,86	356,51
Titre 6. Dépenses d'intervention	108,65	99,39	- 8,52 %
Transferts aux ménages	2	2,8
Transferts aux autres collectivités	106,65	96,59
Total hors FDC et ADP prévus	3 192,53	3 236,93	+ 1,39 %
FDC et ADP prévus	0,8	0,4
Total y compris FDC et ADP prévus	3 193,33	3 237,3	+ 1,37 %

Source : projet annuel de performance pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2014

2. Une maquette budgétaire inchangée

Comme les années précédentes, le programme n° 107 : « administration pénitentiaire » se décline en trois actions :

- l'action n° 1 : « garde et contrôle des personnes placées sous main de justice », concerne la garde des détenus, le contrôle des personnes placées sous main de justice, les aménagements de peine, les alternatives à l'incarcération, le parc immobilier ainsi que la sécurité à l'intérieur et à l'extérieur de la zone de détention ;

- l'action n° 2 : « accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice », regroupe, outre les prestations d'hébergement et de restauration, la maintenance et l'entretien des bâtiments pénitentiaires, l'accès aux soins ainsi que le maintien des liens familiaux ; elle comporte également la mission de réinsertion professionnelle ;

- l'action n° 4 : « soutien et formation », concerne essentiellement les crédits de rémunération des personnels et les crédits de fonctionnement de l'administration centrale, des sièges des directions interrégionales (DIR) des services pénitentiaires, des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP) ainsi que les budgets de l'École nationale de l'administration pénitentiaire (ENAP) et du Service de l'emploi pénitentiaire (SEP).

En 2014, ces actions représentent respectivement 61,9 %, 28,8 % et 9,3 % des moyens alloués à l'administration pénitentiaire.

Présentation par action et par titre des crédits de paiement demandés
(en millions d'euros)

		Titre 2 Dépenses de personnel	Titre 3 Dépenses de fonctionnement	Titre 5 Dépenses d'investissement	Titre 6 Dépenses d'intervention	Total pour 2014	FDC et ADP attendus en 2014
01	Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice	1 447,6	150,4	356,5	0,49	1 955	0,2
02	Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice	391,8	534,5		98,9	1 025,2	0,2
04	Soutien et formation	177,4	79,3			256,7
Total		2 016,81	764,2			3 236,9	0,4

Source : projet annuel de performances pour la mission « justice » annexé au projet de loi de finances pour 2014

3. Des indicateurs de performance perfectibles

Le projet annuel de performances (PAP) du programme n° 107 : « administration pénitentiaire », annexé au projet de loi de finances, présente plusieurs objectifs assortis d'indicateurs de performance. Ces éléments sont indispensables pour apprécier les priorités de l'administration pénitentiaire et permettre de contrôler leur suivi au-delà de l'exercice budgétaire.

Indicateurs de performance du programme n° 107 :
« administration pénitentiaire »

Objectif n° 1	Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires
Indicateur 1.1	Nombre d'évasions pour 10 000 détenus (sous garde pénitentiaire directe / hors de l'établissement) En 2012 : 2,2. Prévision actualisée 2013 : <2. Cible 2015 : <2.
Indicateur 1.2	Taux d'incidents pour 10 000 détenus En 2012 : 16,7. Prévision actualisée 2013 : 17,5. Cible 2015 : 16.
Indicateur 1.3	Taux de formation à la prévention suicide (formation « Terra ») En 2012 : 80 %. Prévision actualisée 2013 : 81 %. Cible 2015 : 85 %.
Objectif n° 2	Améliorer les conditions de détention
Indicateur 2.1	Taux d'occupation des places en maison d'arrêt En 2012 : 131 %. Prévision actualisée 2013 : 133 %. Cible 2015 : 133 %.
Indicateur 2.2	Nombre de détenus par cellule En 2012 : 1,35. Prévision actualisée 2013 : 1,34. Cible 2015 : 1,28.
Indicateur 2.3	Taux de places spécialisées ^7 ( * ) créées depuis 2008 (sur le nombre total de places créées depuis 2008) En 2012 : 9,37. Prévision actualisée 2013 : 9,73. Cible 2015 : 12,95.
Indicateur 2.4	Taux d'établissements pénitentiaires labellisés dans le processus de « prise en charge et accompagnement des personnes détenues » En 2012 : 83,3 %. Prévision actualisée 2013 : 95 %. Cible 2015 : 100 %.
Indicateur 2.5	Taux d'occupation des structures dédiées au maintien des liens familiaux (UVF / parloirs familiaux) En 2012 : 67 %/63 %. Prévision actualisée 2013 : 72 %/62 %. Cible 2015 : 74 %/64 %.
Indicateur 2.6	Taux d'occupation des unités hospitalières (UHSI / UHSA) En 2012 : 65 %/84 %. Prévision actualisée : 65 %/80 %. Cible 2015 : 65 %/80 %.
Objectif n° 3	Prévenir la récidive et accompagner les personnes placées sous main de justice
Indicateur 3.1	Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine En 2012 : 20 % (81 % de PSE). Prévision actualisée 2013 : 22 % (77 % de PSE). Cible 2015 : 23,5 % (79 % de PSE).
Indicateur 3.2	Pourcentage de propositions d'aménagement de peine avec avis favorable du SPIP En 2012 : non renseigné. Prévision actualisée 2013 : 58,5 %. Cible 2015 : 59,5 %.
Objectif n° 4	Favoriser les conditions d'insertion professionnelle des détenus
Indicateur 4.1	Pourcentage de détenus bénéficiant d'une formation professionnelle / d'une formation générale. En 2012 : non renseigné ^8 ( * ) . Prévision actualisée 2013 : 10,2 %/25 %. Cible 2015 : 10,2 %/25 %.
Indicateur 4.2	Pourcentage de détenus à l'intérieur des établissements bénéficiant d'une activité rémunérée (travail et formation professionnelle) En 2012 : 37,7 %. Prévision actualisée 2013 : 31 %. Cible 2015 : 32 %.
Objectif n° 5	Améliorer la qualité de la prise en charge du condamné en milieu ouvert
Indicateur 5.1	Pourcentage de personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve ayant respecté l'obligation d'indemniser les victimes En 2012 : 57,7 %. Prévision actualisée 2013 : 59 %. Cible 2015 : 61 %.

Après une importante refonte intervenue l'année dernière, ces indicateurs évoluent peu en 2014 - la direction de l'administration pénitentiaire annonçant une réflexion sur les objectifs et indicateurs du programme n° 107 à l'horizon 2015, en lien avec l'examen du projet de loi relatif à la prévention de la récidive précité.

Dans ce contexte, seuls des ajustements mineurs et des corrections de méthodologie ont modifié les indicateurs de performance du programme :

- l'indicateur « taux de formation à la prévention suicide » a été simplifié pour ne retenir que les informations relatives au taux de formation des personnels de surveillance ;

- l'indicateur « nombre de détenus par cellule » a été simplifié pour ne retenir qu'un indicateur commun aux centres de détention et maisons centrales (incluant les quartiers). Cette simplification se justifie par les taux d'occupation proches constatés dans ces deux catégories d'établissements ;

- dans un souci de précision méthodologique, les indicateurs « maintien des liens familiaux » et « améliorer l'accès aux soins » ont été renommés en « taux d'occupation des structures dédiées au maintien des liens familiaux » et « taux d'occupation des unités hospitalières » ;

- enfin, dans l'indicateur « pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d'un aménagement de peine », l'indicateur de contexte « pourcentage de SEFIP ^{9 ( * )} octroyées par rapport au nombre total de personnes condamnées et hébergées dont le reliquat de peine à purger est égal ou inférieur à quatre mois » est remplacé par « pourcentage de personnes bénéficiant d'un aménagement de peine ou d'une surveillance électronique à leur libération ». Ce nouvel indicateur de contexte porte exclusivement sur les personnes détenues et intègre toutes les formes d'aménagements de peine, notamment la libération conditionnelle. Son objectif est de mesurer le pourcentage de personnes détenues pour lesquelles la libération s'accompagne d'un suivi des services d'insertion et de probation.

Comme l'année passée, votre rapporteur souligne le caractère encore imparfait de plusieurs indicateurs retenus.

En particulier, votre rapporteur continue de considérer que la sécurité des établissements (objectif n° 1) devrait s'apprécier non seulement à l'aune du nombre d'incidents dont les personnels sont victimes mais aussi à celle des violences commises en détention sur les personnes détenues . Dans les réponses au questionnaire budgétaire, l'administration pénitentiaire fait valoir que la mesure de l'évolution des incidents entre détenus soulève d'importants problèmes méthodologiques. Cet argument de convainc pas : l'administration pénitentiaire, qui suit dans un tableau de bord national le nombre d'agressions entre codétenus (8 365 en 2011, 8 861 en 2012, 5 082 entre janvier et juillet 2013) devrait être en mesure d'élaborer des critères incontestables permettant de renseigner un tel indicateur.

En outre, lors de leur audition par votre rapporteur, les représentants des personnels des SPIP ont souligné le caractère insuffisant des indicateurs retenus pour mesurer la qualité de la prise en charge du condamné en milieu ouvert - cette dernière n'étant mesurée, en l'état des documents budgétaires, qu'à travers l'indemnisation des victimes par les personnes condamnées à un sursis avec mise à l'épreuve (SME). Cette action, bien qu'importante, ne donne en effet qu'une vision très partielle du travail réalisé par les SPIP. Alors que le Gouvernement entend mettre l'accent sur les prises en charge de milieu ouvert (voir infra ), cet objectif n° 5 pourrait être utilement complété d'indicateurs portant, par exemple, sur le délai de convocation des personnes devant les SPIP ou sur le nombre de dossiers suivis par chaque conseiller d'insertion et de probation, comme le suggère notamment dans son avis budgétaire notre collègue député Sébastien Huygue, rapporteur pour avis des crédits de l'administration pénitentiaire pour la commission des lois de l'Assemblée nationale ^{10 ( * )} . Votre rapporteur observe au demeurant que de tels indicateurs sont renseignés, s'agissant du suivi des mineurs ayant commis des actes de délinquance, dans le programme n° 182 : « protection judiciaire de la jeunesse » relevant de la même mission « justice ».

Au-delà du choix des indicateurs, votre rapporteur regrette, cette année encore, le manque d'ambition des prévisions retenues pour plusieurs d'entre eux - plusieurs objectifs du projet annuel de performances (PAP) tendant à être revus à la baisse à mesure que les perspectives de les atteindre paraissent s'éloigner.

Ainsi en est-il de l'indicateur relatif au taux d'occupation des places en maison d'arrêt (indicateur 2.1) : après une réalisation de 122 % en 2010 et de 124 % en 2011, le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2013 fixait un objectif à atteindre de 115 % à l'horizon 2015. Cet objectif a été réévalué à 133 % dans le PAP annexé au présent projet de budget, après une réalisation prévisionnelle de 133 % en 2013...

Il en va de même de l'objectif relatif au pourcentage de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée (indicateur 4.2) : fixé à 40 % dans le PAP 2013, la cible à atteindre en 2015 n'est plus que de 32 % dans le PAP annexé au projet de loi de finances pour 2014.

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* ³ Les travaux de la conférence de consensus peuvent être consultés à l'adresse suivante : http://conference-consensus.justice.gouv.fr/

* ⁴ Avis n° 154 - tome XII (2013-2014) de M. Jean-René Lecerf, fait au nom de la commission des lois du Sénat, sur les crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2013 au programme n° 107 : « administration pénitentiaire » de la mission « justice ».

* ⁵ - 1,21 % et + 1,37 % si l'on tient compte des fonds de concours et attributions de produits, évalués à 400 000 euros en 2014.

* ⁶ Hors fonds de concours (FDC) et attributions de produits (ADP), évalués à 400 000 euros en 2014.

* ⁷ L'indicateur prend en compte trois types de places : les places spécialisées en centre de semi-liberté / quartier de semi-liberté, en quartier pour peine aménagée et en quartier courtes peines.

* ⁸ En 2012, un mouvement de revendication des responsables locaux de l'enseignement a fait obstacle à la collecte des informations nécessaires pour renseigner cet indicateur.

* ⁹ Surveillance électronique de fin de peine.

* ¹⁰ Avis n°143 - tome 6, consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2014 à l'administration pénitentiaire au sein de la mission « justice », fait par M. Sébastien Huygue, député, au nom de la commission des lois de l'Assemblée nationale, octobre 2013, page 11.