Projet de loi de finances pour 2014 : Égalité des territoires, logement et ville

B. L'ÉVOLUTION DES AIDES DESTINÉES À LA CONSTRUCTION DE LOGEMENTS SOCIAUX

1. Une diminution des crédits du programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » compensée par la mobilisation de ressources extrabudgétaires

Les crédits alloués au programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » diminueront en 2014 de 7,5 % en autorisations d'engagement et de 27,6 % en crédits de paiement pour s'établir respectivement à 579,9 millions d'euros et 406,9 millions d'euros.

Les dotations inscrites à ce programme ne sont pas entièrement représentatives de l'effort réalisé en faveur de la construction ou de la rénovation de logements. Le poids des dépenses fiscales qui lui sont rattachées est en effet très important (plus de 12 milliards d'euros) de même que celui des dépenses extérieures au périmètre de la mission , qu'il s'agisse notamment d'Action logement ou de l'agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (Anah) ^{16 ( * )} .

Tableau n° 4 : Les crédits du programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l'habitat » (135)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
(en millions d'euros)	LFI 2013	PLF 2014	%	LFI 2013	PLF 2014	%
Construction locative et amélioration du parc	503,2	455,0	- 9,6	438,1	281,9	- 35,6
Soutien à l'accession à la propriété	4,3	4,1	- 4,7	4,3	4,1	- 4,7
Lutte contre l'habitat indigne	7,9	6,5	- 17,8	7,9	6,5	- 17,8
Réglementation, politique technique et qualité de la construction	46,7	51,3	9,9	46,7	51,3	9,9
Soutien	17,7	17,0	- 3,9	17,7	17,0	- 3,9
Urbanisme et aménagement	47,1	46,0	- 2,3	47,1	46,0	- 2,3
Grand Paris
Total du programme	626,9	579,9	- 7,5	561,8	406,9	- 27,6

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2014

L'essentiel de la baisse des crédits de paiement alloués au programme est supporté par l'action « Construction locative et amélioration du parc ». 270 millions d'euros seront destinés au versement de subventions pour les opérations de construction ou d'acquisition effectuées grâce aux prêts accordés à partir des fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations.

Ils seront cependant complétés par un concours de la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) de 173 millions d'euros, permettant de rapprocher en 2014 le niveau des dotations de 450 millions d'euros. En outre, en application des engagements conclus avec l'État à la fin de l'année 2012, Action logement contribuera à hauteur de 950 millions d'euros à l'objectif de construction de logements sociaux.

Les objectifs de construction pour 2014, fixés à 150 000 logements sociaux , demeurent identiques à ceux de l'année dernière. Le dispositif de mutualisation des fonds propres mis en place entre les organismes HLM, les aides des collectivités ainsi que les mesures fiscales prévues par le présent projet de loi de finances (application d'un taux réduit de TVA pour les opérations d'acquisition de terrains et de construction de logements sociaux) devraient contribuer à sa réalisation.

En 2014, les objectifs de soutien à la construction de logements sociaux se décomposent de la façon suivante :

- 231 millions d'euros seront destinés au financement de 33 000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) ;

- 20,7 millions d'euros contribueront à celui de 69 000 prêts locatifs à usage social (PLUS) ;

- le financement de 48 000 prêts locatifs sociaux (PLS) n'engendre pas de dépenses pour le budget de l'Etat.

L'attention de votre rapporteur a été attirée sur le risque de déséquilibre entre ces différents objectifs. En particulier, le nombre de PLAI programmés pourrait s'avérer insuffisant au regard des besoins constatés sur le terrain.

Votre rapporteur se félicite malgré tout de la création du fonds national de développement de l'offre de logements locatifs très sociaux (FNDOLLTS) par la loi du 18 janvier 2013 ^{17 ( * )} . Alimenté à partir des majorations payées par les communes ne respectant pas la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le FNDOLLTS contribuera l'année prochaine à la construction de 2 000 logements destinés aux ménages les plus modestes pour un montant de 8 millions d'euros.

L'article 64 du présent projet de loi prévoit en outre que soient prises en compte des charges particulières dans le calcul de l'APL pour les logements financés via le FNDOLLTS. Selon l'évaluation préalable des articles du projet de loi, cette mesure devrait se traduire en pratique par un doublement du forfait charges.

Fixés à 6,5 millions d'euros, les crédits de l'action « Lutte contre l'habitat indigne » viennent compléter les 502 millions d'euros qui seront dégagés par l'Anah en 2014.

Au sein de l'action « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » , 5 millions d'euros seront dédiés au financement des observatoires locaux des loyers . Consacrés par l'article 3 du projet de loi Alur, ces observatoires auront pour mission d'apporter les données nécessaires à la détermination du loyer médian dans les zones tendues où s'appliquera l'encadrement des loyers. Dix-neuf observatoires pilotes ont été créés en 2013. Leur nombre est appelé à augmenter en 2014 grâce au lancement d'un nouvel appel à projets.

La dotation globale restant fixe par rapport à 2013, la subvention moyenne attribuée à chaque observatoire diminuera en 2014. Au regard des missions que leur confie le projet de loi Alur, votre rapporteur estime paradoxale cette évolution.

2. La mise en oeuvre perfectible du droit au logement opposable

Au sein de l'action « Réglementation, politique technique et qualité de la construction » , 34,3 millions d'euros doivent être dédiés au financement des astreintes payées par l'Etat au titre des contentieux relatifs au droit au logement opposable (Dalo) soit une hausse de 17 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances pour 2013.

Ces montants, qui, compte tenu des délais entre le prononcé des décisions judiciaire et le paiement des astreintes, ne traduisent pas nécessairement l'ensemble des astreintes dues au titre d'une même année, connaissent depuis 2008 une augmentation constante et soutenue.

La procédure applicable à l'exercice du droit au logement opposable

La loi Dalo s'applique à six catégories de ménages dits prioritaires :

- les demandeurs de logements sociaux confrontés à des délais de réponse anormalement longs ;

- les personnes dépourvues de logement ;

- les personnes menacées d'expulsion sans relogement ;

- les personnes hébergées de façon continue dans une structure d'hébergement ou logées temporairement dans un logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale ;

- les personnes logées dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant le caractère d'une habitation insalubre ou dangereuse ;

- les personnes ayant à leur charge un enfant ou une personne handicapée ou qui sont elles-mêmes handicapées et sont logées dans une habitation manifestement sur-occupée ou dans un logement indécent.

Placées dans l'une de ces situations, ces personnes peuvent saisir une commission départementale de médiation qui rend sa décision dans un délai de trois ou six mois.

Lorsque le demandeur a été reconnu prioritaire, le préfet a la charge de lui attribuer un logement. Le périmètre dans lequel ces personnes peuvent être relogées doit avoir été défini après concertation avec les maires des communes concernées et tenir compte d'objectifs de mixité sociale.

Si aucune offre de logement correspondant à sa situation n'a été faite dans un délai de trois ou six mois, le demandeur peut alors faire valoir sa demande auprès du tribunal administratif.

Une procédure similaire s'applique pour les personnes qui demandent un hébergement. Les délais sont dans ce cas réduits à six semaines.

Consacré par la loi du 5 mars 2007 ^{18 ( * )} , le Dalo peine donc à devenir pleinement effectif. Selon le dernier rapport du comité de suivi, 251 937 recours logements avaient été déposés à la fin de l'année 2011 ^{19 ( * )} . Dans près de 40 % des cas, les commissions de médiation rendent une décision favorable tandis qu'elles concluent au rejet de la demande dans 60 % des cas.

Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi note une accélération du rythme des recours depuis 2012. Leur nombre augmenterait d'environ 6 % par an depuis cette date. En moyenne, 7 077 recours ont été formés chaque mois au cours de l'année 2012 . Si l'on effectue une moyenne sur les cinq dernières années, le nombre de recours mensuels est de 6 264. Cette évolution contribuerait à expliquer la dégradation de l'indicateur relatif à la part des personnes reconnues prioritaires et ayant reçu une offre de logement adaptée à leurs besoins au cours d'une année civile.

Tableau n° 5 : Part des personnes auxquelles une offre de logement adapté a été faite parmi les personnes reconnues prioritaires par les commissions Dalo au cours d'une année civile

2011	2012	2013 (prévision)	2013 (prévision actualisée)	2014 (prévision)	2015 (cible)
63,6 %	57,7 %	55,0 %	58,0 %	60,0 %	62,0 %

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2014

Cet indicateur global ne permet pas de disposer d'une appréciation fine des retards dans chaque département. Si les données sont difficiles à mobiliser sur ce point, il apparaît clairement que certains territoires rencontrent des difficultés plus prononcées que d'autres. Ainsi, en Ile-de-France, au 30 juin 2012, 27 534 ménages reconnus prioritaires depuis au moins six mois ne disposaient pas encore d'une solution de relogement.

Afin d'accélérer le rythme de relogement des ménages reconnus prioritaires au titre du Dalo, des marges de manoeuvre existent pour assurer une meilleure mobilisation du contingent préfectoral, parfois insuffisamment identifié, ainsi que du contingent d'Action logement.

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* ¹⁶ Depuis 2013, l'Anah est financée par le produit de cession de quotas carbone, dans la limite d'un plafond de 590 millions d'euros par an ainsi que par une fraction du produit de la taxe sur les logements vacants, dans la limite d'un plafond de 21 millions d'euros. Elle dispose également de recettes issues des certificats d'économie d'énergie.

* ¹⁷ Loi n° 2013-61 du 18 janvier 2013 relative à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

* ¹⁸ Loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale.

* ¹⁹ Comité de suivi de la mise en oeuvre du droit au logement opposable, « Droit au logement : rappel à la loi », 6 ^e rapport, novembre 2012.