Projet de loi de finances pour 2014 : Défense : préparation et emploi des forces

B. MALGRÉ LA PRIORITÉ À L'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL, L'ENTRAÎNEMENT RESTERA EN 2014 EN DESSOUS DES NORMES « OTAN »

1. La préparation opérationnelle et la disponibilité des matériels sont aujourd'hui dégradés

L'entraînement fonde la valeur opérationnelle des forces armées. La qualité de la préparation opérationnelle de l'armée française et sa cohérence avec les standards internationaux ^{10 ( * )} conditionnent aussi la capacité d'intégration de nos forces armées dans des coalitions multinationales.

Depuis plusieurs années, votre commission s'alarme de l'effritement continu et préoccupant des crédits dévolus à la préparation opérationnelle ^{11 ( * )} , et des conditions d'entraînement des militaires.

Un fossé semble de plus en plus s'instaurer, à cet égard, entre les unités projetées en OPEX et les autres.

Dans un contexte de rareté budgétaire et d'engagements nombreux en opérations, les forces armées ont été contraintes de privilégier la mobilisation d'un maximum de ressources en faveur des interventions extérieures (Afghanistan, Libye, Mali...), ce qui a eu pour contrepartie logique la rétraction des moyens disponibles pour les missions d'entraînement sur le territoire national.

Les engagements extérieurs ont conduit à privilégier la préparation à la projection au détriment de la préparation générique : c'est le principe de la « préparation opérationnelle différenciée » mise en oeuvre dans l'armée de terre, par exemple.

Ainsi, depuis plusieurs années le plan d'entraînement de l'armée de terre était fortement orienté vers les opérations extérieures programmées pour les différentes unités (Afghanistan en particulier). Ceci ne permettait pas de mettre l'accent sur certaines compétences liées aux combats de haute intensité, par exemple avec une utilisation importante de l'arme blindée cavalerie, qui n'a pas connu d'engagement massif depuis la première guerre du Golfe. Or, la préparation générique constitue le socle de la préparation des forces terrestres et définit le seuil de leur crédibilité opérationnelle. Elle consiste à maîtriser les savoir-faire communs à tous les soldats, en opérations extérieures comme sur le territoire national, et les savoir-faire spécifiques de chaque métier (infanterie, cavalerie, logistique, etc.)...

En clair, la préparation opérationnelle différenciée des forces a permis de garantir un niveau d'entraînement adéquat aux unités devant partir en opérations à court terme, mais a conduit à relâcher l'effort pour les forces dont la projection n'est pas prévue à court terme. La même logique a prévalu pour l'armée de l'air voire pour la marine nationale.

Cette logique va être poursuivie et étendue au cours de la prochaine programmation.

Ainsi par exemple, pour l'armée de l'air, la différenciation de l'entraînement des pilotes pourrait prendre la forme d'une répartition de ces derniers en deux cercles ^{12 ( * )} :

- un premier cercle entraîné pour tout le spectre des opérations ;

- un deuxième cercle de pilotes qui, après un passage en premier cercle, ne bénéficient plus que de 40 heures d'entraînement sur avion de chasse par an, afin de maintenir leurs compétences a minima. Pour pouvoir être engagés, ces pilotes doivent être ré-entraînés sur des périodes relativement courtes (deux à trois mois). Cela nécessite de maintenir une activité aérienne normale de 180 heures. Les 140 heures restantes doivent être réalisées sur des avions de complément dont l'avionique est comparable à celle des avions de chasse modernes mais dont le coût à l'heure de vol est très inférieur à celui des avions de chasse ^{13 ( * )} .

• Les indicateurs de préparation opérationnelle ont chuté et atteignent aujourd'hui un niveau préoccupant.

- Pour l'armée de terre

La norme retenue pour la loi de programmation 2014-2019 (journées de préparation opérationnelle = JPO), diffère de celle utilisée pour la précédente loi de programmation (JPAO, journées de préparation et d'activités opérationnelles, somme des journées d'activité opérationnelle -JAO, représentant l'expérience acquise en mission- et des journées de préparation opérationnelle -JPO, représentant le niveau atteint en préparation opérationnelle-) pour focaliser le suivi uniquement sur l'activité d'entraînement et sur un périmètre cohérent avec les ressources maîtrisées par le BOP Préparation des forces terrestres.

PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DE L'ARMÉE DE TERRE

	2011 Réalisation	2012 Réalisation	2013 Prévision actualisée	Objectifs LPM 2009-2014	2014 Prévision	Objectifs LPM 2014-2019
Nombre de JPAO par homme	117	109	118	150	-	-
Nombre de JPO par homme	78	77	83	-	83	90
Nombre d'HdV ^14 ( * ) par pilote	180	170	160	180	156	180

La baisse régulière du nombre de journées d'entraînement, consécutive au désengagement de théâtres d'opérations, impacte forcément les compétences opérationnelles de l'armée de terre. Cette baisse a été compensée en 2013 par une hausse de près de 15 M€ des ressources financières destinées à la préparation opérationnelle, permettant ainsi de remonter à 83 jours (prévision 2013). Dans les conditions d'engagement du moment, la prévision 2013 (105 JPAO dont 83 JPO) devrait garantir la capacité d'intervention d'urgence de 5 000 hommes et l'exécution des opérations en cours.

Pour la LPM 2014-2019, l'objectif recherché est un niveau de 90 JPO, dont 35 jours réalisés en espace de manoeuvre (indemnisés), pour garantir dans la durée la tenue des contrats opérationnels fixés par le Livre blanc.

La baisse de l'activité opérationnelle des pilotes de l'aviation légère de l'armée de terre provient principalement d'une insuffisante disponibilité des appareils, qui ne permet pas un entraînement optimal des équipages. Cette difficulté, accrue par un nouvel effort OPEX au 1 ^er semestre 2013, est la conséquence de la phase de régénération humaine (équipages et surtout équipes de maintenance) et matérielle (reconstitution des stocks) consécutive à une période d'engagements intenses. Elle découle aussi d'un allongement sensible des périodes d'entretien (effet cumulé d'un parc d'ancienne génération demandant toujours plus de travaux d'entretien au fur et à mesure de l'allongement de sa durée de vie et d'un parc de nouvelle génération, complexe et exigeant sur le plan normatif). L'expérience des récentes opérations, en particulier Harmattan et Serval, a pourtant amené l'armée de terre à revoir à la hausse ses objectifs d'activité (180 HdV hors simulation, soit l'équivalent de 200 HdV simulation incluse). L'effet de ciseaux est donc là.

Même si la comparaison internationale n'est pas facile, car les périmètres de calcul diffèrent d'un pays à l'autre, on peut considérer que par rapport à ses grands voisins, l'armée de terre connaît une activité d'entraînement légèrement moindre , même si celle-ci reste relativement bien équilibrée entre missions et préparation. Le décrochage progressif de l'entraînement de l'ALAT par rapport aux normes OTAN ^{15 ( * )} est quant à lui préoccupant (problèmes de régénération de l'ALAT).

COMPARAISONS INTERNATIONALES POUR L'ENTRAÎNEMENT DE L'ARMÉE DE TERRE

TYPE D'ACTIVITÉ (par unité et par an)	FRANCE (2011)	FRANCE (2012)	ROYAUME-UNI (2012)	ALLEMAGNE (2012)
Journées de préparation et d'activités opérationnelles (JPAO)	117 (78 hors OPEX)	109 JPAO (77 hors OPEX)	290 jours par cycle de 30 mois (180 jours en OPEX), soit 116 jours annuels (44 hors OPEX)	85 jours hors OPEX
Heures de vol annuelles/ hélicoptère léger	254 sur Gazelle	176 sur Gazelle	265 sur Gazelle	140
Heures de vol annuelles/ hélicoptère antichar	129 sur Tigre	136 sur Tigre HAP (non antichar)	257 sur Apache	90
Heures de vol annuelles/ hélicoptère de manoeuvre	206 sur Puma 221 sur Cougar 187 sur Caracal	141 sur Puma 151 sur Cougar 165 sur Caracal	168 sur Lynx / Army 188 sur Puma / RAF 380 sur Chinook / RAF 270 sur Merlin / RAF 395 sur Sea King / RN	120 pour le CH53 140 pour le Bell UH
Nombre d'heures de vol/pilote d'hélicoptère/an	180	170	200 environ (entre 170 pour Gazelle jusqu'à 240 pour Apache).	10 heures en moyenne pour les pilotes hors unité projetable 120 à 140 heures pour les pilotes en unité projetable

- Pour la Marine nationale :

PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DE LA MARINE NATIONALE

	Unités	2011 Réalisation	2012 Réalisation	2013 Prévision actualisée	2014 Prévision	Objectifs LPM 2014-2019
Bâtiment (bâtiment de haute mer de plus de 1000 tonnes)	Jour de mer	92 (107)	89 (98)	88 (97)	86 (94)	100(110)
Pilote de chasse (pilote qualifié nuit)	Heure de vol	196 (232)	167 (196)	175 (210)	150 (180)	180 (220)
Pilote d'hélicoptère	Heure de vol	199	220	202	180	220
Équipage d'avions de patrouille maritime	Heure de vol	353	328	360	288	350

Pour l'ensemble des composantes maritimes et aéronautiques de la marine, l'écart constaté entre la norme fixée par la loi de programmation militaire et l'activité moyenne générée par les dotations budgétaires est bien réel. Cette situation n'est soutenable que dans la mesure où elle sera limitée dans le temps. On peut par exemple noter que la réduction de l'allocation globale en heures de vol de l'aéronautique navale se traduit par des prévisions de réalisation en 2014 inférieures à celles de 2013 (150 heures contre 175 et 180 en objectif LPM).

- Pour l'armée de l'air :

PRÉPARATION OPÉRATIONNELLE DE L'ARMÉE DE L'AIR

	unités	2011 Réalisation	2012 Réalisation	2013 Prévision actualisée	2014 Prévision	Objectifs LPM
Chasse	Heure de vol	190	169	150	150	180
Transport		310	265	280	230	400
Hélicoptères		190	199	190	160	200

L'engagement au Mali a accru les tensions logistiques et sur la disponibilité des matériels en métropole pour la chasse et l'aviation de transport. En 2014, l'effort portera sur l'activité de l'aviation de chasse qui restera à son niveau de 2013 (inférieur aux normes LPM). Cet effort s'accompagnera d'une gestion très fine des équipages : le maintien de l'équilibre entre préservation des compétences et formation des jeunes équipages sera un enjeu majeur.

Les compétences les plus complexes ne seront entretenues que par un socle restreint d'équipages afin de conserver une capacité à remonter en puissance. L'importante activité opérationnelle générée au premier trimestre par l'opération Serval au Mali a également entraîné un fort déséquilibre de l'activité, au profit des équipages expérimentés (chasse, transport, ravitailleur).

Pour les équipages de transport, les prévisions actualisées 2013 bénéficient de l'opération Serval (+20 heures). Cet accroissement masque des disparités de qualification entre les équipages. Le faible niveau d'activité prévu pour 2014 aura une incidence sur le fonctionnement des armées pour l'ensemble des activités faisant appel au transport aérien (soutien opérations, projection exercices, entraînement troupes aéroportées, ...). Enfin, 2014 verra aussi une baisse sensible d'activité des équipages d'hélicoptères . L'activité de régénération organique sur Caracal sera privilégiée.

• La disponibilité des matériels est aujourd'hui dégradée.

La priorité donnée aux opérations s'est également ressentie pour les matériels et équipements utilisés pour l'entraînement, dont la disponibilité opérationnelle s'est trouvée particulièrement contrainte. Et ce d'autant plus que les dotations budgétaires consacrées à l'« entretien programmé des matériels » se sont progressivement éloignées des trajectoires de la loi de programmation.

LE DÉCROCHAGE DES CRÉDITS D'ENTRETIEN PROGRAMMÉ DU MATÉRIEL

(Extrait du r apport d'information n° 1233 des députés Yves Fromion et Gwendal Rouillard relatif à une revue capacitaire des armées, juillet 2013)

L'entretien programmé des matériels (EPM) de l'armée de terre nécessiterait théoriquement 430 à 450 millions d'euros par an pour chaque milieu (terrestre et aéroterrestre). Or, la dotation s'est trouvée minorée chaque année, s'élevant par exemple à 370 millions d'euros en 2013. En cumul, une annuité d'EPM a manqué sur l'ensemble de la période. (..). Les difficultés sont du même ordre concernant les matériels aéronautiques . Il faudrait ainsi 300 millions d'euros de plus par an, selon les chiffres donnés par l'état-major de l'armée de l'air, pour assurer une disponibilité du matériel suffisante à même d'assurer l'entraînement des pilotes tel que prévu dans le contrat opérationnel : 180 heures dans la chasse, 350-400 heures pour le transport et 200 heures pour les hélicoptères.

Au total, les crédits consacrés à l'EPM se sont éloignés des prévisions (...). Maintenues à moins de 10% en cumulé, les baisses peuvent sembler relativement limitées. Cependant, leur accumulation dans le temps risque d'entraîner un besoin de crédits particulièrement élevé lors de la nouvelle programmation. Il pourrait être difficile d'assumer un tel report de charges, ce qui entraînerait inévitablement des dégradations de capacité.

Il en est ressorti un taux de disponibilité dégradé des différents équipements. Plusieurs facteurs se sont cumulés pour expliquer cette situation :

- le vieillissement du parc d'équipement et son caractère hétérogène, qui rendent la maintenance (maintien en condition opérationnelle, ou MCO) plus difficile et plus coûteuse ;

- l'arrivée de nouveaux matériels, qui renchérit également le coût d'entretien, insuffisamment couvert par les dotations budgétaires ; (le cumul de ces deux phénomènes, bien connus, place le ministère face à une « courbe en baignoire » où le coût du MCO se renchérit aux deux extrémités du spectre) ;

- puiser dans le stock de pièces de rechange a permis, un temps, de pallier la rareté des ressources, mais a fini par affecter directement la disponibilité des matériels.

Comme l'indique la réponse au questionnaire écrit de votre commission ^{16 ( * )} , compte tenu de l'inertie qui existe en la matière, « les efforts consentis à compter 2014 au profit de l'entretien programmé des matériels ne permettront pas d'inverser dès cette année la tendance baissière des indicateurs, une inflexion qui ne pourra intervenir que dans les années suivantes. C'est le cas dans le domaine de l'activité aéronautique pour les hélicoptères , l'aviation de transport , la patrouille maritime et les avions de chasse de la marine . »

DISPONIBILITÉ DES MATÉRIELS PAR RAPPORT
AUX EXIGENCES DES CONTRATS OPÉRATIONNELS DE LA LPM 2009-2014 (en %)

Source : ministère de la défense, documents communiqués dans le cadre du contrôle trimestriel de l'exécution du projet de loi de finances

La prévision de disponibilité est tombée à seulement 40% pour les véhicules de l'avant blindé (VAB), à 50% pour les frégates et à 60% pour les avions de combat de l'armée de l'air....

Il existe des « points noirs » : transport stratégique et tactique de l'armée de l'air, patrouille maritime de la marine, AMX10 de l'armée de terre.

Plus précisément, pour le matériel terrestre de l'armée de terre, le parc de VAB, très sollicité en opérations, est toujours en situation difficile. Il en va de même pour les canons de 55 et, s'agissant du matériel aérien, des hélicoptères de manoeuvre Puma et Cougar. Pour la Marine nationale, le porte-avions était en arrêt technique jusqu'au 5 juillet. La flotte de SNA voit sa disponibilité altérée par les difficultés rencontrées sur l'appareil propulsif, de même que les frégates. Pour la patrouille maritime, la disponibilité est très en deçà des prévisions, pénalisée par des difficultés techniques et le poids de la maintenance corrective. Pour l'armée de l'Air, la régénération des matériels suite aux opérations en Libye et au Mali se poursuit. Du fait du bas niveau des stocks de pièces de rechange, la disponibilité est affectée et devient critique sur les C130 et C160.

2. Malgré les efforts, la situation ne s'améliorera pas en 2014, année de « rattrapage »

Il faudra du temps pour améliorer la situation crée par l'insuffisance de la couverture financière du besoin d'entretien des matériels, dont la hausse s'explique par le niveau élevé d'engagements ces dernières années, par le vieillissement des parcs des matériels en service, l'arrivée de matériels de nouvelle génération au coût d'entretien plus élevé et une hausse du coût des facteurs de production plus rapide que l'inflation. Les effets de ces facteurs avaient pu être retardés par le recours aux stocks existants de pièces détachées, pratique qui atteint désormais ses limites, et par les efforts des services de soutien.

La loi de programmation militaire 2014-2019 vise à redresser le niveau de préparation opérationnelle, qui passe, notamment, par une meilleure disponibilité des équipements . Un effort financier prononcé est réalisé : les crédits consacrés à l'entretien programmé des matériels progresseront en moyenne de 4,3% par an en valeur et s'établissent à un niveau moyen de 3,4 Mds€ courants par an sur la période (contre 2,9 Mds€ en loi de finances initiale 2013).

Sur la période 2014-2015, les efforts conduits permettront d'obtenir une stabilisation globale de l'activité à un niveau comparable à celui de 2013. Au-delà, l'objectif de la loi est de tendre vers un niveau d'activité correspondant aux normes au fur et à mesure de la réalisation du nouveau modèle. Les efforts réalisés ne se traduiront cependant pour certains matériels par une disponibilité améliorée qu'après un certain délai en raison de l'effet d'inertie propre à ce domaine.

Un point de situation sur le niveau de la préparation et de l'activité opérationnelle, ainsi que sur la meilleure organisation possible dans ce domaine, sera réalisé fin 2015.

Comme l'a précisé l'amiral GUILLAUD, chef d'état-major des armées, lors de son audition devant votre commission sur le projet de loi de finances pour 2014 : « Au plan opérationnel, le projet de loi de finances pour 2014 enregistre une augmentation de 5,5% par rapport à 2013 des crédits affectés à l'entretien programmé des matériels. C'est un mieux, incontestablement, mais qui conduira à un niveau d'activité encore inférieur de 15 à 20% aux normes de la LPM et aux standards internationaux de nos principaux alliés. Cet écart entre l'effort financier consenti et l'évolution des indicateurs d'activité tient au coût des facteurs, toujours supérieur à l'inflation. Il tient aussi au fait que nous nous trouvons dans une situation de rattrapage, avec un effet d'inertie, les conséquences des mesures prises ne se manifestant qu'après 18 à 24 mois. Il tient enfin à l'accroissement du vieillissement des parcs de nos principaux équipements, plus coûteux à entretenir, et au renchérissement, simultanément, du coût de l'entretien des nouveaux matériels. ».

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* ¹⁰ Standards OTAN

* ¹¹ Voir notamment le rapport n° 150 (2012-2013) de MM. Gilbert ROGER et André DULAIT , fait au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées, déposé le 22 novembre 2012, sur le projet de loi de finances pour 2013

* ¹² Source : réponse au questionnaire budgétaire

* ¹³ (PC 21 par exemple). Même si pour l'instant l'armée de l'air ne dispose pas de ce type d'équipements (source : réponse aux questionnaires budgétaires)

* ¹⁴ Comptabilisées avec simulation (près de 10 % du total) jusqu'en 2013, hors simulation à partir de 2014.

* ¹⁵ AFS volume VI-shape tactical evaluation manual (janvier 2011) = 180 heures de vol.

* ¹⁶ Réponse au questionnaire sur la loi de programmation militaire 2014-2019