C. RELATIONS INTERNATIONALES
Le programme « environnement et prospective de la politique de défense » comporte une action à vocation internationale, qui regroupe, d'une part, les crédits destinés au soutien aux exportations et d'autre part, les crédits consacrés à la diplomatie de défense.
1. Le soutien aux exportations
Dotée de 14,49 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement cette sous-action regroupe les crédits de personnel et de fonctionnement de la direction du développement international (DDI) de la DGA.
Les crédits de la sous-action sont en diminution de 4,23 % pour les crédits de paiement et de 5,91 % pour les autorisations d'engagement, par rapport à l'année 2013 du fait notamment que le salon du Bourget n'est organisé que dans les années impaires. Les salons Eurosatory et Euronaval, dont le coût est évalué à 2,2 millions d'euros, soit 0,57 millions d'euros de moins que le salon du Bourget, seront eux organisés en 2014.
Les effectifs rattachés à cette sous-action s'élevaient à 158 emplois en 2014 relevant de la direction du développement international (DDI) de la DGA. Celle-ci est chargée de toutes les actions, en France et à l'étranger, propres à soutenir les exportations de matériels d'armement et les services qui leur sont associés et à participer à leur mise en oeuvre. La dotation proposée pour le titre 2 est de 7,97 millions d'euros en crédits de paiement et en autorisations d'engagement, en recul de 2,9 % par rapport à 2013.
Hors titre 2, les crédits sont en diminution de 9,26 % en autorisations d'engagement et 5,70 % en crédits de paiement. 7,19 millions d'euros en autorisations d'engagement et 6,92 millions d'euros en crédits de paiement sont destinés à financer les dépenses liées aux actions de promotion des exportations, principalement le financement du pavillon défense des salons Eurosatory et Euronaval (dont le coût est évalué à 2,3 millions d'euros chacun), ainsi que le soutien aux industriels français, en particulier des PME/PMI, sur des pays ciblés, en vue de la prospection de marchés, de la démonstration ou de la commercialisation de matériels.
Avec 6,5 milliards d'euros de prises de commandes en 2011, la France se maintient parmi les cinq premiers exportateurs mondiaux d'armement. En 2012, ce montant a toutefois reculé à 4,8 milliards d'euros 8 ( * ) .
Sur la décennie passée, les Etats-Unis, l'Union européenne, la Russie et Israël se partagent 90 % du marché mondial. Sur la période 2006-2011, les Etats-Unis se situent au premier rang des exportateurs d'armement avec plus de 40 % des parts de marché, la Russie au deuxième rang affiche 14 %, suivie par le Royaume-Uni - 11 % - et la France : 8,5 %. Enfin, Israël se place au cinquième rang avec près de 5 % de parts de marché. L'Allemagne a une part de marché de 3,9 % et l'Italie de 3,6 %. Par zones géographiques, le Proche et Moyen Orient représente 25,4 % des commandes, désormais derrière l'Amérique du Sud (26,6 %) mais toujours devant l'Asie (20,6 %). L'Union européenne représente encore 17,3 %. Les principaux clients de la France sont l'Arabie Saoudite, le Brésil, l'Inde et les Emirats Arabes Unis.
Dans un contexte de diminution des budgets de la défense en Europe et aux Etats-Unis, en raison de la crise économique et financière, et face à l'arrivée de nouveaux concurrents issus des pays émergents, il faut s'attendre à l'avenir à une concurrence accrue sur le marché mondial d'armement.
2. La diplomatie de défense
La seconde sous-action, intitulée « diplomatie de défense », est dotée de 101,8 millions d'euros en 2014, contre 114,84 millions en 2013 (- 11,4 %). Elle regroupe trois types de crédits :
- les crédits de personnels (73 millions d'euros en diminution de 5 millions d'euros soit une baisse de 6,22 % par rapport à 2013) et de fonctionnement (6,36 millions d'euros en 2014 contre 6,49 millions d'euros en 2013 soit une baisse de 2 %) des personnels de la chaîne « relations internationales », les postes permanents à l'étranger (281 PPE en 2013), ainsi que les agents de droit local (106 en 2012), c'est-à-dire des attachés de défense et personnels des missions militaires, ainsi que des services d'attachés d'armement ; les effectifs (482 équivalents temps plein) sont stables.
Il est à noter que 70 postes permanents à l'étranger de la DGA ne relèvent pas de cette action (branches armement d'organismes internationaux ou programmes en coopération), ni les postes dans les structures opérationnelles ou internationales, à l'image de l'OTAN (postes inscrits au programme 178) ;
- la subvention versée à Djibouti (21,23 millions d'euros en 2014 contre 24,55 millions d'euros en 2013) pour le stationnement des forces françaises ; cette subvention est en diminution par rapport à 2013 (- 13,52 %), en raison de la diminution des effectifs français sur place qui occasionne une baisse de l'impôt sur le revenu perçu par Djibouti ;
- la contribution au partenariat mondial du G8 de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive diminue fortement passant de 5,74 millions d'euros en 2013 à 1 million d'euros en 2014, à laquelle s'ajoute un transfert en provenance du ministère des affaires étrangères. Cette diminution résulte pour l'essentiel des économies générées par la nouvelle gouvernance du dispositif déployé dans le cadre des actions de coopération bilatérale et multilatérale du PMG8.
Vos rapporteurs pour avis se sont entretenus avec le Général Gratien Maire, sous-chef « relations internationales » à l'état-major des armées, qui a présenté l'état et les perspectives de notre diplomatie de défense.
La diplomatie de défense est, comme l'indique la Loi de programmation militaire, un instrument de prévention des crises, aux côtés du renseignement ou encore des dispositifs prépositionnés. Elle peut concerner le dialogue stratégique, l'échange d'informations, l'assistance ou encore la coopération militaire.
D'après les informations transmises à vos rapporteurs pour avis, les effectifs relevant de l'action « diplomatie de défense » et affectés à l'étranger représentaient 479 personnels en 2013 . Parmi eux, 362 relèvent de l'état-major des armées (attachés de défense, attachés de défense adjoints et spécialisés, assistants d'attachés de défense, personnels civils des missions militaires), 90 de la DGA et 32 de la DPSD.
Hors diplomatie de défense, les personnels du ministère de la défense affectés de manière permanente à l'étranger exercent dans des postes d'échange, de liaison et d'insertion dans des structures opérationnelles ou internationales, notamment dans les structures de l'OTAN. Aux 1 100 personnels relevant du programme 178 « préparation et emploi des forces » s'ajoutent environ 70 personnels de la DGA répartis pour moitié environ entre le programme 144 et le programme 146 « équipement des forces ».
La très forte augmentation des postes permanents à l'étranger de l'état-major des armées, qu'il s'agisse des postes d'échange, de liaison ou insérés dans des structures opérationnelles ou internationales (ONU, OTAN, UE, OSCE, officiers de liaison, etc.), par rapport à 2009, est essentiellement due au déploiement de quelques 335 postes supplémentaires dans les structures et organes de l'OTAN, dans le cadre de la participation pleine et entière de la France à l'Alliance atlantique décidée en 2009. Le nombre de postes français à l'OTAN se stabilise en 2012 à 855 postes permanents à l'étranger, en-deçà de l'objectif visé de près de 950 personnels, en raison de la réforme de la structure de commandement intégré et des organes de l'OTAN.
La réintégration de la France au sein du commandement militaire intégré a engendré un surcoût moins important que prévu, comme le montre le rapport de la Cour des comptes, qui estime ce surcoût à 61millions d'euros en 2012, puis à une moyenne annuelle évaluée à 75 millions d'euros. Dans le budget de défense de la France, la part consacrée au budget de l'OTAN est inférieure à 0,77 % .
L'évolution du réseau du ministère de la défense à l'étranger s'est traduite par un redéploiement de postes permanents en ambassade vers les organisations internationales.
Depuis 2008, le réseau bilatéral diplomatique de défense a été profondément réorganisé.
Avant la réforme de 2008 coexistaient pour un même ministère deux réseaux distincts : celui des attachés de défense rattaché à l'état-major des armées et celui des attachés d'armement rattaché à la direction générale pour l'armement. La réforme lancée en 2008 a consisté à unifier ces deux réseaux.
Cette rationalisation a conduit à une réduction, pour le seul programme 144, du réseau sur trois ans qui est passé de 422 postes permanents à l'étranger implantés dans 86 pays à une première cible de 281 postes permanents en 2013 pour 88 pays, soit une réduction de plus de 30 % de ses effectifs pour un réseau de taille inchangée.
Dans une deuxième étape, des services communs de gestion au sein des ambassades ont été constitués dans le cadre de la RGPP, ce qui a conduit au transfert de 20 équivalents-temps plein (ETP) du programme 144 au programme 105 du ministère des affaires étrangères et européennes.
Par ailleurs, tout en respectant un objectif de 281 postes permanents, des redéploiements ont été prévus à effectifs constants afin de tenir compte de l'évolution du contexte stratégique.
Ainsi, l'année 2012 a vu les fermetures des missions de défense dans certains pays européens (Bulgarie, Finlande, Hongrie, République tchèque), la réouverture d'une mission de défense en Macédoine et en Ouzbékistan et le renforcement des missions de défense dans d'autres pays avec lesquels nous avons un partenariat stratégique (comme l'Inde, le Brésil, la Malaisie ou les Emirats arabes Unis).
EVOLUTION DES POSTES PERMANENTS A L'ETRANGER
|
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
Variation 2010 - 2013 |
|
|
Europe |
88 |
83 |
74 |
73 |
-15 |
|
Russie/Asie centrale |
23 |
19 |
20 |
20 |
-3 |
|
Amériques |
48 |
45 |
44 |
42 |
-6 |
|
Afrique subsaharienne |
50 |
52 |
49 |
49 |
-1 |
|
Maghreb/Proche et Moyen Orient |
55 |
55 |
61 |
62 |
+7 (dont 4 postes en Libye) |
|
Asie/Océanie |
36 |
34 |
35 |
35 |
-1 |
|
TOTAL |
300 |
288 |
283 |
281 |
-18 |
Source : état-major des armées
En matière de gestion des postes, diverses mesures ont été prises. Par exemple, les postes d'attachés de défense ne sont plus réservés aux officiers des armées mais peuvent être ouverts à des ingénieurs de l'armement, en fonction de la situation locale. Des procédures nouvelles ont été mises en place pour assurer la sélection des attachés de défense et veiller à une meilleure adéquation entre les profils des candidats et les postes à pourvoir.
Un nouveau redéploiement, tenant compte des conclusions du Livre blanc de 2013, est à l'étude.
Dans le cadre de la réforme de l'organisation du ministère de la défense, une nouvelle direction générale chargée des affaires stratégiques, des relations internationales et de la prospective, directement rattachée au ministre de la défense, devrait être mise en place, en reprenant la totalité ou une partie des attributions et des effectifs de la DAS, de la sous-chefferie « relations internationales » de l'état-major des armées et de la direction du développement international de la DGA. Compte-tenu de l'importance de cette réforme pour notre diplomatie de défense, vos rapporteurs pour avis considèrent que le Parlement devrait être étroitement associé à sa mise en place.
* 8 Rapport au Parlement sur les exportations d'armement de la France 2013 - juillet 2013.