B. UN REDÉPLOIEMENT DU RÉSEAU CONSULAIRE AMORCÉ DEPUIS PLUSIEURS ANNÉES, QUI S'ACCÉLÈRE
1. Une réflexion ancienne
Le redéploiement du réseau consulaire, son adaptation aux nouvelles zones de croissance des communautés françaises et aux nouvelles aires de développement économique mondial, est à l'agenda politique depuis près de 20 ans.
On ne compte plus le nombre des rapports officiels qui se sont succédés sur cette question ou sur celle, plus globale, de l'organisation des services de la France à l'étranger, qu'il s'agisse des rapports VIOT, PICQ, LEQUILLER, Le BRIS...., des travaux de la RGPP ou du livre blanc de 2008 sur la politique étrangère de la France. Plus récemment, on peut citer le rapport « LEQUERTIER » en 2013, le rapport de la Cour des Comptes de septembre 2013, ou encore les travaux, en cours, dans le cadre de la modernisation de l'action publique.
Tous ont pointé à la fois sa densité mais aussi le niveau particulièrement élevé de services qu'il offre à nos ressortissants.
Tous ont posé les grandes questions : les moyens sont-ils en phase avec les priorités stratégiques ? Sont-ils correctement organisés et coordonnés ? Comment profiter de la dynamique européenne ?
L'évolution du réseau consulaire est l'un des trois grands chantiers lancés à son arrivée par la ministre déléguée Mme Hélène CONWAY-MOURET, qui avait confié à M. Daniel LEQUERTIER, ambassadeur de France, une mission de réflexion à ce sujet.
2. Des évolutions récentes : les modalités renouvelées de la présence consulaire
La France dispose d'un des réseaux consulaires les plus étendus, et offrant, comme cela a déjà été dit, un niveau de prestations aux Français établis ou de passage à l'étranger parmi les plus élevés au monde.
En 2011 , les consulats d'Anvers et Liège ont été fermés. En 2012 , aucun consulat n'a été fermé, la seule évolution du réseau ayant constitué en la transformation de notre en poste à Ekaterinbourg en poste à gestion simplifiée.
En 2013 , les chancelleries détachées de Tamatave et Majunga ont été remplacées par des agences consulaires , avec des agents de droit local. À Madagascar, l'impact des fermetures des chancelleries détachées avait été largement anticipé et des transferts de tâches (visas, état civil,...) et de personnels vers Tananarive déjà effectués au cours des trois dernières années. La mise en oeuvre de cette mesure s'accompagne du transfert de quatre emplois vers notre poste de la capitale.
Le consulat général (poste à gestion simplifié) de Calgary sera fermé et ses activités consulaires résiduelles reprises par notre poste à Vancouver. Des agences consulaires seront ouvertes à Edmonton, capitale de l'Alberta, et à Calgary.
Les années 2014 et 2015 verront évoluer le réseau sous des formes nouvelles, dans la lignée notamment du rapport LEQUERTIER et en accompagnement des changements à intervenir dans le réseau diplomatique :
- le dispositif consulaire auprès des treize « postes de présence diplomatique » sera adapté au cours des deux ans qui viennent. Lorsque la réduction d'effectifs envisagée empêchait qu'un service consulaire puisse être maintenu, il a été prévu que celui-ci serait déporté sur un poste voisin. La Jamaïque, le Népal et le Cap-Vert verront cependant leurs effectifs consulaires conservés, la mission correspondante ne pouvant être confiée à un autre poste sans risque, notamment, pour les Français de passage (ainsi par exemple pour le Népal où de nombreux touristes français vont faire de l'alpinisme) ;
- des consulat et consulats généraux ouverts en capitales seront transformés en sections consulaires d'ambassade . Il s'agira de Libreville, Ouagadougou et Washington ; Lors de son audition devant votre commission, le ministre des Affaires étrangères a indiqué que ces évolutions pourraient être étendues à d'autres emprises, après une première évaluation ;
- dans le cadre du passage en revue du réseau consulaire dans les pays où sont ouverts plusieurs postes , il est prévu de procéder, comme cela a déjà été fait en Allemagne, à un regroupement d'une activité (état civil, visas, ...) au sein d'un seul poste du pays considéré ;
- en Europe, des consulats dits « à gestion simplifiée » seront recentrés sur leur mission d'influence et seront adossés à la structure la plus représentative de nos intérêts (Instituts français, missions économiques -UBIFRANCE ou Alliances françaises). Ces dispositifs seront expérimentés dans près de dix postes, notamment en Allemagne, en Italie et en Espagne.
D'autres chantiers sont à l'étude, portant notamment sur le statut des consuls honoraires . À cet égard, le transfert à l'automne 2013 des fonctions exercées par deux chancelleries détachées à Madagascar (Majunga et Tamatave) au profit de consuls honoraires appuyés par des agents de droit local constitue une première expérimentation qui peut être intéressante. Votre commission estime qu'une réflexion sur le statut et les moyens de ces consuls honoraires pourrait être lancée. D'ailleurs, c'est l'une des préconisations du récent rapport de la Cour des comptes sur le réseau consulaire.
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QUI SONT LES CONSULS HONORAIRES ? Les consuls honoraires relèvent des dispositions de la convention de Vienne sur les relations consulaires du 24 avril 1963. Leur statut est fixé par le décret no 76-548 du 16 juin 1976. Ce ne sont pas des agents de l'État mais des particuliers qui exercent leurs fonctions à titre bénévole. Ils sont choisis pour leur bonne connaissance de la communauté française et des principaux décideurs locaux. Des subventions de fonctionnement peuvent être accordées aux agences consulaires qui accueillent un nombre important de compatriotes. En 2012, 1,1 M€ a ainsi été réparti entre elles. La charge de travail qui leur incombe est très lourde et s'accroît régulièrement. Outre leur mission traditionnelle de protection et d'assistance aux Français résidents ou de passage en difficulté, ils assurent désormais un véritable travail d'administration d'une communauté (recueil des demandes d'inscription au Registre, remise de passeports, réception des demandes d'aides diverses....) qui nécessite bureau et secrétariat. Les consuls honoraires prennent bien entendu toute leur part à la mise en oeuvre de la diplomatie économique. Grâce à leur connaissance fine de la région dans laquelle ils sont implantés, ils sont souvent de véritables « apporteurs d'affaires » pour les opérateurs économiques français et, à ce titre, mis à contribution par les différents services de l'ambassade. La nationalité française n'est pas une condition obligatoire, un consul honoraire peut également être de nationalité étrangère, le plus souvent de celle de l'État de résidence ou être double national. Sur les 507 consuls honoraires en activité, à ce jour, 289 sont français et 218 d'une autre nationalité. |
Extrait du rapport 2013 du DFAE
Vos rapporteurs jugent indispensable la réflexion sur le rôle des Consuls honoraires en particulier pour la remise des passeports, voire pour la prise initiale des empreintes biométriques et le dépôt des demandes, au moins pour ceux d'entre eux (la moitié) qui sont de nationalité française.
3. Des réductions nettes globales d'effectifs
a) Une tension globale sur les effectifs du programme 151
Le schéma d'emplois assigné au ministère des affaires étrangères pour la période 2013-2015 réduit de 39 ETP les emplois du programme 151 « Français à l'étranger et affaires consulaires » en 2013, de 47 emplois en 2014 et de 39 emplois en 2015, soit au total 125 ETP sur le triennum .
Pour 2014, le plafond d'emploi du programme 151 (hors emplois visas) doit diminuer de :
5 ETP de titulaires en administration centrale ;
11 ETP de titulaires en poste à l'étranger ;
31 ETP d'agents de droit local à l'étranger.
Soit au total 47 ETP.
b) Une priorité sur les emplois dévolus aux visas
Déclinaison des 75 emplois créés dans le secteur des visas en 3 ans, 28 ETP seront créés dans le secteur des visas en 2014.
La ventilation de ces mesures relatives aux emplois dans le réseau consulaire figure dans un tableau annexé au présent rapport.