N° 158
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2013-2014
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 21 novembre 2013 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2014 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XII
COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL
Par MM. Jacques BERTHOU et Jean-Marie BOCKEL,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat , Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger , André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Luc Carvounas, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 1395 , 1428 à 1435 et T.A. 239
Sénat : 155 et 156 (annexe n° 9 ) (2013-2014)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
C'est la première fois que la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat présente un avis budgétaire consacré au programme 129 « coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement », qui relève du Premier ministre.
Jusqu'à présent, cette mission ne faisait l'objet que d'un rapport au fond fait au nom de la Commission des Finances et d'un rapport pour avis, présenté au nom de la Commission des Lois.
Il est vrai que cette mission regroupe des entités très différentes dont le seul point commun est d'être rattachées au Premier ministre dans un ensemble budgétaire commun.
Pourtant, ce programme concerne de près les questions de défense et de sécurité.
Ainsi, au sein du programme 129 « coordination du travail gouvernemental », l'action 2 « coordination de la sécurité et de la défense » représente, avec 243,1 millions d'euros en autorisations d'engagement et 245,1 millions d'euros de crédits de paiement en 2014, près de la moitié des crédits du programme (533,8 millions d'euros en AE et 542 millions d'euros en CP).
Cette action 2 regroupe notamment :
- les crédits du Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) et de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI) ;
- les subventions pour charges de service public de deux instituts placés sous la tutelle du SGDSN : l'Institut des Hautes études de défense nationale (IHEDN) et l'Institut national des Hautes études de la sécurité et de la justice (INHESJ) ;
- la dotation en fonds spéciaux destinés aux services de renseignement et au Groupement interministériel de contrôle (GIC), organisme dépendant du Premier ministre chargé des interceptions de sécurité.
C'est la raison pour laquelle, votre commission a décidé de se saisir pour avis de ce programme.
L'importance des questions de sécurité et de défense au sein du programme 129 mérite, en effet, un éclairage et un avis particulier de la commission des Affaires étrangères, de la Défense et des Forces armées du Sénat.
Cela devrait permettre notamment à votre commission de se pencher plus attentivement sur le rôle et les moyens du secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN), qui relève du Premier ministre et qui est chargé de coordonner la préparation et de veiller à la mise en oeuvre des mesures concourant à la stratégie de défense et de sécurité nationale, en liaison étroite avec la Présidence de la République.
En effet, les activités du SGDSN comprennent des aspects qui concernent directement la défense et la sécurité, tels que la lutte contre la prolifération, le contrôle des exportations de matériels de guerre et des transferts de technologies sensibles, la planification en matière de défense et de sécurité, l'entraînement et la préparation à la gestion des crises graves, la protection du secret de la défense nationale, la sécurité des communications gouvernementales, la sécurité des systèmes d'information et cyberdéfense ou encore la participation à l'élaboration de textes de doctrine et de textes normatifs en matière de défense et de sécurité nationale, etc.
Cela devrait permettre également, dans le prolongement des travaux de la commission sur la cyberdéfense, de suivre attentivement l'évolution des moyens consacrés à la cyberdéfense, au travers des dotations et des effectifs de l'Agence nationale de la sécurité des systèmes d'information (ANSSI).
Il ne faut pas négliger non plus l'intérêt de ce programme concernant le suivi des moyens des services de renseignement, notamment à travers les fonds spéciaux destinés aux services de renseignement.
I. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN) ET L'AGENCE NATIONALE DE LA SÉCURITÉ DES SYSTÈMES D'INFORMATION (ANSSI)
A. LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DE LA DÉFENSE ET DE LA SÉCURITÉ NATIONALE (SGDSN)
Le Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) 1 ( * ) , dont le rôle a été confirmé par le nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale, a pour mission d'assister le Chef du Gouvernement, en liaison étroite avec la Présidence de la République, dans les domaines de la défense et de la sécurité nationale. Ses attributions principales sont fixées par le code de la défense et recouvrent deux fonctions essentielles :
- le secrétariat ou la participation à des instances de haut niveau en matière de défense et de sécurité présidées par le Président de la République ou par le Premier ministre ;
- la prise en charge de responsabilités transverses d'animation ou d'expertise du niveau du Premier ministre en matière de défense et de sécurité.
À ce titre, il assure le secrétariat des conseils de défense et de sécurité dans leurs formations plénière, restreinte ou spécialisée. En outre, il préside les instances chargées d'étudier les questions relatives aux exportations d'armement, appuie l'action du coordonnateur national du renseignement et assure la protection du secret de la défense nationale.
L'actuel SGDSN est M. Francis Delon, qui a été entendu lors d'une audition par votre commission 2 ( * ) .
Le SGDSN préside plusieurs commissions techniques et organise, sous l'autorité du cabinet du Premier ministre, un nombre important de réunions interministérielles dont il assure le secrétariat, l'animation ou la présidence. Il participe à l'élaboration de textes européens 3 ( * ) , législatifs ou réglementaires. La conception de nombreux projets de décrets, de circulaires ou d'instructions 4 ( * ) intéressant la défense et la sécurité nationale est faite ou coordonnée par le SGDSN.
Les différentes directions du SGDSN (Protection et sécurité de l'Etat, Affaires internationales et stratégiques) furent en 2012 et 2013 particulièrement impliquées dans les travaux d'élaboration du nouveau Livre blanc sur la défense et la sécurité nationale. En amont des travaux de la commission du Livre blanc, le SGDSN a piloté les travaux interministériels d'actualisation du contexte stratégique, publiés en février 2012.
Outre la participation du Secrétaire général aux travaux en qualité de membre de la Commission chargée d'élaborer le Livre blanc, le secrétariat général a été impliqué dans les sept groupes de travail mis en place par la Commission chargée d'élaborer le nouveau Livre blanc. À l'issue de la remise du document au Président de la République, le SGDSN a ensuite animé le processus de validation interministérielle du nouveau Livre blanc.
Dans le prolongement de ces travaux, le SGDSN est désormais chargé de la mise en oeuvre des recommandations portant sur ses attributions dans le domaine de la sécurité nationale (contrat général interministériel, démarche capacitaire territoriale, établissement d'une filière industrielle de technologies de sécurité), de l'anticipation des crises de toutes natures et du pilotage de la prospective interministérielle ou encore de la sécurité des systèmes d'information.
Les travaux de coordination interministérielle sous l'autorité du cabinet du Premier ministre se sont poursuivis pour décliner les orientations du Livre blanc dans le projet de loi relatif à la programmation militaire (LPM) pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale, qui a été adopté en première lecture par le Sénat dans la nuit du 21 au 22 octobre dernier.
1. Le SGDSN : un outil du Gouvernement pour le traitement des sujets sensibles en matière de défense et de sécurité nationale
a) Le SGDSN assure le secrétariat des Conseils de défense et de sécurité dans leurs différents formats
Le SGDSN assure le secrétariat des conseils de défense et de sécurité dans leurs formations plénière, restreinte ou spécialisée.
Cette instance, présidée par le Président de la République, est compétente pour toutes les questions de défense et de sécurité, qu'il s'agisse de la programmation militaire, de la politique de dissuasion, de la programmation de sécurité intérieure, de la sécurité économique et énergétique, de la lutte contre le terrorisme ou de la planification de réponse aux crises.
Au cours des douze derniers mois, elle a notamment préparé les travaux permettant de valider le Livre blanc de la défense et de la sécurité nationale. Pendant cette même période, le Conseil de défense a été au coeur de la préparation du projet de loi de programmation militaire.
En lien plus direct avec l'actualité internationale et opérationnelle, le Conseil, dans sa formation restreinte, a eu l'occasion de se réunir pour examiner les orientations à prendre pour la conduite des crises diverses, comme celles du Mali, de la Syrie ou de la République centrafricaine.
Le Conseil de défense et de sécurité nationale comporte deux formations spécialisées qui traitent de sujets spécifiques avec une composition adaptée : d'une part, le Conseil des armements nucléaires, qui traite des questions de dissuasion et, d'autre part, le Conseil national du renseignement, qui a tenu sa première réunion en juin dernier.
b) Le SGDSN assure le suivi des crises internationales
Le SGDSN dispose d'une capacité d'analyse et de synthèse, de veille, d'alerte et d'appui à la décision relatives aux questions de sécurité internationale. Ses travaux sont principalement menés en réponse à des mandats confiés par le cabinet du Premier ministre ou par la présidence de la République.
La direction « Affaires internationales et stratégiques » du SGDSN suit les conflits et les crises internationales susceptibles d'affecter les intérêts français, en particulier ceux dans lesquels nos forces sont engagées. Elle anime des groupes interministériels d'analyse sur les crises affectant le monde arabe, l'Iran ainsi que sur les zones sahélo-saharienne et afghano-pakistanaise.
En fonction de l'actualité, elle peut être sollicitée pour produire des synthèses sur l'évolution de la situation sur certains théâtres d'opération. C'est par exemple le cas depuis janvier 2013 avec la diffusion quotidienne, puis hebdomadaire, d'une synthèse de la situation au Sahel.
Cette direction assure la coordination interministérielle de questions d'ordre stratégique, telles que le terrorisme, la défense anti-missiles balistiques, le développement du recours aux entreprises de services de sécurité et de défense, la protection des navires dans les zones à risques. Elle est chargée sur ces dossiers de proposer au Président de la République et au Gouvernement des orientations et arbitrages.
c) Le SGDSN participe à la lutte contre la prolifération et au contrôle des exportations de matériels de guerre
Le SGDSN assure aussi une veille scientifique et technique permanente dans les domaines nucléaire, radiologique, biologique et chimique, des explosifs (NRBCE), des missiles et spatial. Il coordonne ou concourt activement aux actions interministérielles portant sur la lutte contre la prolifération, la protection du potentiel scientifique et technique de la nation, la sécurité du programme européen de navigation par satellite GALILEO et le contrôle des exportations de biens et technologies à double usage, ainsi que des images spatiales.
Le SGDSN a poursuivi ses travaux en matière de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs en coordonnant les études sur ce sujet, et en produisant des documents de synthèse sur les dossiers d'actualité, notamment ceux portant sur l'Iran, la Syrie et la Corée du nord.
Dans le domaine chimique, le SGDSN assure le secrétariat du comité interministériel pour l'application de la convention sur l'interdiction des armes chimiques (CIAC). Dans le domaine biologique, le SGDSN coordonne les travaux portant sur la biologie de synthèse.
Le SGDSN assure la coordination de la réponse nationale à l'initiative internationale PSI ( Proliferation Security Initiative ). La PSI consiste à échanger entre pays membres des informations sur des transits par voie maritime de cargaisons proliférantes et à faciliter leur interception. La fréquence de ces interceptions ne cesse de croitre depuis la mise en oeuvre de la PSI. Huit affaires d'interception de biens proliférants ont été menées dans ce cadre depuis l'été 2012.
La France dispose d'une importante base industrielle et technologique de défense qui contribue à la préservation de notre souveraineté, participe à la croissance économique et représente des dizaines de milliers d'emplois. Le soutien aux exportations est une nécessité mais ne saurait intervenir sans un contrôle garantissant le principe de responsabilité et le respect de nos engagements internationaux. C'est pourquoi, l'exportation de matériels de guerre est soumise à une procédure d'autorisation préalable par décision du Premier ministre (ou, par délégation, du Secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale) après avis de la commission interministérielle pour l'étude des exportations de matériels de guerre (CIEEMG). Le SGDSN assure le secrétariat de la CIEEMG et coordonne les réflexions sur la mise à jour des orientations de notre politique d'exportation.
Les travaux de modernisation du dispositif de contrôle des exportations de matériels de guerre découlant de la loi du 22 juin 2011 se poursuivent. En 2014, un système simplifié de licence unique d'exportation et de transferts intracommunautaires remplacera le mécanisme actuel.
Par ailleurs et conformément aux conclusions du Livre blanc de 2013, le SGDSN contribue à une réflexion plus générale sur le renforcement du contrôle des exportations de biens et technologies à double usage et participe à la totalité des commissions interministérielles des biens à double usage (CIBDU). La France a obtenu, dans le cadre de l'Arrangement de WASSENAAR, que les outils de surveillance et de contrôle de l'internet soient soumis à autorisation avant leur exportation. Le SGDSN avait déjà favorisé en 2011 l'inscription dans la liste des biens soumis à contrôle des matériels d'interception des communications téléphoniques mobiles.
2. Le SGDSN contribue à la politique de sécurité nationale
a) La rénovation des plans de protection de la « famille pirate » dont le plan VIGIPIRATE de lutte contre le terrorisme
Dans la continuité du travail engagé en 2012 pour rénover les plans gouvernementaux, le SGDSN a notamment initié une révision en profondeur du plan VIGIPIRATE sur mandat du Premier ministre. Cette révision doit aboutir fin 2013 à un nouveau plan VIGIPIRATE qui gardera les principes qui font la force du plan actuel mais qui sera rendu plus efficace par une meilleure visibilité. Il s'agit de rendre publique une grande partie du plan et de renforcer la communication sur la menace terroriste et sur les mesures prises. Le pilotage des postures de protection sera également amélioré par une caractérisation plus fine des menaces terroristes et des vulnérabilités. Dans les deux ans à venir, ce nouveau plan VIGIPIRATE sera complété par la révision progressive des plans d'intervention de la famille «PIRATE» (Pirate-air, Pirate-mer, Piranet,...), à l'exception du plan NRBC qui date de 2011.
Ce travail de planification est notamment complété, en matière de lutte contre le terrorisme, par un effort spécifique dans le domaine de la sûreté du transport aérien et une relance des travaux interministériels relatifs à la protection contre les menaces NRBC-E.
b) Mandat radicalisation
Le Premier ministre a confiée au SGDSN, en août dernier, une mission relative à la mise en oeuvre d'une stratégie nationale de prévention de la radicalisation. Il s'agit notamment de formuler des propositions visant à développer une politique d'identification et de réduction des vulnérabilités des individus et des groupes face aux idées radicales de toute nature pouvant déboucher sur l'action violente.
Lancés début septembre, les travaux associent l'ensemble des ministères concernés et permettent une analyse des dispositifs existants en les comparant avec les initiatives étrangères. Ces analyses et propositions nourriront la réflexion du Gouvernement en vue d'élaborer une stratégie nationale de prévention de la radicalisation.
c) L'amélioration de l'organisation gouvernementale de réponse aux crises majeures
Le Livre blanc de 2013 a réaffirmé la pertinence du concept de sécurité nationale. Dans ce cadre, l'organisation gouvernementale de gestion de crise a été consolidée. Un effort de professionnalisation des acteurs de la gestion de crise est engagé depuis 2012. Cette démarche se fonde à la fois sur des exercices majeurs rénovés et sur des entraînements spécifiques permettant de former les personnels armant la cellule interministérielle de crise (CIC).
Les premiers effets positifs de ce programme global de professionnalisation ont pu être mesurés lors des derniers exercices majeurs, ainsi qu'au travers du bon fonctionnement de la CIC lors des dernières crises, à l'exemple de l'épisode neigeux de l'hiver 2012-2013.
L'amélioration de la connaissance des menaces et des risques, de la veille et de l'anticipation constitue également un enjeu spécifique dans la préparation et la réponse de l'Etat aux crises. Dans ce domaine, le SGDSN a poursuivi son action de développement d'une culture d'anticipation des crises au sein des ministères.
d) Le développement de la résilience et le renforcement de la continuité des activités essentielles à la Nation
La gestion de crise s'accompagne d'un renforcement de la résilience qui doit être perçu à la fois comme un objectif (renforcer la cohésion et la solidité de la Nation face aux risques et menaces) et comme une méthode (mobiliser tous les acteurs).
Pour atteindre ce double objectif, le SGDSN a initié en 2012 les travaux visant à instaurer une politique nationale de résilience associant tous les acteurs. Cette politique s'appuie sur le dispositif de sécurité des activités d'importance vitale (SAIV), ainsi que sur des actions complémentaires permettant d'améliorer la continuité des activités indispensables à la Nation.
Au terme d'une très large consultation des acteurs publics et privés, le SGDSN a publié un guide d'aide à l'élaboration des plans de continuité d'activité (PCA) à destination des administrations, des collectivités et des entreprises.
e) L'élaboration d'un contrat général interministériel (CGI)
Les travaux de la commission du Livre blanc ont fixé une feuille de route qui se traduit par le lancement de nouveaux chantiers interministériels dont le contrat général interministériel qui déterminera, dans une perspective de programmation budgétaire, les capacités « critiques » des ministères civils et leur niveau d'engagement dans la réponse aux crises majeures. Il s'appliquera aux capacités des ministères civils détenues au niveau national.
La démarche conduite dans le cadre du CGI sera prolongée à l'horizon 2016 sous l'autorité du ministre de l'intérieur par une planification territoriale de gestion des crises. Cette démarche capacitaire permettra d'associer plus étroitement qu'aujourd'hui l'ensemble des acteurs à la préparation et à la gestion des crises et assurera une meilleure cohérence entre la planification gouvernementale et la planification locale.
f) La filière industrielle de sécurité
Dans la continuité de son rôle de pilotage des positions françaises au sein du programme européen de recherche en sécurité, le SGDSN prend une part active dans la structuration de la filière industrielle de sécurité française. Il a ainsi préparé la mise en place du comité de la filière industrielle de sécurité (COFIS), installé en octobre dernier par le Premier ministre.
Rassemblant autour du Premier ministre, onze ministres, vingt et un présidents directeurs généraux de sociétés développeuses ou utilisatrices de solutions de sécurité, cinq présidents de groupements industriels et dix-neuf personnalités qualifiées, dont des représentants de la recherche académique, la présidente de la commission informatique et liberté et plusieurs parlementaires, le CoFIS mobilisera tous les secteurs technologiques et toutes les compétences publiques et privées nécessaires pour soutenir le développement de solutions de sécurité, fiables, compétitives, adaptées aux besoins des utilisateurs nationaux et respectueuses des droits et libertés fondamentaux.
* 1 Décret n° 2009-1657 du 24 décembre 2009 relatif au conseil de défense et de sécurité nationale et au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale.
* 2 Le compte rendu de l'audition de M. Francis Delon figure en annexe au présent rapport
* 3 Entre janvier 2012 et juillet 2013, le SGDSN a été un acteur clé dans l'élaboration des normes européennes sur la commercialisation et l'utilisation de précurseurs d'explosifs et du projet de directive, en cours d'examen, relative à l'utilisation des données des dossiers passagers (dites « données PNR »).
* 4 Exemples de projets de circulaires et instructions : IGI 2102 (protection en France des informations classifiées de l'UE), IGI 1300 (protection en France du secret de la défense nationale), IGI 2100 (protection en France des informations classifiées de l'OTAN), IGI 6600 (sécurité des activités d'importance vitale).