B. LA POLYNÉSIE FRANÇAISE
La situation en Polynésie française est profondément préoccupante pour votre rapporteur. A des difficultés budgétaires qui ne sont pas sans lien avec la dégradation de la situation économique, s'ajoute une instabilité institutionnelle récurrente qui mine la confiance de la population envers la classe politique locale.
1. Des institutions polynésiennes en quête de stabilité
La Polynésie française est la collectivité d'outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution qui bénéficie de la plus forte autonomie et des prérogatives les plus étendues. Pays d'outre-mer, son statut, consolidé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004, a été périodiquement modifié pour lutter contre l' instabilité chronique des institutions locales . Dans le droit fil de la loi organique n° 2007-1719 du 7 décembre 2007, le législateur organique a poursuivi cette rationalisation, par la voie juridique, des règles de fonctionnement des institutions polynésiennes par l'adoption de la loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011.
a) Le nouveau régime électoral de l'assemblée de la Polynésie française
Pour mettre fin à une instabilité institutionnelle en Polynésie française qui avait vu défiler treize gouvernements depuis 2004, le régime électoral de l'assemblée de Polynésie française a été modifié. Désormais, les 57 membres de l'assemblée de la Polynésie française seront élus selon un scrutin de liste à deux tours dans une circonscription unique . Cette circonscription comprend l'ensemble du territoire de la collectivité mais est divisé en huit sections électorales, avec un minimum de trois sièges par section pour assurer une représentation des archipels éloignés. La condition d'éligibilité s'apprécie au niveau de la section ; la qualité d'électeur ou de contribuable dans cette section étant imposée. Un seuil de 12,5 % des suffrages exprimés est fixé aux listes pour accéder au second tour avec une possibilité de fusion des listes pour celles ayant recueilli au moins 5 % des suffrages exprimés au premier tour.
Ce mode de scrutin, institué pour l'essentiel à l'initiative du Sénat, a été validé par le juge constitutionnel qui a estimé que « en fixant la représentation minimale de chaque section à trois sièges, le législateur organique a pris en compte l'intérêt général qui s'attache à la représentation effective des archipels les moins peuplés et les plus éloignés » 22 ( * ) et n'a manifestement pas commis une erreur d'appréciation en fixant le nombre minimal de sièges à trois. De surcroît, le Conseil constitutionnel a estimé que l'obligation, introduite par le Sénat, d'être électeur dans la section, et non simplement dans la circonscription, pour être éligible dans ladite section « n'est contraire ni à l'article 74 de la Constitution qui permet aux collectivités d'outre-mer qui sont régies par cet article d'avoir « un statut qui tient compte des intérêts propres de chacune d'elles au sein de la République » ni à aucun autre principe constitutionnel » dans la mesure où le législateur organique « a tenu à garantir la représentation effective des habitants des archipels éloignés ».
b) La modification des règles institutionnelles
La loi organique du 1 er août 2011 modifie ou introduit des règles relatives à l'organisation et au fonctionnement des institutions de la Polynésie française . L'essentiel est inspiré par la volonté d'assurer une stabilité institutionnelle qui fait défaut. La possibilité pour chaque membre de l'assemblée de la Polynésie française de déposer une motion de censure a été limitée à une par année civile. Le nombre des mandats du président de la Polynésie française a été par ailleurs limité à deux successifs. Enfin, le mandat du bureau de l'assemblée a été fixé comme celui de son président à cinq ans.
Dans un souci de rationalisation, le nombre de ministres a été limité par la loi organique entre sept et dix, au même titre que le nombre des membres des cabinets ministériels. Les rémunérations du président de la Polynésie française et des membres du gouvernement sont mieux encadrées.
Sans pouvoir d'ores et déjà tirer de conclusion, votre rapporteur constate néanmoins que depuis l'adoption de la dernière motion de défiance en mars 2011 qui a vu M. Oscar Temaru succéder à M. Gaston Tong Sang comme président de la Polynésie française, une forme de stabilité semble se faire jour.
c) Le renforcement du rôle du comité des finances locales
Enfin, le rôle et la saisine du comité des finances locales ont été précisés. Cette instance, qui réunit représentants de l'État, des communes, de l'assemblée et du gouvernement de la Polynésie française, se prononce sur la répartition du fond intercommunal de péréquation, institué au profit des communes, mais peut également être désormais consulté par le gouvernement, l'assemblée ou le Haut-Commissaire sur les conséquences financières pour les communes ou leurs groupements des projets de loi du pays, de délibération ou de règlements qui lui sont soumis. Le comité a également pour mission de réaliser des études sur les facteurs d'évolution de la dépense locale, sous forme d'un rapport au gouvernement local.
C'est, pour votre rapporteur, l'occasion de rappeler, comme dans son précédent avis budgétaire, que les moyens du comité doivent être renforcés pour lui permettre d'exercer pleinement ses missions.
2. Un soutien financier de l'État nécessaire face au déclin économique
La situation économique de la Polynésie française est préoccupante et marque un recul de l'activité de certains secteurs y compris touristiques. Cette chute de l'activité économique a des conséquences sur les ressources financières de la Polynésie française puisque ses recettes fiscales s'en trouvent nécessairement amoindries. Elle est dès lors encore moins en mesure d'assurer les investissements utiles à la reprise économique, ce qui lui empêche, par manque de moyens financiers propres, de soutenir ainsi les secteurs économiques en crise. La Polynésie française est donc progressivement enfermée dans une spirale de déclin des ressources économiques et financières.
L'État remédie pour partie à cette situation par un effort financier. A la suite d'une déclaration commune actée entre la ministre chargée de l'outre-mer et le président de la Polynésie française le 4 février 2010, l'aide financière de l'État envers la Polynésie française a été refondue pour remplacer la dotation globale de développement économique, qui résultait de la « dette nucléaire », au profit de trois nouveaux instruments financiers.
Cette enveloppe globale, qui s'élevait en 2012 à près de 140 millions d'euros d'AE, se décompose ainsi :
- la dotation globale d'autonomie (DGA) qui constitue une dotation de fonctionnement pour la collectivité de Polynésie française pour un montant, en 2012, de 90,7 millions d'euros en AE et CP ;
- la subvention relative aux investissements prioritaires de la Polynésie française pour 46,7 millions d'euros en AE et 14,5 millions d'euros en CP ;
- la dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie.
Sur le modèle des autres collectivités territoriales, la Polynésie française bénéficie donc d'une dotation globale, perçue par avances mensuelles comme la dotation globale de fonctionnement (DGF) des collectivités hexagonales et indexée sur le taux de cette DGF. La DGA concourt ainsi, selon les termes du Gouvernement, à « un objectif de visibilité et de pérennisation des apports financiers de l'État ».
Pour le second instrument à destination de la Polynésie française, une convention entre le gouvernement de la Polynésie française et l'État affecte, contrairement à la DGA, les fonds versés à des investissements jugés prioritaires de la Polynésie française : investissements dans les domaines routier, portuaire, aéroportuaire et de défense contre les eaux et pour l'amélioration de la desserte routière, maritime et aéroportuaire.
En 2011, les projets ainsi financés le furent à hauteur de 80 % par l'État, ce qui constitue un effort indéniable de sa part. Sur les 51 projets engagés cette année-là, seuls 29 étaient achevés au 31 décembre 2012.
Un accord signé le 29 octobre 2012 confirme l'effort financier de l'État en faveur de la Polynésie française. Le volet financier de cet accord précise :
- le versement du solde, à hauteur de 34 millions d'euros, de la dotation d'ajustement exceptionnel ;
- les modalités et les conditions d'octroi du prêt à l'investissement destiné à relancer la commande publique pour un montant de 40 millions d'euros ;
- les modalités de déblocage au niveau de l'État des autorisations d'engagement et des crédits de paiement, représentant la contrepartie de l'État aux opérations d'investissement contractualisées.
Au-delà de l'effort financier, des missions d'appui et d'assistance nécessaires à la conduite de ce plan de redressement de même que des instances de suivi de ce plan seront mis à en place par l'État.
3. Une lente et difficile émergence des communes polynésiennes
Les communes constituent, comme le rappelle l'article 6 de la loi organique du 27 février 2004, des collectivités territoriales de la République et, à ce titre, elles s'administrent librement dans les conditions prévues par la Constitution, la loi organique et la loi. En Polynésie française, les communes sont de création récente puisque, à l'exception de trois d'entre elles, elles remontent aux années 1970. Elles présentent également de fortes particularités nées de leur isolement et de l'éloignement géographique qui peut exister, y compris au sein d'une même commune, entre les îles. Aussi, sur les 48 communes polynésiennes, 30 comptent en leur sein des communes associées, au nombre de 98 dans l'archipel. Le maire délégué exerce les fonctions d'officier d'état-civil, d'officier de police judiciaire et des attributions sur délégation du maire.
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Des communes isolées et dispersées : le cas de Fangatau Fangatau est une commune des Tuamotu-Gambier, située à 975 km de Tahiti. La commune compte au total 252 habitants, répartis sur deux atolls distants de 90 km, chacun constituant une commune associée : Fangatau, chef-lieu de la commune, où vivent 131 habitants, et Fakahina, qui compte 212 habitants. Chacune des deux communes associées élit ses conseillers municipaux et un maire délégué, qui remplit les fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire. Le conseil municipal, composé de 11 membres issus des communes associées, élit le maire de la commune. M. Raymond Voirin, maire de Fangatau, a expliqué à vos rapporteurs que sa commune était reliée à Tahiti par avion une fois par semaine et par bateau une fois toutes les deux semaines. Il a précisé que pour se rendre d'un atoll à l'autre au sein de sa commune, il était parfois contraint de passer par Tahiti, c'est-à-dire de parcourir 2.000 km. En effet, la mise en place d'une navette maritime entre les deux atolls, qui améliorerait considérablement ces conditions de transport, se révèle très difficile en raison de l'étroitesse de la darse et de conditions météorologiques souvent agitées. Le bateau est par conséquent contraint de rester au large, une baleinière le reliant à l'atoll. Soulignant qu'il n'y avait pas de création d'emploi sur les deux îles, il a indiqué que sa commune connaissait un fort exode vers Tahiti, où vivent près de 1.000 habitants originaires de Fangatau-Fakahina. Source : Rapport d'information n° 130 (2008-2009) de MM. Christian Cointat et Bernard Frimat, Droits et libertés des communes de Polynésie française de l'illusion à la réalité, fait au nom de la commission des lois - 10 décembre 2008 |
a) Une refonte du régime juridique des communes
Leur existence et les moyens qui leur sont alloués pour l'exercice de leurs compétences ont récemment fait l'objet de modifications profondes sur le plan législatif et règlementaire .
En premier lieu, l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 et le décret n° 2008-1020 du 22 septembre 2008 ont étendu, sous réserve d'adaptations 23 ( * ) , les dispositions applicables aux communes, à leurs groupements et leurs établissements publics. A titre d'illustration, depuis le 1 er janvier 2012, le contrôle a priori des actes des communes, contraire au principe de la libre administration, a ainsi pris fin.
En second lieu, la loi n° 2011-664 du 15 juin 2011 a actualisé le statut de la fonction publique applicable aux agents des communes polynésiennes, de leurs groupements et de leurs établissements publics , introduit par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2005. Ce statut est ainsi à jour des récentes évolutions de la fonction publique (droit à la formation, mobilité, etc.) et régit une situation où jusqu'ici, une grande partie des agents relevait du droit privé. Ce rapprochement du droit commun, entré en vigueur définitivement au 1 er août 2012, doit permettre aux communes de recruter, par la voie du concours, les agents dont les compétences leur sont nécessaires. En contrepartie, ces agents locaux pourront désormais bénéficier de véritables carrières avec des droits et garanties statutaires (droit syndical, égalité de traitement, formation continue, etc.).
Depuis 2011, l'ensemble des collectivités polynésiennes et des établissements publics sont tenus de s'affilier à un centre de gestion et de formation , un établissement public sous tutelle de l'État et bénéficiant d'une financement de l'État. En 2012, ce centre a programmé 210 sessions de formation à destination de 3 000 agents et assure sur son site internet la publication des postes vacants dans les communes et leurs groupements. L'État accompagne techniquement et financièrement la mise en place effective du centre de gestion et de formation.
Enfin, les moyens financiers des communes ont été revus. La suppression de la dotation globale de développement économique (DGDE) a conduit à la création de trois instruments financiers de la part de l'État dont un est spécifiquement dédié aux finances communales en Polynésie française : la dotation territoriale pour l'investissement des communes en Polynésie (DTIC) qui s'élevait, en 2012, à 8,5 millions d'euros en AE et CP.
Les efforts que l'État mène en Polynésie française pour aider à une réelle émergence et autonomie de ces collectivités territoriales ne doivent pas masquer les lourds handicaps structurels auxquels elles font face.
De création récente, les communes polynésiennes ne bénéficient pas de la clause générale de compétence comme leurs homologues hexagonales. La loi organique du 27 février 2004 réserve la compétence de droit commun à la collectivité de la Polynésie française et n'attribue aux communes, par son article 43, que des compétences limitativement énumérées. Parmi ces compétences, faut-il encore distinguer les compétences propres des communes et celles qu'elles ne peuvent exercer que dans les conditions définies par la « législation » et la règlementation de la Polynésie française et sous réserve du transfert des moyens correspondants. Parmi les compétences communales « encadrées », aucune loi du pays ou règlement n'a été adopté par la Polynésie française pour permettre notamment aux communes d'intervenir en matière d'aide sociale et d'urbanisme qui sont pourtant des compétences de leurs homologues hexagonales.
Depuis 2012, les communes sont désormais en charge du traitement des déchets. Pour d'autres compétences communales, un échéancier a prévu une prise en chargé différée de ces compétences selon le calendrier suivant :
- s'agissant de la distribution d'eau potable, au plus tard le 31 décembre 2015 ;
- pour l'assainissement, au plus tard le 31 décembre 2020.
D'ailleurs, le comité des finances locales a été chargé par la loi organique n° 2011-918 du 1 er août 2011 « du diagnostic et du suivi financiers [...] de la situation des communes qui ne peuvent pas se conformer » à cet échéancier.
b) Les difficultés rencontrées par les communes
Outre leurs compétences resserrées, les communes polynésiennes connaissent donc un second frein à leur développement : une autonomie financière réduite. En effet, les communes polynésiennes ne bénéficient pas de recettes fiscales propres et une réflexion, engagée depuis plusieurs années, sur un transfert de fiscalité en faveur des communes ou la création d'impôts communaux dont le taux serait fixé par le conseil municipal, n'a toujours pas abouti à des propositions opérationnelles.
Aussi, les communes sont-elles largement dépendantes des financements de l'État et de la Polynésie française . En moyenne, le fonds intercommunal de péréquation, d'un montant de 9 millions d'euros en 2012, représente 35 % des ressources budgétaires des communes.
Ce fonds, créé en 1971, a été reformé en 2010 lors de la refonte des instruments financiers de l'État en faveur des collectivités polynésiennes. Ce fonds est dorénavant alimenté par la dotation territoriale pour l'investissement des communes en Polynésie (DTIC) qui lui est versé directement et par une quote-part prélevée sur le budget de la Polynésie française.
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Le fonctionnement du fonds intercommunal de péréquation (FIP) Le FIP était alimenté, jusqu'en 2010, inclus par un prélèvement sur les impôts, droits et taxes perçus au profit du budget général de la Polynésie française et par le versement par l'État d'une contribution, dont le montant est indexé sur la dotation globale de fonctionnement (DGF) et fixé par la loi de finances (9,034 millions d'euros en 2011 ; 9,036 millions d'euros en 2010, 2011 et 2012). Le taux de prélèvement sur le budget de la Polynésie française, qui ne peut être inférieur à 15% selon la loi organique, est fixé par décret après avis de l'Assemblée et du gouvernement de la Polynésie française. Il est de 17% depuis 2006. La quote-part de la Polynésie française au FIP était de 127,5 millions d'euros en 2009 et se réduit progressivement (119,6 millions d'euros en 2010, 105,4 millions d'euros en 2011) jusqu'à atteindre 101,4 millions d'euros en 2012. La quote-part au titre d'un exercice est déterminée : - provisoirement sur la base des recettes inscrites au budget primitif N de la collectivité ; - définitivement sur celle du compte administratif et donne lieu à une régularisation en année N+2. Le comité des finances locales (CFL) répartit principalement les ressources du fonds entre les communes et leurs groupements selon trois catégories : - une dotation non affectée de fonctionnement (DNAF) ; - une dotation non affectée d'investissement (DNAI) ; - des dotations affectées à des opérations identifiées. Les dotations non affectées, représentant au moins 70 % des ressources de l'année (hors crédits reportés), sont calculées par commune en fonction de leur population et de leurs charges (superficie, population scolaire, éloignement par rapport à Tahiti, dispersion sur plusieurs îles notamment). A compter de l'année 2011 et suite à la réforme de la dotation globale de développement économique, le FIP reçoit en recettes une dotation territoriale pour l'investissement des communes de Polynésie française qui apparaissent dans une section distincte. Son montant est de 9 055 200 euros en 2011 et 2012. Conformément à l'article 168 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011, cette dotation est affectée au financement des projets des communes et de leurs établissements en matière de traitement des déchets, d'adduction d'eau, d'assainissement des eaux usées, d'adaptation ou d'atténuation face aux effets du changement climatique et des projets de constructions scolaires pré-élémentaires et élémentaires. Elle est perçue directement par le fonds intercommunal de péréquation. Source : ministère des outre-mer |
Or, le montant exact de la participation financière de la Polynésie française est l'objet, depuis 2010, d'interprétations divergentes de la part de l'État et de la Polynésie française qui ne calcule plus le montant de son versement au FIP sur la base de son budget primitif mais en prenant pour référence les recettes émises et perçues. Le tribunal administratif de Papeete, saisi à la demande des maires du comité des finances locales par le Haut-Commissaire et le président de la Polynésie française, a contredit cette interprétation en estimant que le budget primitif sert bien d'assiette provisoire au calcul du montant du versement, sous réserve éventuellement de régulation au regard des recettes figurant au compte administratif. Malgré cet avis, la Polynésie a maintenu sa position, provoquant en 2010 une baisse de son versement de 8 % et des difficultés de trésorerie pour le FIP puis de 9,5 % en 2011.
A cette divergence politique, sont ajoutées des difficultés budgétaires de la Polynésie française qui l'ont ainsi empêchée de verser la subvention exceptionnelle d'investissement qu'elle avait décidée en 2009 pour compenser la baisse de sa quote-part la même année. Ce choix a été de nouveau sans appel pour les communes puisque, malgré la création de la DTIC, aucun nouveau projet n'a pu être financé.
Enfin, la Polynésie française marque des retards dans le versement de sa quote-part puisque le président de la Polynésie française s'est engagé à verser d'ici la fin de l'année 2012, le reliquat dû au titre de l'année 2011 soit près de 22 millions d'euros, c'est-à-dire un cinquième de la somme qui aurait dû être versée au titre de l'année précédente.
Ces décisions ne sont pas sans conséquence sur les finances communales puisque le comité des finances locales a été contraint, en 2011, de diminuer de moitié les dotations non affectées en faveur de l'investissement pour maintenir à un niveau quasiment identique celles de fonctionnement. En 2012, face à la position persistante de la Polynésie française, le comité des finances locales a fait subir la baisse des ressources du FIP sur les dotations non affectées de fonctionnement (- 9,22 %).
S'agissant des aides directement versées par la Polynésie française aux communes, la situation n'est guère plus positive puisqu'en 2011, si plus de 52 millions d'euros étaient prévus en CP, seuls 11 millions ont été consommés, soit un taux de 21,31 %. Par comparaison, en 2010, le montant prévu était moindre, avec à peine 48 millions d'euros, mais près de 16 millions avaient été finalement utilisés.
Les difficultés budgétaires et de trésorerie de la Polynésie française se répercutent, par la voie du FIP, sur les finances communales. Cette situation budgétaire qui contamine l'ensemble des collectivités polynésiennes obère les perspectives d'investissement public, l'État se retrouvant ainsi le seul à pouvoir intervenir durablement. Cette situation apparaît particulièrement alarmante aux yeux de votre rapporteur.
c) La lente montée en puissance de l'intercommunalité
L'intercommunalité peut sembler être une solution pour mutualiser les moyens communaux et ainsi exercer les compétences au niveau local. Cependant, elle se résume souvent à des syndicats mixtes ; seuls deux communautés de communes existent actuellement mais deux autres sont en cours de création. Votre rapporteur note même avec satisfaction que l'Assemblée de la Polynésie française a adopté, le 6 juillet 2010, une loi du pays donnant la possibilité à la communauté de communes des Marquises d'intervenir dans deux domaines relevant des compétences obligatoires de la communauté de communes.
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Nom |
Fixation du périmètre par arrêté du représentant de l'Etat |
Adoption des statuts |
Communes membres |
Population |
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Communauté des Marquises |
27 mai 2010 |
20 septembre 2011 |
Fatu Hiva Hiva Oa Nuku Hiva Tahuata Ua Huka Ua Pou |
8 632 habitants |
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Commaunté de Hava'i |
14 septembre 2011 |
30 décembre 2011 |
Taputapuatea Tumaraa |
8 335 habitants |
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Communauté de communes de Tahiti Sud |
3 décembre 2010 |
En cours |
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- |
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Communauté de communes des îles Australes |
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En cours après que la transformation du syndicat intercommunal en communauté de communes a été actée le 24 juillet 2012 |
Raivavae Rimatara Rapa Rurutu Tubuai |
6 310 habitants |
Des incitations financières à la constitution d'établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre existent à l'image de la « DGF bonifiée ». Toutefois, la configuration locale explique les freins structurels à la construction intercommunale . Outre la naissance récente des communes et donc la lente maturation des esprits à la construction intercommunale, la principale raison demeure la configuration archipélagique de la Polynésie française, la dispersion des îles et l'éloignement considérable entre elles rendant vains certains rapprochements.
Le Gouvernement relève ainsi, dans sa réponse au questionnaire budgétaire, que « l'absence de fiscalité obère le développement de structures intercommunales plus intégrées, la création de SIVU et de SIVOM apparaissant actuellement plus adaptée à la situation et à la gestion mutualisée des compétences eau, déchets, assainissement ».
L'intercommunalité ne peut donc être qu'une solution partielle ou, à tout le moins, à long terme aux problèmes rencontrés par les communes polynésiennes . Pour votre rapporteur, la situation actuelle n'est pas satisfaisante, pas plus que le fait que, depuis 2004, aucune avancée n'ait été enregistrée sur la question des transferts de fiscalité de la Polynésie française vers les communes. Aussi, les élus municipaux ne peuvent pas toujours exercer les compétences qui sont confiées aux communes qu'ils dirigent, non par mauvaise volonté mais par manque de moyens, les plaçant ainsi dans une situation inextricable.
* 22 CC, 28 juillet 2011, n° 2011-637 DC.
* 23 Parmi les adaptations, figure la possibilité pour les communes polynésiennes de prendre en charge sur leur budget principal les dépenses effectuées au titre de services publics à caractère industriel ou commercial pour les services d'eau et d'assainissements des communes de moins de 10 000 habitants (et non seulement 3000 habitants comme en métropole), les services de traitement des déchets et de distribution d'électricité.