Projet de loi de finances pour 2013 : Médias, livre et industries culturelles : livre et industries culturelles

II. UNE POLITIQUE DU LIVRE ET DE LA LECTURE À CONFORTER

Les politiques publiques conduites visent à la fois :

- l'encouragement au développement de la création littéraire, à la diversité éditoriale et à la diffusion du patrimoine écrit à travers l'action des différents acteurs de la chaîne du livre (auteurs, éditeurs, libraires, collectivités, bibliothèques) ;

- la conservation et la valorisation des collections publiques dont l'État est propriétaire ;

- l'encouragement à la lecture.

Outre l'administration centrale et les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), la mise en oeuvre de ces politiques s'appuie sur trois établissements publics à caractère administratif : la Bibliothèque nationale de France (BnF), la Bibliothèque publique d'information (BPI) et le Centre national du livre (CNL).

A. UN BUDGET 2013 NON PRÉSERVÉ

1. 2013 : une baisse proche de 5 % des crédits de paiement en euros constants

L'action n° 1 « Livre et lecture » du programme, qui concentre donc 95,2 % des crédits de ce dernier, s'établit à :

- 248,1 millions d'euros en AE, en hausse de 0,2 %,

- et 255,5 millions d'euros en CP, en baisse de 2,95 %, en euros courants .

En euros constants, c'est-à-dire compte tenu de l'inflation, évaluée à environ 2 % pour 2012, la réalité est plus sévère puisque la baisse des CP approche 5 %.

Cette action est divisée en quatre sous-actions , dont le tableau ci-dessous montre l'évolution des crédits. En voici les grandes lignes, sachant que votre rapporteur consacrera ensuite des développements particuliers à la Bibliothèque nationale de France (BnF) et au Centre national du livre (CNL) :

- la sous-action 1, consacrée à la BnF , enregistre une baisse de crédits de 1,16 % en AE=CP, à 203,4 millions d'euros ;

- la sous-action 2 qui concerne le Quadrilatère Richelieu , verra ses crédits diminuer de 0,09 % en CP, à 14,2 millions d'euros, et 6,8 millions d'euros en AE, destinés au financement de la rénovation et de l'aménagement de ce site de la Bibliothèque nationale de France, notamment pour assurer la sécurité des personnes et des biens ainsi que la sûreté des collections patrimoniales. Ce chantier, prévu sur la période 2011-2017, est évalué à 212,8 millions d'euros au total, dont 59 % pris en charge par le programme 334. Une incertitude pèse cependant sur les coûts et délais, de l'amiante ayant été récemment découverte et faisant l'objet d'une expertise ;

- la sous-action 3, dédiée au développement de la lecture et des collections, enregistre une baisse de 1,2 %, avec 19,4 millions d'euros (en AE=CP), dont 12 millions d'euros de crédits d'intervention et 7,1 millions d'euros destinés à la Bibliothèque publique d'information (BPI), soit une somme identique à l'an dernier pour ce qui concerne la BPI. Établissement public associé du Centre Pompidou disposant du statut de bibliothèque nationale, outre l'accueil du public sur place et en ligne, elle coopère avec le réseau des autres bibliothèques publiques. Les crédits déconcentrés sont, quant à eux, préservés ;

- la sous-action 4, consacrée à 1'édition, la librairie et les professions du livre , subit la plus forte baisse de crédits : - 16,67 % en raison de la suppression de la subvention accordée jusqu'ici au CNL, comme il sera précisé ci-après.

ÉVOLUTION DES CRÉDITS POUR 2013

	PLFI 2012		PLF 2013		Variation 2013/2012 en % (en euros courants)
	AE	CP	AE	CP	AE	CP
Sous-action 1 « Bibliothèque nationale de France »	205 741 380	205 741 380	203 357 380	203 357 380	- 1,16	- 1,16
Sous-action 2 « Quadrilatère Richelieu »		15 616 000	6 811 900	14 195 900		- 9,09
Sous-action 3 « Développement de la lecture et des collections »	19 593 470	19 593 470	19 357 912	19 357 912	- 1,2	- 1,2
Dont BPI	7 055 812	7 055 812	7 055 812	7 055 812	-	-
Sous-action 4 « Édition, librairie et professions du livre »	22 330 000	22 330 000	18 607 808	18 607 808	- 16,67	- 16,67
Dont CNL	2 825 000	2 825 000			-
Total action « Livre et lecture »	247 664 850	263 280 850	248 135 000	255 519 000	+ 0,19	-2,95

Source : Commission de la culture et de l'éducation sur le fondement des documents budgétaires

2. Bibliothèque nationale de France et Centre national du livre : leurs contributions à l'effort général de maîtrise des dépenses publiques

BnF et CNL sont appelés à contribuer à l'effort général demandé aux opérateurs de l'État sur la durée de la loi de programmation des finances publiques pour la période 2013-2015.

a) Une BnF en recherche d'économies

(1) Une contribution importante sur la période

En 2013, ainsi qu'il a été dit, cette contribution se traduira par une baisse des crédits budgétaires de la BnF de 2,4 millions d'euros, soit - 1,16 % par rapport à 2012, à 203,4 millions d'euros (en AE=CP).

L'établissement ayant déjà subi une annulation de crédits de 6 millions d'euros en 2012, équivalente à une baisse de 3 %, il devra sans doute compenser les réductions qui toucheront donc les exercices 2012 à 2015 en prélevant sur son fonds de roulement. Entre réduction de crédits et hausse de la masse salariale, 11 à 12 millions d'euros devront être trouvés sur 3 ans .

(2) Des baisses d'effectifs

Dans ce contexte, l'équilibre du budget de la BnF reposera pour partie sur une diminution d' effectifs d'environ 2,5 % en 2013, pour contenir une masse salariale fortement affectée par l'évolution, plus importante encore qu'en 2012, du compte d'affectation spécial pensions, et des mesures indemnitaires incontournables. Cette baisse devrait résulter de la conjugaison de suppressions d'emplois théoriques et du maintien de vacances d'emplois liées aux départs à la retraite.

(3) Vers des réformes et mesures d'économie

D'après les informations fournies à votre rapporteur, des réformes, sources d'économies, sont par ailleurs recherchées dans différents domaines, notamment :

- le montant des acquisitions d'ouvrages sera réduit, pour la première fois à cette hauteur. Outre la correction d'éventuelles redondances, une telle mesure pourrait toucher les achats de livres directement accessibles au public ;

- la suppression d'une à deux expositions par an ;

- une plus grande rationalisation des différents sites de la BnF ;

- une piste concerne aussi la suppression du deuxième exemplaire du dépôt légal, jusqu'ici pour partie donné à d'autres bibliothèques publiques ;

- des réformes plus techniques sont étudiées, telle celle du catalogage (dérivation des notices bibliographiques issues des bibliographies étrangères) ;

- la révision des fonctions supports, par exemple l'infogérance informatique ;

- des réflexions sont aussi conduites sur une éventuelle réduction de l'amplitude horaire de la bibliothèque. Afin que le service rendu au public soit le moins important possible, ces efforts porteraient sur les périodes de l'année les moins fréquentées.

Au total, une trentaine de pistes d'économies sont étudiées.

Certaines de ces réformes permettront donc de rationaliser utilement certaines procédures ou dépenses ; d'autres risquent d'avoir un impact sur les services rendus à nos concitoyens. Votre rapporteur tenait à le signaler, la BnF devant rester bibliothèque nationale de référence.

(4) Quid de la numérisation du patrimoine écrit ?

Rappelons que la BnF a développé sa bibliothèque numérique dans les années 1990, dans le cadre du projet Gallica inauguré en 1997.

Puis il est apparu nécessaire de franchir un nouveau palier de développement de la numérisation, de développer une offre légale plus riche et de mieux valoriser les fonds numériques. Dans ce cadre, la BnF cherche à bénéficier des crédits du fonds de soutien à l'économie numérique (FSN) des Investissements d'avenir. A cette fin, elle a créé en avril 2012 une filiale qu'elle détient à 100 % - BnF partenariats - chargée de passer des accords de numérisation à grande échelle de documents libres de droit.

Les discussions entamées au printemps 2010 entre les représentants des pouvoirs publics, ceux des auteurs et des éditeurs pour la numérisation des livres indisponibles du XX ^e siècle ont permis de parvenir à un accord-cadre signé avec le Commissariat général à l'investissement (CGI) le 1 ^er février 2011.

En juillet 2011, l'établissement a lancé un appel à partenariats auprès d'acteurs privés, français ou étrangers, portant notamment sur douze projets de numérisation de différents corpus (livres anciens, livres du XIX ^e siècle, presse ancienne du XIX ^e siècle, disques 78 tours et microsillons, estampes, cartes et plans, etc.).

En juin 2012, elle a reçu une première dotation de 10 millions d'euros du CGI pour engager ces partenariats : 3 millions seront consacrés au fonctionnement et 7 millions, directement à des projets. Trois ou quatre d'entre eux sont en cours de finalisation.

La BnF cherche par ailleurs à bénéficier de financements européens et de mécénat.

Le site Gallica constitue le projet le plus avancé en Europe, avec 2 millions de documents numérisés. Il reçoit un nombre croissant de visites (environ 11 millions de visites par an à l'heure actuelle). Certains pays portent un intérêt à ce type de projet, comme la Grande-Bretagne, mais souffrent de coupes budgétaires. La France est le seul pays à avoir prévu des moyens significatifs, avec un mode de financement innovant.

La BnF développe une politique de coopération destinée à faire connaître le « patrimoine remarquable » de bibliothèques telles que celles du Sénat, de l'Assemblée nationale, de la Cour de cassation ou du ministère de la défense.

Le projet Europeana , quant à lui, n'apparaît pas à la hauteur des espérances. Il enregistre 5 millions de visites par an, en général très brèves. Les sites pourraient servir de levier pour l'économie numérique, surtout avec la libération des métadonnées. Celles d'Europeana sont en licence libre depuis juillet 2012. La diffusion de données patrimoniales donnera donc de la matière pour l'innovation technologique et culturelle.

Votre rapporteur estime souhaitable qu'Europeana soit considérée comme une « infrastructure européenne » et que la Commission européenne s'investisse davantage en faveur de la numérisation de projets collectifs au niveau européen afin d'accroître la valeur ajoutée du projet.

b) Un CNL sur la sellette

Les missions du Centre national du livre (CNL) couvrent l'ensemble de la filière, de la création à la diffusion des oeuvres, en passant par leur édition et promotion. Il redistribue ainsi chaque année aux acteurs près de 30 millions d'euros sous forme de prêts ou de subventions dans le cadre de ses missions statutaires, dont les objectifs sont à la fois culturels et économiques. Il s'agit d'encourager la création, l'édition, la promotion et la diffusion d'oeuvres littéraires ou scientifiques de qualité, grâce à des actions de soutien aux divers acteurs de la chaîne du livre.

(1) La suppression de la subvention de l'État

Les recettes de l'établissement proviennent pour l'essentiel du produit des deux taxes qui lui sont affectées :

- la taxe sur l'édition des ouvrages de librairie, de nature redistributrice, est due par les éditeurs à raison des ventes d'ouvrages de librairie. Elle est perçue au taux de 0,2 % sur la même assiette et dans les mêmes conditions que la TVA. Les éditeurs dont le chiffre d'affaires de l'année précédente n'excède pas 76 000 euros en sont exonérés. Son produit représente environ 14 % des ressources du Centre, soit 5,1 millions d'euros attendus pour 2012 ;

- la taxe relative aux appareils de reprographie et, depuis 2007, de reproduction ou d'impression, de nature compensatrice, concerne les ventes de ces appareils. Elle a pour objet d'apporter une réparation partielle au préjudice subi par les éditeurs et auteurs du fait du développement de l'usage de la reprographie. Elle est perçue au taux de 3,25 %, dont le rendement a atteint son rythme de croisière depuis la hausse de son taux en 2009. 28,2 millions d'euros sont attendus à ce titre en 2012.

Par ailleurs, depuis 2004, le CNL ne perçoit plus de subventions de fonctionnement. Une subvention avait été cependant mise en place au titre des transferts de compétence intervenus en 2009 entre l'administration centrale et le CNL, à hauteur de 2,8 millions d'euros en 2012, en particulier pour financer certains organismes interprofessionnels, telle l'ADELC (Association de développement de la librairie de création). Outre qu'elle n'a en définitive pas été versée en 2012, cette subvention ne sera pas reconduite en 2013 . D'après le projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances, « le périmètre de ce transfert de compétences et les modalités de son financement ont en effet vocation à être réexaminés, au vu notamment des conclusions de travaux et de concertations en cours, qui sont attendues fin 2012 » .

En outre, l'article 46 de la loi de finances initiale pour 2012 a plafonné le produit de la taxe sur l'édition à hauteur de 5,3 millions d'euros et celui de la taxe sur le matériel de reproduction et d'impression à concurrence de 29,4 millions d'euros. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ces recettes devraient être proches des plafonds en 2012.

Pour 2013, le CNL doit renforcer son soutien aux librairies. Il pourra assumer l'ensemble de ses missions en opérant une ponction d'environ 5,7 millions d'euros sur son fonds de roulement . Ce dernier s'élève à environ 17 millions d'euros, si l'on prend en compte les engagements pris et une réserve de précaution représentant deux mois d'activité.

(2) Un CNL sous les projecteurs

Depuis avril 2010, le statut du CNL est harmonisé sur celui des autres établissements publics. Le 19 mai 2011, un contrat de performance pour la période 2011-2013 a été signé. En voici les grands axes :

- amélioration de la visibilité et de la diffusion des auteurs et ouvrages aidés ;

- adaptation au contexte numérique ;

- renforcement de la fonction d'études et d'évaluation dans une perspective d'adaptation et d'amélioration des dispositifs d'aides ;

- modernisation de l'organisation et du fonctionnement interne de l'établissement ;

- consolidation des ressources.

Mais le CNL a fait aussi l'objet de diverses critiques, propositions, rapports de contrôle.

? Votre rapporteur avait fait état, l'an dernier, du rapport de la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) de l'Assemblée nationale d' octobre 2011 sur le « Financement de la culture : budget de l'État ou taxes affectées ? » ^{1 ( * )} .

Il rappelle ci-dessous les solutions alors envisagées par ce rapport pour réformer le mode de financement du CNL dont, en particulier, la rebudgétisation. Il prônait également un resserrement du dispositif de soutien, qui comporte une trentaine de types d'aides.

LES SOLUTIONS ENVISAGÉES PAR LE RAPPORT D'INFORMATION
DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE (MEC)
DE L'ASSEMBLÉE NATIONALE

« Une augmentation de la taxe sur le chiffre d'affaires de l'édition ne semble pas opportune afin de ne pas faire peser un coût supplémentaire sur une économie déjà fragilisée par les mutations liées à la révolution numérique.

Quant à la taxe reprographie/impression, les récentes augmentations ont rendu les fabricants d'appareils plus attentifs à toute nouvelle évolution. Les risques économiques et juridiques liés à toute nouvelle augmentation devraient être attentivement étudiés ex ante . Toutefois, la taxation des consommables, dont les ventes représentent une part croissante, pourrait constituer une mesure intermédiaire.

Des pistes de réforme du mode de financement sont actuellement à l'étude :

- créer une taxe globale sur le chiffre d'affaires des industries et services d'impression et de gestion de documents, sous forme de taxe compensatoire ;

- intégrer le domaine du livre dans tous les éventuels mécanismes à venir impliquant les fournisseurs d'accès Internet (FAI) ;

- intégrer les excédents du Centre français de la copie (CFC) et de la Société française des intérêts des auteurs de l'écrit (SOFIA), et taxer les différents supports et appareils numériques contenant des écrits (ordinateurs portables, smartphones et liseuses).

Pour sa part, conformément aux principes qu'elle a dégagés et eu égard au produit relativement modeste des taxes affectées au CNL, la MEC recommande d'envisager la rebudgétisation de son financement. »

? Par ailleurs, le 5 juin 2012 , la Cour des comptes a établi un rapport sur le contrôle des comptes 2002-2009 et la gestion du CNL.

Elle a souligné les efforts de l'établissement pour se réformer, renforcer la transparence de ses procédures d'attribution des aides, élaborer un système d'évaluation de ses interventions et réduire le nombre de dispositifs d'aides dans le contexte de la révolution numérique.

Par ailleurs, elle a relevé des points pouvant encore être améliorés :

- le manque de sélectivité dans les demandes d'aides ;

- la mesure encore partielle de l'efficience des dispositifs ;

- la multiplication des dispositifs et l'absence de hiérarchisation des priorités ;

- le risque juridique associé à l'absence de notification à la Commission européenne du régime des aides allouées aux acteurs de la filière du livre, et les éventuelles conséquences financières qui pourraient en découler.

? Votre rapporteur attend enfin avec intérêt le rapport que l'Inspection générale des affaires culturelles ( IGAC ) devrait rendre d'ici fin 2012 . Il doit dresser le bilan de la réforme statutaire de 2010 précitée, du fonctionnement de l'établissement et de ses résultats, afin d'en déterminer l'impact et l'efficacité dans la mise en oeuvre de la politique publique du livre.

Votre rapporteur se propose de demander à la ministre ses premières orientations. Il souligne la nécessaire cohérence à retrouver : aux missions renforcées du CNL doivent correspondre les moyens de les assumer pour l'avenir, dans la transparence et l'efficience, bien entendu. Il conviendra d'être vigilant et de prendre en compte les besoins croissants de soutien aux librairies et de numérisation des oeuvres.

3. Un point sur la politique conduite en région

a) Un tissu actif de bibliothèques municipales

La France compte 7 500 bibliothèques municipales, auxquelles s'ajoutent 8 100 points d'accès aux livres.

La synthèse 2010 de l'activité des bibliothèques municipales, diffusée par le ministère en juillet 2012, révèle ou confirme un certain nombre d'évolutions importantes :

- le tassement général du nombre d'inscrits (- 4 % par rapport à 2005) mais la hausse sensible de la fréquentation (+ 24 % par rapport à 2005), les lecteurs étant donc plus assidus ;

- le maintien en volume (+ 4 % par rapport à 2005) mais pas en valeur des budgets d'acquisition ;

- la stabilité du budget moyen des bibliothèques, à 286 000 euros en moyenne, assortie de grandes disparités bien entendu selon la taille des établissements ;

- le caractère très cyclique des investissements des collectivités territoriales ;

- ou encore le poids croissant des dépenses de personnel (+ 3,8 % en rythme annuel depuis 2005).

Le rapport relève qu'il reste des efforts à conduire en matière d'accès à Internet , seules 66 % des bibliothèques proposant un accès libre.

b) La numérisation du patrimoine écrit des collectivités territoriales

Les collectivités territoriales participent à l'activité de numérisation. Leur action est soutenue par le ministère de la culture et de la communication dans le cadre du plan national de numérisation lancé en 1996. Doté en 2012 de 3 millions d'euros (inscrits au programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture »), ce plan vise à favoriser la numérisation par les administrations et établissements publics du ministère ainsi que par les collectivités territoriales par un financement à 50 % des projets retenus . Il permet d'augmenter l'offre de contenus numériques culturels, de les diffuser gratuitement et de développer des outils et des services favorisant les usages numériques culturels innovants par les internautes.

Par ailleurs, le ministère a proposé aux collectivités territoriales un dispositif pour soutenir plus significativement et sur le long terme, les projets numériques d'envergure portés par les bibliothèques et les médiathèques. Présenté le 30 mars 2010 parmi les quatorze propositions pour le développement de la lecture, le « contrat numérique » doit être financé par une réorientation d'une partie du concours particulier pour les bibliothèques de la dotation générale de décentralisation (DGD), avec une ouverture plus large du concours particulier aux investissements consacrés au numérique, aussi bien en termes de numérisation des collections que de développement de services numériques dans les médiathèques. Il devrait permettre d'identifier les projets pilotes au niveau de chaque région et de soutenir la constitution de grandes bibliothèques numériques de référence, en s'appuyant notamment sur les riches collections patrimoniales des bibliothèques territoriales identifiées par le plan d'action pour le patrimoine écrit et sur l'expertise des conservateurs d'État mis à disposition des bibliothèques municipales.

B. UNE FILIÈRE EN MUTATION

1. La mise en oeuvre des textes législatifs adoptés en faveur du secteur

Le secteur du livre a bénéficié d'un encadrement législatif et réglementaire permettant de réguler et valoriser la filière, en prenant en compte ses spécificités.

Votre rapporteur juge utile de faire un bref point de l'application des lois adoptées ces deux dernières années, pour lesquelles le Sénat a joué un rôle majeur.

a) La loi du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique

Dans son rapport relatif à la loi sur le prix unique du livre numérique, notre collègue Colette Mélot avait exposé les effets très positifs du dispositif de fixation du prix par l'éditeur pour le livre papier et la nécessité de son extension au livre numérique homothétique. L'adoption - à l'unanimité par les deux assemblées - de l'amendement dit « d'extraterritorialité », à l'initiative de notre collègue Jean-Pierre Leleux, permet au dispositif de fixation du prix par l'éditeur de s'appliquer à l'ensemble des libraires exerçant leur activité sur le territoire national. Ceci a permis, rappelons-le, de trouver une application concrète aux principes de la Convention de l'Unesco de 2005 sur la protection et la promotion de la diversité des expressions culturelles.

La loi n° 2011-590 du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique s'applique depuis peu, les décrets d'application datant du 10 novembre 2011 pour celui relatif notamment au champ d'application de la loi, et du 30 janvier 2012 s'agissant des infractions à la loi et du régime des sanctions pénales applicables.

Cette dernière s'applique, semble-t-il, à la satisfaction des professionnels et votre rapporteur s'en réjouit.

Signalons que les associations de bibliothécaires estiment que le décret du 10 novembre 2011 a permis de répondre à un certain nombre d'inquiétudes exprimées au moment des débats parlementaires. Par ailleurs, aucune situation d'infraction aux dispositions de la loi n'a, à ce jour, été portée à la connaissance du ministère de la culture et de la communication.

Les difficultés viennent en revanche de la Commission européenne. Le Gouvernement a répondu à ses avis circonstanciés dans le cadre de la notification de la loi, en particulier sur la question de l'application de la loi aux distributeurs situés hors de France.

b) La loi relative à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XXe siècle

Rappelons que la loi n° 2012-287 du 1 ^er mars 2012 relative à l'exploitation numérique des livres indisponibles du XX ^e siècle modifie le code de la propriété intellectuelle et met en place une gestion collective pour les droits numériques des livres indisponibles. Elle prévoit que l'exercice des droits numériques des livres indisponibles est transféré à une société de perception et de répartition des droits (SPRD), gérée de façon paritaire par des représentants des auteurs et des éditeurs, et qui devra être agréée par le ministre chargé de la culture.

L'agrément de la SPRD devrait intervenir d'ici la fin de l'année 2012 et prendre effet au 1 ^er janvier 2013. Précisons qu'auteurs et éditeurs ont proposé la candidature de la SOFIA.

Ce transfert des droits ne pourra intervenir qu'au terme d'un délai de six mois après l'inscription des livres indisponibles dans une base de données publique, mise en oeuvre par la BnF, sauf opposition des auteurs, ayants droit, ou éditeurs. Une première liste de 50 000 livres indisponibles devrait être publiée au 1 ^er mars 2013 . Elle servira de test pour la suite.

La loi prévoit également qu'un décret d'application doit définir les modalités d'accès à cette base de données, ainsi que le format des données collectées et les mesures de publicité appropriées, les conditions de délivrance et de retrait de l'agrément des SPRD. Le projet de décret est en cours de finalisation, afin de donner toutes les garanties aux auteurs, éditeurs et ayants droits concernant les données et informations contenues dans le registre des livres indisponibles, les mesures de publicité destinées à les informer de l'existence de ce registre, l'information sur les procédures pour exercer leur droit d'opposition, la confidentialité des données et informations lorsque l'auteur exerce son droit d'opposition.

c) TVA : des taux réduits évolutifs

Rappelons qu'initialement, le projet de loi de finances rectificative pour 2011 prévoyait, à compter du 1 ^er janvier 2012, le relèvement du taux réduit de TVA de 5,5 % à 7 % pour le secteur du livre. A la suite du rapport de M. Pierre-François Racine, du 5 décembre 2011, visant à accompagner la filière du livre dans cette transition et compte tenu des caractéristiques juridiques et techniques propres au secteur du livre, le Parlement a reporté au 1 ^er avril 2012 ce relèvement pour le livre papier.

Le 8 mars 2012, M. Pierre-François Racine a remis les conclusions du second volet de sa mission, dans lesquelles il a proposé des mesures fiscales, des mesures d'information du public sur les lieux de vente, un soutien du Centre national du livre (CNL) et la mise en place d'un observatoire des prix du livre.

Promesse de campagne du Président de la République, le rétablissement du taux de TVA de 5,5 % pour le livre a été confirmé par la ministre de la culture et de la communication, qui a précisé que ce retour devait s'effectuer de façon à ne pas pénaliser les libraires, qui ont déjà supporté des coûts de ré-étiquetage.

La loi de finances rectificative du 31 juillet 2012 a donc prévu le retour à 5,5 % du taux de TVA sur le livre, papier et numérique, (qui était donc fixé à 7 % depuis le 1 ^er janvier 2012 pour le numérique et depuis le 1 ^er avril 2012 pour la papier). Ce nouveau changement de taux interviendra le 1 ^er janvier 2013 . La période de janvier constitue une faible période d'activité pour la filière, pendant laquelle il sera plus facile pour l'ensemble des acteurs de revenir au taux de 5,5 %. En effet, les questions techniques posées par un rétablissement du taux de TVA à 5,5 % sont les mêmes que celles posées lors de son relèvement à 7 % : le nombre considérable de références disponibles (plus de 700 000), l'importance des stocks qui constituent les fonds des librairies et le système d'information des professionnels sur le prix des ouvrages, justifient une mise en oeuvre différée de la mesure. En outre, il s'agit de respecter l'effort des éditeurs de révision de leurs tarifs dans le cadre du relèvement du taux de TVA et de ne pas revenir sur le travail effectué durant ces six derniers mois par les libraires.

La récente décision du Gouvernement tendant à réviser la grille générale des taux de TVA vient ajouter un nouvel épisode à cette « série » : le livre devrait bénéficier du nouveau taux de 5 % au 1 ^er janvier 2014. En deux ans, les taux de TVA applicables au livre auront donc changé trois fois ! Cette baisse est bien sûr appréciable, mais chaque changement est source de tracasseries et de coûts pour les professionnels.

2. L'adaptation du contrat d'édition à l'heure du numérique

Hors traitement spécifique du cas des livres indisponibles, se pose la question de l'adaptation du contrat d'édition à l'heure numérique afin d'en adapter et d'en sécuriser les clauses, tant pour les auteurs que pour les éditeurs .

Votre rapporteur rappelle qu'en 2011, devant l'échec de ces négociations bilatérales et afin d'éclairer les enjeux d'une éventuelle réforme du code de la propriété intellectuelle, M. Frédéric Mitterrand, alors ministre de la culture et de la communication, avait chargé le Conseil supérieur de la propriété littéraire et artistique (CSPLA) d'une mission de réflexion sur ce sujet. Une commission spécialisée, présidée par le professeur Pierre Sirinelli et regroupant les principales organisations professionnelles d'auteurs et d'éditeurs du secteur du livre, s'est penchée, entre l'automne 2011 et le printemps 2012, sur les relations contractuelles entre auteurs et éditeurs dans l'environnement numérique.

Aux termes de plusieurs mois de travail, un large consensus s'était dégagé sur les principaux points en discussion :

- cession des droits pour toute la durée de la protection légale ;

- contrat d'édition unique (pour exploitations papier et numérique), avec une partie distincte pour l'exploitation numérique au sein du contrat d'édition ;

- définition des critères de l'exploitation permanente et suivie ;

- principe de renégociation des conditions économiques de la cession des droits numériques ;

- assiette de la rémunération, etc.

Puis un retrait avait été enregistré sur certains points comme la durée de la cession des droits.

Les points de vue ont continué à diverger sur la question de l'autonomie des clauses relatives à l'exploitation papier de l'oeuvre et des clauses spécifiques à l'exploitation numérique au sein du contrat d'édition. Un accord subsiste sur le fait que la résiliation des clauses numériques est sans incidence sur le sort de l'édition papier pour l'éditeur ; en revanche, la réciprocité pose aujourd'hui problème. Les éditeurs défendent l'idée d'une parfaite réciprocité, considérant que la fin du contrat papier est sans incidence sur la cession des droits numériques. Les auteurs, quant à eux, s'inquiètent de ne pouvoir retrouver l'usage de leurs droits dans leur globalité, à la fois pour l'exploitation papier et l'exploitation numérique, en cas de résiliation du contrat papier.

Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication, a chargé le professeur Pierre Sirinelli d'une nouvelle mission de médiation, en proposant aux parties d'élargir le champ des négociations à de nouveaux points qui n'entraient pas jusqu'ici dans le cadre des travaux de la commission spécialisée du CSPLA mais qui font également débat et concernent directement les relations contractuelles liant auteur et éditeur.

Cette question essentielle peine donc à trouver une solution consensuelle couvrant l'ensemble des sujets. Les avancées sont néanmoins réelles et votre rapporteur forme le voeu que les négociations aboutissent dans de brefs délais.

S'agissant de la question majeure de la rémunération des auteurs, il est heureux que les points de vue semblent se rapprocher , les éditeurs jugeant équitable qu'un auteur perçoive au moins autant, en valeur absolue, pour une exploitation numérique que pour l'exploitation papier de son oeuvre. Votre commission veillera au respect de la disposition introduite par le Sénat dans la loi du 26 mai 2011 relative au prix du livre numérique , à l'initiative de notre collègue David Assouline, et qui impose une « rémunération juste et équitable » de l'auteur.

Par ailleurs, il serait légitime que les auteurs accèdent plus facilement à la reddition de leurs comptes, obligation à laquelle les éditeurs satisfont de manière inégale. Un suivi systématique, voire en ligne, pourrait être envisagé.

Sur l'ensemble de ces points, il semble que l'on approche d'un consensus , qui devrait permettre à la fois l'examen d'un projet de loi réformant le code de la propriété intellectuelle (CPI), annoncé pour 2013 , et l'adoption par les organismes professionnels d'un code des usages numériques.

3. L'évolution du marché du livre numérique

a) Un marché très réduit mais en forte croissance

Selon une étude de GfK, rendue publique à l'occasion du Salon du Livre de Paris en mars 2012, sur le marché français, le numérique représente 10 % du chiffre d'affaires des points de vente pour les biens culturels, mais seulement 0,3 % pour le livre. Il est vrai que la moitié des lecteurs déclarent les obtenir à titre gratuit.

Le marché est malgré tout promis à une croissance rapide compte tenu du taux croissant d'équipement en tablettes (435 000 vendues en 2010, 1 million en 2011 et 3 millions de ventes attendues en 2012).

Depuis 2010, aux États-Unis comme en Europe, les dispositifs de prix fixés par les éditeurs se sont imposés comme le meilleur moyen d'éviter une préemption très rapide du marché par un seul acteur capable d'imposer son modèle, comme ce fut le cas pour l'industrie de la musique.

L'efficacité économique de ces systèmes de prix fixe est avérée aujourd'hui, comme le montre la croissance du marché numérique, sans captation ni destruction brutale de valeur pour la filière.

Ces mécanismes, en empêchant les stratégies de prix prédateurs de certains diffuseurs très puissants issus du monde de l'Internet, ont permis aux éditeurs de baisser les prix des livres numériques en vue de concilier l'intérêt légitime du consommateur et une juste rémunération de la création. Ce différentiel de prix avec le livre papier est aujourd'hui de 20 à 30 % en moyenne. Pour votre rapporteur, cette tendance doit être confortée afin de développer l'offre légale de livres numériques et d'encourager le décollage du marché.

b) Quid de la validité du contrat d'agence ou contrat de mandat ?

Plusieurs pays de l'Union Européenne ont adopté le même type de disposition législative que la France sur le prix du livre numérique. Ailleurs, les éditeurs sont parvenus à maintenir une pluralité de réseaux de diffusion, par la voie contractuelle du mandat, qui leur permet également de fixer le prix du livre. Mais la sécurité juridique de ce type de contrat s'est trouvée fragilisée par des enquêtes antitrust diligentées par les autorités de régulation de la concurrence, américaines puis européennes, qui soupçonnent les groupes d'édition de s'être entendus afin de le mettre en oeuvre.

Aux États-Unis, le Département de la justice a contraint plusieurs grands éditeurs français à accepter un règlement précontentieux, par lequel ils renoncent pendant deux ans à tout contrôle sur le prix de vente des livres dans leurs relations contractuelles avec les détaillants.

La Commission européenne, elle-même attentive aux procédures américaines, a mené il y a un an et demi des perquisitions chez d'importants éditeurs français. Elle a ouvert une procédure formelle d'examen afin de déterminer si certains éditeurs internationaux se seraient livrés, supposément avec l'aide d'Apple, à des pratiques anticoncurrentielles. La décision de la Commission européenne sera-t-elle aussi sévère que la décision américaine pour les entreprises concernées ? Une chose est sûre : les plateformes multinationales qui ont cherché, et tentent toujours, à monopoliser ce marché émergent, exercent un lobbying extrêmement puissant à Bruxelles, où ils trouvent une écoute certaine !

En 2011, votre rapporteur avait déposé une proposition de résolution européenne, adoptée par la commission des affaires européennes et devenue Résolution n° 565 du Sénat. Il s'agit de convaincre la Commission européenne et les États membres de l'Union de la nécessité de garantir concrètement la diversité culturelle à l'ère numérique . Votre commission réitère le souhait très ferme que les autorités européennes adoptent une vision plus globale et stratégique des enjeux lorsqu'elles examinent les sujets touchant à la culture. Il est indispensable qu'elles en mesurent mieux les impacts en termes de culture, de stratégie industrielle, d'emplois, d'aménagement du territoire...

Avec le Gouvernement français, votre rapporteur souhaite que les enquêtes précitées n'aient pas de conséquences négatives sur l'application des dispositifs légaux de régulation du prix des livres numériques dans les États qui les ont adoptés. Récemment reçue par le commissaire Almunia, la Fédération des éditeurs européens semble avoir eu quelques assurances sur ce point. Votre rapporteur s'en réjouit.

Bruxelles doit mieux prendre la mesure des dégâts qu'entraîne la destruction de valeur opérée par de grands opérateurs de l'Internet, tel Amazon, dont la stratégie d'optimisation fiscale confère des avantages lui permettant des pratiques prédatrices, y compris des ventes déficitaires. Votre commission souhaite que la Commission européenne prenne davantage en compte la réalité de cette situation pour apprécier les conditions d'une concurrence véritablement équitable sur le marché du livre numérique.

4. Le tissu des librairies : essentiel mais structurellement fragilisé

a) Les difficultés structurelles des librairies indépendantes

Le réseau des librairies est essentiel à la chaîne du livre, compte tenu de son rôle culturel, de création de lien social, et d'aménagement culturel du territoire.

Cette présence s'exerce en lien avec les autres acteurs locaux (collectivités territoriales, bibliothèques publiques, salons, milieu scolaire...).

Mais il subit une crise profonde, qu'illustre la diminution continue de sa part de marché ces dernières années. Les causes de ce recul sont à la fois :

- économiques (difficulté du commerce de détail, désertification du centre-ville) ;

- sociologiques (désaffection de la lecture, concurrence d'autres biens et services culturels) ;

- structurelles (baisse de la rentabilité, augmentation des charges, raréfaction de la capacité d'investissement) ;

- concurrentielles, avec le développement de la vente en ligne et l'émergence du numérique.

Les aides, en particulier du CNL, doivent répondre à un double enjeu :

- la stabilisation de ce réseau, dont les attentes, en termes économiques, portent sur des mesures fiscales spécifiques (charges, loyers, etc.) et des aides accrues, notamment pour l'accompagnement des transmissions de librairie ;

- l'adaptation de ce réseau pour lui permettre l'accès au nouveau marché numérique.

b) Un soutien croissant du CNL

Le CNL soutient environ 800 « librairies indépendantes et/ou de référence » sur l'ensemble du territoire. Entre 2006 et 2011, il a plus que doublé son budget consacré aux aides directes aux libraires (2,2 millions d'euros), avec plus de 350 bénéficiaires par an. Pour 2012, ces aides seront de 3,3 millions d'euros, de façon à répondre à la fois aux très nombreux projets d'investissement qui lui sont soumis et à la nécessité de soutenir les librairies confrontées à une conjoncture défavorable.

Les dispositifs classiques permettent, par la voie de prêts à taux zéro et de subventions, de soutenir individuellement, sur projet, la création, le développement, la modernisation et, aujourd'hui de manière prioritaire, les reprises et transmissions de librairies, mais aussi des actions et des initiatives collectives (catalogues thématiques et sites de groupements de libraires nationaux, événements professionnels ou grand public...). L'aide à la « mise en valeur des fonds de librairie » (VAL), instituée en 2008 afin d'encourager les politiques d'assortiment et d'animation, a permis de soutenir 420 librairies à hauteur de 4,3 millions d'euros en quatre ans.

c) La nécessité de s'adapter au numérique : progrès en vue...

Il est vital pour les libraires de développer leur présence sur le marché numérique et d'y être compétitifs vis-à-vis des géants du Net, sur le plan technologique, des prix et des services rendus aux lecteurs.

Votre rapporteur avait évoqué, l'an dernier, les vicissitudes du projet 1001libraires.com. Cette page est tournée et montre la double nécessité :

- d'une mutualisation des efforts et d'une solidarité interprofessionnelle ;

- d'un partenariat entre libraires et professionnels d'Internet.

Dans cet esprit, au-delà des quelques projets ponctuels de mutualisation existants, les libraires indépendants travaillent désormais sur un nouveau projet fondé sur un « modèle ouvert » permis par « l'infonuage » : un dispositif permettant au client de stocker dans sa bibliothèque personnelle des livres numériques achetés dans n'importe quel point de vente et de les lire à partir de tout support. La pérennité des bibliothèques personnelles serait ainsi garantie quelle que soit l'évolution des formats et des supports de lecture. Les tâches techniques (DRM, service après vente...) seront confiées à des « gestionnaires de bibliothèques » (opérateurs téléphoniques, dont Orange et SFR, ou techniques).

Ce projet associe des libraires, éditeurs et opérateurs techniques et téléphoniques. Un démonstrateur devrait être financé au titre des « investissements d'avenir », pour une phase d'industrialisation en 2014.

Parallèlement, les libraires négocient actuellement avec plusieurs opérateurs la possibilité de commercialiser des liseuses en magasin . Ceci aurait pour avantage une diversification de leurs activités, tout en répondant à une demande croissante des lecteurs.

Votre rapporteur forme le voeu que ces projets aboutissent dans les meilleurs délais , le facteur temps étant essentiel sur ce marché émergent. Par ailleurs, il estime nécessaire que les libraires s'ajustent au plus près des attentes des consommateurs . A cet égard, le volet livraison d'un livre papier est un facteur déterminant : rapidité de livraison et gratuité des frais de port devraient sans doute être davantage considérés dans leurs démarches.

Il suggère que professionnels et ministère réfléchissent , par exemple, à l'idée d'un portage à domicile mutualisé . Ceci suppose d'associer aussi les distributeurs et d'étudier la possibilité d'un partenariat avec un opérateur spécialisé dans le portage.

d) La nécessité d'une politique renouvelée de soutien

(1) Le rapport Parent : des propositions utiles à approfondir

En janvier 2012, M. Frédéric Mitterrand, ministre de la culture et de la communication, avait confié à M. Bruno Parent une mission d'analyse chargée de formuler des propositions destinées à améliorer la situation économique des librairies indépendantes.

L'objectif de ce rapport, de mars 2012 , est d'assurer à moyen et long terme et dans le contexte du développement du numérique, le maintien d'un réseau de libraires de qualité dense et diversifié sur l'ensemble du territoire. C'est aussi le voeu réitéré de votre commission.

Les mesures préconisées s'adressent :

- à l'État et à ses opérateurs appelés à mettre en oeuvre un certain nombre de mesures nouvelles, en renforçant notamment la politique du livre articulée autour de l'élément structurant que constitue la loi du 10 août 1981 sur le prix du livre ;

- aux collectivités territoriales, appelées à se montrer plus présentes en matière de soutien à ces commerces culturels de proximité, qui participent au développement et à l'animation de leurs territoires ;

- aux acteurs de la chaîne du livre (éditeurs, distributeurs, libraires), appelés à se mobiliser pour développer des outils de solidarité interprofessionnels.

Bon nombre des propositions semblent recueillir l'adhésion de l'ensemble des professionnels, conscients de l'interdépendance des maillons de la filière, même si toutes ne font pas l'unanimité : la vitalité des librairies est aussi gage de bonne santé économique des auteurs et éditeurs ainsi que de la diversité éditoriale. La librairie indépendante représente près de 45 % du marché de la vente de livres au détail et semble aujourd'hui mieux résister à la crise que d'autres circuits de vente (- 2,7 % de baisse de chiffre d'affaires depuis début 2012, contre - 4 % dans les grandes surfaces culturelles et - 7 % dans la grande distribution).

Votre rapporteur évoquera quelques unes des propositions :

- la création d'un fonds d'aide à la librairie indépendante, qui serait scindé entre un fonds d'intervention en trésorerie, pour apporter une aide conjoncturelle d'urgence à des librairies « sur le fil du rasoir », et un fond de soutien aux actions qualitatives.

Le rapport propose que ces fonds soient financés par l'interprofession, au moyen de centimes additionnels sur chaque ligne de commande passée par l'intermédiaire du système Dilicom ^{2 ( * )} . Si tous les professionnels soutiennent la nécessité de tels fonds, ce mode de financement est cependant loin de faire consensus, compte tenu du coût additionnel important qu'il impliquerait. L'idée qui chemine aujourd'hui serait plutôt de recourir au CNL, voire à la nouvelle BPI (Banque publique d'investissement) avec une garantie de l'Institut pour le financement du cinéma et des industries culturelles (IFCIC).

- donner une visibilité pluriannuelle aux aides publiques ;

- renforcer les interventions du CNL, dont seulement 9 % du budget (contre cependant 5 % en 2008) sont consacrés à la librairie. L'idée de lui confier une mission d'observation notamment est intéressante. D'ailleurs, le CNL a déjà engagé une étude préparatoire à un tel observatoire de la librairie , à partir d'une analyse du tissu existant de la librairie et de ses concurrents directs, afin de rendre plus efficients ses actuels dispositifs et de nourrir sa réflexion sur de nouvelles aides ;

- mettre en commun les initiatives conduites par les collectivités territoriales ;

- renforcer la formation initiale et continue des libraires. Une aide à la gestion serait en effet essentielle, surtout au moment de la création ou de la transmission d'un fonds mais aussi à l'égard des libraires existants.

Une proposition ne fait pas l'unanimité au sein de la profession des libraires : le rapport, comme les libraires indépendants, défendent la suppression du rabais de 5 % pouvant être accordé sur le prix de vente d'un livre, afin d'améliorer leur marge. Les autres circuits de distribution y sont hostiles, cette disposition de la loi de 1981 sur le prix du livre permettant de fidéliser leurs clients.

(2) Vers un nouveau « Plan librairie »

A la suite de la remise de ce rapport, Mme Aurélie Filippetti, ministre de la culture et de la communication a réuni, le 20 juin 2012, l'ensemble des représentants du secteur de la librairie et des collectivités territoriales. Cette réunion de consultation a permis de dégager, parmi les propositions formulées, un certain nombre de mesures dont la mise en oeuvre pourrait intervenir de manière prioritaire afin d'améliorer à court et moyen termes la rentabilité de la librairie, de renforcer la portée de la loi de 1981, de favoriser un accès partagé aux marchés publics, de rationaliser les dispositifs d'aides existants, de proposer si nécessaire de nouveaux dispositifs et de moderniser la chaîne du livre.

A cette fin, deux missions exploratoires ont été confiées à l'Inspection générale des affaires culturelles :

- la première, demandée à Mme Catherine Meyer-Lereculeur et M. François Hurard, doit formuler des propositions pour répondre au besoin avéré de structure collective après l'échec du portail 1001libraires.com ;

- la seconde, déjà évoquée et dirigée par M. Serge Kancel, doit évaluer la pertinence des différents dispositifs de soutien existants en faveur des librairies et « proposer, si nécessaire, de nouveaux dispositifs au sein d'un modèle de gouvernance permettant une meilleure coordination » .

La concertation se poursuit avec l'ensemble des instances représentatives de la filière du livre, des collectivités territoriales et les services de l'État concernés, en vue de mesures en 2013.

Votre rapporteur interrogera la ministre sur les premières mesures qu'elle envisage de mettre en oeuvre dans ce cadre, compte tenu de l'urgence à intervenir en faveur des libraires indépendants.

Il suffit de rappeler que :

- leur résultat net a été divisé par trois en moins de dix ans, pour s'établir aujourd'hui à 0,3 % du chiffre d'affaires en moyenne ;

- leurs démarches de mutualisation pour accéder au numérique doivent être accompagnées dans les meilleurs délais.

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* ¹ Rapport n° 3798 du 12 octobre 2011, présenté par MM. Richard Dell'Agnola, Nicolas Perruchot et Marcel Rogemont.

* ² Dilicom est un service interprofessionnel destiné à faciliter les échanges informatisés de données entre professionnels du livre. Ses services concernent essentiellement le transfert électronique des commandes, catalogues, avis d'expédition et factures. Son capital est réparti entre distributeurs et libraires.