B. DES CRÉDITS DE 6,5 MILLIARDS D'EUROS, EN PROGRESSION DE 1,1 %
L'une des caractéristiques principales de la mission « Régimes sociaux et de retraite » demeure la progression continue de ses crédits compte tenu de la dégradation des ratios démographiques des régimes.
Après neutralisation des changements de périmètre intervenu entre la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 et le présent projet de loi (PLF), le montant prévu s'élève à 6,54 millions d'euros en 2013, soit une progression de 1,1 % par rapport à 2012.
1. Des crédits qui poursuivent leur progression
Comme le reflète le tableau suivant, les crédits de la mission ont connu une croissance soutenue au cours des dernières années, de l'ordre de 42 % entre 2006 et 2012.
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Evolution globale des crédits de la mission
« Régimes sociaux et de retraite »
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(en millions d'euros) |
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2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
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4 489 |
4 984 |
5 407 |
5 087 |
5 616 |
6 027 |
6 369 |
6 543 |
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Source : lois de règlement jusqu'à 2011, LFI pour 2012 et PLF pour 2013 |
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Jusqu'en 2012, cette augmentation marquée des subventions d'équilibre de l'Etat (10,4 % en 2010, 7,3 % en 2011 et 9,8 % en 2012 à périmètre courant) s'expliquait notamment par l'extinction progressive de la compensation spécifique vieillesse qui existait depuis 1985. La loi portant réforme des retraites du 21 août 2003 a prévu la disparition de cette compensation au 1 er janvier 2012 au terme d'une diminution graduelle de ses montants à travers une réduction régulière de son taux d'application (12 % en 2009, 8 % en 2010 et 4 % en 2011). Pour les régimes relevant de la mission « Régimes sociaux et de retraite », le montant des ressources résultant des transferts de « surcompensation » est ainsi passé de 1,9 milliard d'euros en 2003 à 260 millions d'euros en 2011, majorant d'autant les subventions de l'Etat (sauf pour la caisse de la RATP qui était contributrice).
En 2013, le ralentissement du rythme de progression des crédits de la mission est dû notamment à la baisse tendancielle des effectifs de pensionnés dans les régimes fermés et à des évolutions de périmètre.
Cette orientation générale cache cependant des évolutions contrastées : si les subventions d'équilibre des régimes de retraite de la SNCF et de la RATP augmentent, la dotation aux autres régimes (hormis celle de la Seita) diminue. Comme l'indique le tableau ci-après, le montant de la subvention de l'Etat pour 2013 par rapport à 2012 progressera de 1,5 % pour le régime de la SNCF et de 11,3 % pour celui de la RATP mais diminuera de 1,9 % pour le régime de retraite des marins et de 1,6 % pour le régime des mines.
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Evolution des crédits de la mission « Régimes sociaux de retraite » de 2011 à 2013 |
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(en millions d'euros) |
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Exécution 2011 |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
2013/2012 |
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Régime des transports terrestres |
3 934 |
4 080,2 |
4 184,4 |
+ 2,6 % |
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- SNCF |
3 208 |
3 359,1 |
3 408,8 |
+ 1,5 % |
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- RATP |
531,5 |
552 |
614,6 |
+ 11,3 % |
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- Autres |
195 |
169,1 |
161 |
- 4,8 % |
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Régime des marins |
818 |
856,5 |
840 |
- 1,9 % |
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Régimes des mines, Seita, divers |
1 607 |
1 682 |
1 518,9 |
- 9,6 % |
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- Mines |
1 223 |
1 371,6 |
1 348,9 |
- 1,6 % |
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- Seita |
140 |
55,5 |
165,5 |
+ 198,2 % |
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- Autres |
5 |
49,7 |
4,5 |
- 10 % |
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- Contributions CAS « Pensions » |
226 |
250 |
- |
- |
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Total |
6 360 |
6 618,7 |
6 543,3 |
- 1,1 % |
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Total en neutralisant la contribution au CAS « Pensions » en 2012 |
- |
6 368,7 |
6 543,3 |
+ 2,7 % |
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Total en neutralisant la contribution au CAS « Pensions » et les produits exceptionnels dont a bénéficié le régime de la Seita en 2012 |
6 471,7 |
6 543,3 |
+ 1,1 % |
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Source : loi de règlement pour 2011
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2. Des évolutions de périmètre qui influent sur l'évolution des crédits
Plusieurs mesures de périmètre influent sur l'évolution des crédits de la mission.
a) La fin de la dotation exceptionnelle au CAS « Pensions »
Le premier changement de périmètre a pour effet de réduire l'appel aux crédits d'Etat en 2013 par rapport à 2012. Il s'agit de la suppression des contributions exceptionnelles au compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Celui-ci couvre les retraites des fonctionnaires et perçoit leurs cotisations ainsi que celles des ministères employeurs.
Les contributions exceptionnelles avaient conduit à la création d'une ligne budgétaire nouvelle dotée de 250 millions d'euros en 2012. L'objectif était de compenser les écarts de trésorerie liés au décalage entre la prévision et l'évolution effective de l'assiette des contributions employeurs à la charge des différents ministères.
L'absence d'abondement dans le projet de loi de finances pour 2013 du CAS « Pensions » par la mission « Régimes sociaux et de retraite » constitue une évolution positive . La mesure n'avait en effet d'autre justification que technique et faisait l'objet de critiques largement partagées pour son manque de lisibilité et de cohérence. Outre la nature spécifique de la dépense retracée dans le CAS, la provision aurait plus logiquement trouvé sa place dans la mission « Provisions ».
b) La non-reconduction des produits exceptionnels à la Seita
A l'inverse, la non-reconduction des produits exceptionnels dont a bénéficié en 2012 le régime de retraite de la Seita a pour effet d'augmenter les crédits de la mission en 2013.
Fin 2011, la décision a en effet été prise de liquider en une seule fois le portefeuille d'actifs financiers d'un montant de 103,4 millions d'euros que le régime de la Seita avait constitué avec la soulte versée par l'entreprise lors de sa privatisation et destinée à garantir les retraites 1 ( * ) .
Initialement, ces actifs devaient servir à des versements en faveur du régime échelonnés de 2002 à 2026 2 ( * ) . De fait, les sommes prévues chaque année pour contribuer au financement du régime étaient inférieures aux gains issus de la gestion de ces actifs. Leur mobilisation anticipée en 2012 a conduit à diminuer de 60 % la subvention d'équilibre nécessaire à ce régime cette année-là par rapport à 2011.
c) L'extinction du financement temporaire de la caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte
Enfin, l'arrêt en 2013 de l'utilisation temporaire de la présente mission pour assurer le versement des pensions des retraités de la caisse de retraite des fonctionnaires de la collectivité de Mayotte (CRFM) a pour effet de diminuer les crédits de la mission.
Dans le cadre de la départementalisation de Mayotte, les fonctionnaires de cette collectivité ont en effet été intégrés dans les trois fonctions publiques d'Etat, territoriale et hospitalière. Leurs cotisations relèvent désormais soit du CAS « Pensions », soit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL).
Cependant, du fait d'un certain retard pris dans l'élaboration des textes juridiques, l'affiliation au régime de droit commun des pensionnés de cet ancien régime n'est pas intervenue immédiatement et, en 2011 comme en 2012, la CRFM a dû continuer à verser des pensions bien que ne disposant plus de cotisants. Ceci expliquait le recours à une subvention de l'Etat.
A cet effet, la loi de finances rectificative de décembre 2011 avait prévu l'ouverture de 14 millions d'euros et une action spécifique avait été créée au sein du programme 195 « Régimes sociaux et de retraite des mines, de la Seita et divers ». En revanche, la loi de finances initiale pour 2012 n'avait alloué aucun crédit à cette action. Cependant, au titre de la fin de gestion 2012 et dans le cadre de la troisième loi de finances rectificative pour 2012, le Gouvernement a indiqué son intention de procéder par voie de décret à un transfert de crédits d'un montant de 15,66 millions d'euros en AE et CP en provenance du programme 198 dont la sous-consommation estimée s'élève à 31,17 millions d'euros au bénéfice du programme 195. Ce transfert doit permettre de financer une subvention exceptionnelle à la caisse de retraite des fonctionnaires mahorais en attendant la reprise en gestion des pensions par le service des retraites de l'Etat et la CNRACL.
Conformément à l'article 37 du projet de loi de finances pour 2013 qui précise les conditions de reprise en gestion et le paiement des pensions des agents relevant de l'ex-CRFM par le service des retraites de l'Etat à compter du 1 er janvier prochain, la liquidation de l'ex-caisse de retraite des fonctionnaires de Mayotte est prévue pour 2013.
* 1 Lors de la privatisation de l'entreprise en 1993, l'Etat s'était engagé à en assurer l'équilibre après perception de la cotisation annuelle libératoire et du versement le 6 février 1995 d'une soulte d'une valeur de 61 millions d'euros qui couvrait environ 3,5 % des engagements de retraite du régime évalués à l'époque à 1,8 milliard d'euros sur la base d'un taux d'actualisation de 4,5 %.
* 2 2 % de 2002 à 2006, 3 % de 2007 à 2011, 4 % de 2012 à 2016 et 5 % de 2017 à 2026.