III. LE PROGRAMME « CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER » : RETOUR À LA LIGNE BUDGÉTAIRE UNIQUE ET MONTÉE EN CHARGE DU FONDS EXCEPTIONNEL D'INVESTISSEMENT
En 2013, à périmètre constant, le programme 123 « Conditions de vie outre-mer » sera doté de 805,8 millions d'euros en AE et 645,5 millions d'euros en CP , soit une progression respective de 0,5 % et 2,7 % par rapport à 2012.
L'évolution de ce programme assez composite apparaît contrastée. Pour chacune des huit actions, l'évolution des crédits entre la loi de finances initiale (LFI) pour 2012 et le projet de loi de finances (PLF) pour 2013 est détaillée dans le tableau ci-après.
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Evolution des crédits des actions du programme
123 « Conditions de vie
outre-mer
»
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(en millions d'euros) |
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution |
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Evolution |
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Action 1 « Logement » |
273,0 |
272,8 |
- 0,1 % |
214,1 |
227,0 |
+ 6,0 % |
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Action 2 « Aménagement du territoire » |
208,9 |
184,9 |
- 11,5 % |
144,4 |
164,9 |
+ 14,2 % |
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Action 3 « Continuité territoriale » |
51,5 |
51,5 |
- |
51,5 |
51,5 |
- |
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Action 4 « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » |
32,2 |
5,4 |
- 83,2 % |
32,2 |
5,4 |
- 83,2 % |
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Action 6 « Collectivités territoriales » |
188,4 |
187,9 |
- 0,3% |
158,3 |
161,4 |
+ 2,0 % |
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Action 7 « Insertion économique et coopération régionale » |
1,8 |
2,0 |
+ 9,5 % |
1,8 |
2,0 |
+ 9,5 % |
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Action 8 « Fonds exceptionnel d'investissement » |
17,0 |
50,0 |
+ 194,1 % |
19,0 |
25,9 |
+ 36,3 % |
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Action 9 « Appui à l'accès aux financements bancaires » |
33,0 |
30,0 |
- 9,1 % |
7,0 |
7,5 |
+ 6,1 % |
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Total programme
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805,8 |
784,3 |
- 2,7 % |
628,4 |
645,6 |
+ 2,7 % |
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Total programme
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805,8 |
809,4 |
+ 0,5 % |
628,4 |
670,6 |
+ 6,7 % |
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Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2013 |
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1. Les premières réponses structurelles apportées à la cherté de la vie outre-mer
Déposé sur le bureau du Sénat le 5 septembre et adopté le 24 novembre 2012, le projet de loi relatif à la régulation économique outre-mer apporte de premières réponses structurelles à cherté de la vie outre-mer.
Selon les dernières données de l'Insee, en 2010, les revenus médians des ménages ultramarins étaient inférieurs de 38 % à ceux des ménages hexagonaux (9 552 euros dans les départements d'outre-mer contre 15 372 euros dans l'hexagone) 5 ( * ) . Sur la base de relevés de prix effectués sur un échantillon de cent produits importés de la métropole dans les départements d'outre-mer, l'Autorité de la concurrence constatait pourtant, pour plus de la moitié des produits concernés, des écarts de prix en magasin de plus de 55 % par rapport à l'hexagone 6 ( * ) .
Ces écarts, liés aux spécificités des économies ultramarines, reposent sur des facteurs connus : une forte dépendance vis-à-vis de l'environnement économique extérieur si l'on en juge d'après le poids prépondérant des produits importés dans la consommation des ménages ultramarins ; la structure monopolistique ou oligopolistique des économies, avec une demande intérieure qui peut s'avérer trop faible pour garantir aux entreprises locales l'atteinte d'une taille critique, notamment dans les secteurs de l'énergie et de l'agroalimentaire ; le nombre élevé d'intermédiaires dans le processus conduisant au prix final, marqué par la présence de l'importateur grossiste qui assure souvent également le rôle de distributeur de marques.
Pour faire face à cette situation, la loi de régulation économique outre-mer dote l'Etat de nouveaux moyens d'intervention dans l'organisation des marchés de gros et de détail.
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La nouvelle « boîte à outils » mise à la disposition des acteurs économiques par la loi de régulation économique outre-mer comprend notamment : - la possibilité pour l'Etat de réglementer (par décret en Conseil d'Etat après consultation de l'Autorité de la concurrence) l'organisation des marchés de gros dans les départements et les collectivités d'outre-mer dans quatre domaines : l'accès aux marchés, la loyauté des transactions, les marges des opérateurs et la protection des consommateurs. Le contrôle des règles ainsi édictées incombe à l'Autorité de la concurrence ; - l'interdiction des clauses des contrats commerciaux ayant pour objet ou pour effet d'accorder des droits d'importation exclusifs à un opérateur (sauf lorsqu'elles sont justifiées par des motifs objectifs tirés de l'efficacité économique au bénéfice des consommateurs) ; - l'extension de la possibilité pour les départements et les collectivités d'outre-mer de saisir l'Autorité de la concurrence à toutes les pratiques susceptibles d'altérer le jeu de la concurrence dont elles auraient connaissance ; - l'abaissement (de 7,5 à 5 millions d'euros) du seuil de contrôle des concentrations dans le commerce de détail par l'Autorité de la concurrence ; - l'attribution à l'Autorité de la concurrence d'un pouvoir d'injonction dans le domaine de la grande distribution en cas d'infraction liée à l'exploitation abusive d'une position dominante ;
- la
mise en place d'un « bouclier
qualité prix »
permettant à l'Etat de
réglementer le prix de vente des produits de première
nécessité et instituant une négociation annuelle entre le
représentant de l'Etat au sein des collectivités territoriales
d'outre-mer et les organisations professionnelles du secteur du commerce de
détail en vue d'aboutir à un accord de modération du prix
d'une liste de produits de consommation courante.
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Votre rapporteur se félicite qu'un engagement fort du Président de la République pour les outre-mer ait ainsi trouvé une traduction législative rapide. Il relève toutefois qu'il ne peut s'agir que d'une première étape dans la prise en compte des difficultés nombreuses auxquelles sont confrontées les populations ultramarines.
2. La ligne budgétaire unique comme socle de la politique du logement social outre-mer
La ligne budgétaire unique (LBU), qui regroupe les aides à la pierre de l'Etat dans le domaine du logement outre-mer (action 1) représente 35 % des AE du programme 123 « Conditions de vie outre-mer ». Ses crédits concourent à la construction de logements sociaux, à l'amélioration de l'habitat, à l'accession sociale à la propriété et à la résorption de l'habitat insalubre.
Les contraintes spécifiques auxquelles fait face la politique du logement outre-mer sont bien identifiées : besoins très importants liés au rattrapage économique et à la croissance démographique encore supérieure en moyenne à celle de l'hexagone, importance des foyers à revenus modestes, manque de disponibilité foncière en raison de l'environnement naturel et du sous-équipement urbain ou encore difficultés financières de certaines collectivités territoriales.
Au regard de ces difficultés et de la crise du logement dans les territoires d'outre-mer, votre rapporteur salue vivement le retour au principe de la LBU comme socle de la politique du logement dans les outre-mer. Ce changement se traduit par une remise à niveau significative : la LBU progressera de 6 % en CP pour atteindre un niveau de 227 millions d'euros en 2013 contre 214 millions d'euros en 2012. Les AE seront maintenues à un niveau stable par rapport à 2012, soit 272 millions d'euros.
A eux seuls, les crédits alloués au logement locatif social dans les départements d'outre-mer s'élèveront à 141,3 millions d'euros AE et à 103,5 millions d'euros en CP.
Fixé par le Gouvernement à 6 260 logements sociaux, l'objectif de production pour 2013 reste stable par rapport à 2012. Il en va de même du montant de la subvention unitaire qui restera conforme en 2013 à son niveau de 2012, soit 34 000 euros par logement locatif social et 43 000 euros par logement locatif très social.
Votre rapporteur se félicite de ces évolutions budgétaires . Il se réjouit également des impulsions qui pourront être données au secteur du bâtiment et des travaux publics à l'heure où l'essor de nouveaux chantiers apparaît indispensable pour amorcer la relance économique.
Mais il estime qu'à l'évidence, la dotation prévue ne suffira pas pour faire face dès à présent à l'immensité des besoins et que les efforts devront être poursuivis . Les réponses obtenues au questionnaire budgétaire de votre rapporteur indiquent en effet que les besoins en logement social sont estimés à 100 000 pour l'ensemble des outre-mer. Selon les projections réalisées par la délégation générale à l'outre-mer, 20 500 logements neufs devraient être construits chaque année jusqu'en 2030 pour répondre à l'intégralité des demandes.
3. Un renforcement du fonds exceptionnel d'investissement
Le fonds exceptionnel d'investissement (FEI), créé par l'article 31 de la Lodeom, vise à apporter une aide financière de l'Etat à des investissements publics réalisés dans les territoires d'outre-mer.
Les crédits affectés au FEI ont éprouvé une forte diminution au cours des trois dernières années , passant de 165 millions d'euros en AE et 51 millions d'euros en CP en 2009 à respectivement 17 millions d'euros et 19 millions d'euros en 2012.
En 2013, le fonds sera abondé à hauteur de 50 millions d'euros en AE et de 25,9 millions d'euros en CP, soit une hausse respective de plus de 194 % et de 36,3 % par rapport à 2012.
Votre rapporteur se félicite de ce renforcement significatif du FEI qui permettra de réaliser une relance de l'investissement public dans les territoires d'outre-mer. Cette évolution répond à l'annonce par le Président de la République de la mise en oeuvre d'un programme pluriannuel d'investissements publics destiné à rattraper le retard des outre-mer en matière d'équipements structurants. Sur la période 2013-2015, le fonds sera doté de 150 millions d'euros .
Le projet annuel de performances annexé au présent projet de loi indique que les investissements devraient être ciblés notamment sur les opérations d''adduction d'eau potable et d'assainissement et sur les équipements publics de proximité dans le domaine sanitaire et social .
4. Les autres actions du programme
Les crédits de l'action « Sanitaire, social, culture, jeunesse et sports » seront ramenés de 32 millions en 2012 à 5,4 millions en 2013 en AE et CP. Cette baisse de plus de 83 % de la dotation s'explique par un changement de périmètre.
Elle résulte en effet du transfert du budget de fonctionnement de l'agence de santé de Wallis-et-Futuna sur le programme 204 « Prévention sanitaire et offres de soins » de la mission « Santé » . Ces crédits relèveront désormais directement du ministère de la santé et des affaires sociales. En réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur, le ministère chargé des outre-mer indique qu'il a été donné suite aux demandes réitérées « de transfert sur la mission relevant du ministère de la santé » . L'objectif est d'assurer « une plus grande cohérence entre le portage budgétaire et l'exercice de la tutelle technique et opérationnelle concernant des établissements de soins » .
Compte tenu des difficultés financières et de gestion auxquelles est confrontée cette agence, votre rapporteur accueille favorablement ce transfert dont le souhait a été émis par votre commission des affaires sociales à plusieurs occasions , notamment lors de l'examen de la mission « Outre-mer » dans le cadre du projet de loi de finances pour 2012.
Les autres actions du programme connaissent des évolutions contrastées :
L'action « Continuité territoriale » vise à lutter contre le désenclavement des territoires ultramarins. Votre rapporteur considère comme inapproprié l'intitulé de cette action . Celle-ci ne saurait être qu'un leurre si l'on compare la dotation dont elle fait l'objet (51 millions d'euros) à la « dotation de continuité territoriale » dont bénéficie le seul territoire de la Corse (plus de 180 millions d'euros). L'intitulé d'« aide à la mobilité » lui paraît être davantage en adéquation avec la réalité des faits.
L'action « Aménagement du territoire » correspond à la prise en charge d'une partie du montant total des contrats de projet et des contrats de développement passés entre l'Etat et les collectivités territoriales d'outre-mer (854,3 millions d'euros sur un montant total de 1 927 millions d'euros, dont 1 262 millions d'euros pour l'Etat). En 2013, elle sera dotée de 184,9 millions d'euros en AE et 164,9 millions d'euros en CP , soit une baisse importante en AE (- 11,5 %) et une hausse marquée en CP (+ 14,2 %). Le montant initialement pris en charge par le programme 123 pour les quatre CPER était de 268 millions d'euros. Il a été porté à près de 298 millions d'euros après transfert de crédits issus d'autres ministères.
L'action « Collectivités territoriales » présente un double objectif :
- maintenir la capacité financière des collectivités ultramarines et favoriser l'égal accès aux services publics locaux ;
- apporter une aide d'urgence financière et humaine aux populations et aux collectivités frappées par des cataclysmes naturels.
En 2013, cette action se verra dotée de 187,9 millions d'euros en AE et de 161,4 millions d'euros en CP. De fait, l'essentiel de ces crédits est dédié au financement de l'aide à la reconversion de l'économie polynésienne (151,2 millions d'euros en AE et 125,2 millions d'euros en CP, soit plus de 81 % de l'ensemble des crédits). Ce régime d'aide à la reconversion a été mis en place consécutivement à la cessation des essais nucléaires dans l'objectif de garantir au territoire un niveau de ressource identique à celui que procurait l'activité du centre d'expérimentation du Pacifique.
Les crédits restants sont affectés à la dotation d'équipement scolaire en Guyane (10 millions d'euros en AE et 7,9 millions d'euros en CP), au fonds intercommunal de péréquation en Polynésie française (9 millions d'euros en AE et en CP), à une dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte (8,9 millions d'euros en AE et en CP), à une subvention d'équilibre des budgets de Wallis-et-Futuna et des Terres australes (6,3 millions d'euros en AE et en CP) et à l'Agence de développement économique de Nouvelle-Calédonie (0,26 million d'euros en AE et en CP).
Enfin, l'action « Insertion économique et coopération régionales » vise à favoriser l'intégration et l'insertion économique des collectivités ultramarines dans leur environnement régional respectif. Votre rapporteur souhaite réaffirmer avec force l'importance de cette action qui doit permettre aux territoires d'outre-mer de bénéficier du dynamisme de leur zone géographique . Il accueille avec satisfaction la progression de 9,5 % des crédits de cette action en 2013 par rapport à 2012. Ces crédits correspondent pour l'essentiel au financement de fonds de coopération régionale mis en place pour la Guadeloupe, la Guyane, la Martinique et La Réunion.
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* *
Réunie le 28 novembre 2012, la commission, suivant l'avis de son rapporteur, a donné un avis favorable à la mission « Outre-mer ».
* 5 Insee, « Les inégalités de revenus entre les Dom et la métropole » (février 2010).
* 6 Avis n° 09-A-45 du 8 septembre 2009 n° 09-A-45