N° 150
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2012-2013
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 22 novembre 2012 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2013 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME XI
SÉCURITÉ :
GENDARMERIE NATIONALE
Par MM. Michel BOUTANT et Gérard LARCHER,
Sénateurs.
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Louis Carrère , président ; MM. Christian Cambon, Jean-Pierre Chevènement, Robert del Picchia, Mme Josette Durrieu, MM. Jacques Gautier, Robert Hue, Jean-Claude Peyronnet, Xavier Pintat , Yves Pozzo di Borgo, Daniel Reiner, vice-présidents ; Mmes Leila Aïchi, Joëlle Garriaud-Maylam, MM. Gilbert Roger , André Trillard, secrétaires ; M. Pierre André, Mme Kalliopi Ango Ela, MM. Bertrand Auban, Jean-Michel Baylet, René Beaumont, Pierre Bernard-Reymond, Jacques Berthou, Jean Besson, Michel Billout, Jean-Marie Bockel, Michel Boutant, Jean-Pierre Cantegrit, Pierre Charon, Marcel-Pierre Cléach, Raymond Couderc, Jean-Pierre Demerliat, Mme Michelle Demessine, MM. André Dulait, Hubert Falco, Jean-Paul Fournier, Pierre Frogier, Jacques Gillot, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Gournac, Jean-Noël Guérini, Joël Guerriau, Gérard Larcher, Robert Laufoaulu, Jeanny Lorgeoux, Rachel Mazuir, Christian Namy, Alain Néri, Jean-Marc Pastor, Philippe Paul, Bernard Piras, Christian Poncelet, Roland Povinelli, Jean-Pierre Raffarin, Jean-Claude Requier, Richard Tuheiava, André Vallini. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 14 ème législ.) : 235 , 251 à 258 et T.A. 38
Sénat : 147 et 148 (annexe n° 27a ) (2012-2013)
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Force armée instituée pour veiller à l'exécution des lois, la gendarmerie nationale est chargée d'assurer la sécurité publique sur 95 % du territoire, correspondant à 50 % de la population.
Grâce au « maillage » du territoire assuré par ses brigades territoriales, la gendarmerie nationale garantit un service public de sécurité de proximité, installé au coeur des territoires, en particulier dans les zones rurales et périurbaines, à l'écoute des préoccupations des élus locaux et de la population.
La gendarmerie nationale est également investie de pouvoirs judiciaires, qu'elle exerce sous le contrôle de l'autorité judiciaire.
Elle est aussi chargée du maintien de l'ordre public et elle contribue à la protection des populations.
Enfin, en sa qualité de force armée, la gendarmerie nationale participe à la défense de la patrie et des intérêts supérieurs de la Nation.
La dualité de ses attributions, qui concernent aussi bien la sécurité que la défense, lui permet d'intervenir dans un large spectre de missions, dans l'ensemble de l'arc de la crise, de la guerre à la paix, aussi bien sur le territoire métropolitain, qu'outre-mer ou sur les théâtres d'opérations extérieures.
Ainsi, plus de 300 gendarmes français sont actuellement déployés sur des théâtres d'opérations extérieures, notamment au Kosovo et en Afghanistan.
Le statut militaire de la gendarmerie permet ainsi à l'Etat de disposer d'une force à la fois polyvalente, réactive, disponible et adaptée aux besoins de la population.
Héritière de huit siècles d'histoire, la gendarmerie nationale a connu, depuis quelques années, d'importantes évolutions.
En particulier, la loi relative à la gendarmerie nationale du 3 août 2009 a organisé le rattachement organique de la gendarmerie nationale au ministre de l'Intérieur, après son rattachement budgétaire intervenu avec la loi de finances de 2009. Cette loi n'a cependant pas remis en cause le statut militaire de la gendarmerie et le dualisme policier.
Depuis 2008, la gendarmerie nationale, comme les autres administrations de l'Etat, a également du faire face à une réduction sensible de ses effectifs, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la règle de non remplacement d'un départ sur deux à la retraite.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013, le programme 152 « gendarmerie nationale » de la mission « Sécurité » se caractérise par une légère augmentation des dépenses de personnel , une « sanctuarisation » des dépenses de fonctionnement courant , mais aussi par une diminution des crédits d'investissement , qui fait suite à une forte baisse ces dernières années.
Vos rapporteurs pour avis portent une impression contrastée sur le projet de budget 2013 de la gendarmerie nationale.
Deux principaux motifs de satisfaction peuvent être relevés :
- l'arrêt en 2013 de la diminution des effectifs de la gendarmerie ;
- la préservation de la densité du « maillage » du territoire assuré par les brigades territoriales ;
Vos rapporteurs pour avis souhaitent cependant attirer l'attention du Parlement sur trois sujets de préoccupations :
- l'absence de crédits destinés à l'immobilier de la gendarmerie nationale, alors que les besoins sont urgents, tant en matière de construction que de rénovation, certains logements du parc domanial ayant atteint un degré de vétusté préoccupant, qui pèse lourdement sur les conditions de vie et le moral des gendarmes et de leur famille ;
- le renouvellement une nouvelle fois différé des équipements lourds de la gendarmerie , en particulier des hélicoptères et des véhicules blindés ;
- enfin, la sous-dotation des crédits destinés à couvrir l'engagement des militaires de la gendarmerie nationale en opérations extérieures .
I. LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013 : UN BUDGET CONTRASTE POUR LA GENDARMERIE NATIONALE
L'enveloppe globale des crédits consacrés à la gendarmerie nationale augmente légèrement en crédits de paiement en 2013, passant de 7,846 milliards d'euros en 2012 à 7,940 milliards d'euros en 2013 (soit une hausse de + 1,2 % ), mais diminue en autorisations d'engagement de 7,886 milliards d'euros à 7,851 milliards d'euros (soit une baisse de - 0,44 % ).
Hors pensions, les crédits de la gendarmerie nationale pour 2013 sont stables .
EVOLUTION DU BUDGET DE LA GENDARMERIE 2012-2013 1 ( * )
|
LFI 2012 |
PLF 2013 |
Évolution |
|||||
|
Plafond d'emplois (ETPT) |
95 858 |
97 093 |
1,3% |
||||
|
dont |
92 635 |
3 223 |
93 802 |
3 291 |
1,3% |
2,1% |
|
|
militaires |
Civils |
Militaires |
Civils |
militaires |
civils |
||
|
(en M€) |
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Titre 2 |
Titre 2 hors pensions |
3 568 |
101 |
3 574 |
110 |
0,2% |
8,6% |
|
Pensions |
2 961 |
21 |
3 040 |
37 |
2,7% |
76,9% |
|
|
Total T2 |
6 529 |
122 |
6 614 |
147 |
1,3% |
20,6% |
|
|
Titre 3 |
Fonctionnement courant |
946 |
946 |
925 |
925 |
-2,2% |
-2,2% |
|
dont crédits loyers |
464 |
464 |
467 |
467 |
0,6% |
0,6% |
|
|
dont alimentation |
61 |
61 |
60 |
60 |
-2,0% |
-2,0% |
|
|
dont carburant |
65 |
65 |
69 |
69 |
6,2% |
6,2% |
|
|
Hors fonctionnement courant |
101 |
106 |
116 |
106 |
15,4% |
-0,2% |
|
|
dont SIC |
20 |
22 |
35 |
42 |
73,7% |
87,3% |
|
|
dont MCO aérien |
25 |
17 |
24 |
19 |
-4,7% |
14,3% |
|
|
dont équipements |
47 |
55 |
43 |
30 |
-9,1% |
-45,4% |
|
|
Total T3 |
1 047 |
1 052 |
1 042 |
1 031 |
-0,5% |
-2,0% |
|
|
Titre 5 |
dont SIC |
3 |
9 |
2 |
3 |
-33,3% |
-71,8% |
|
dont Véhicules et hélicoptères |
17 |
36 |
40 |
43 |
127,4% |
20,7% |
|
|
dont Immobilier hors AOT |
112 |
81 |
5 |
80 |
-95,9% |
-1,1% |
|
|
dont Opérations AOT |
40 |
5 |
2 |
9 |
-96,2% |
71,6% |
|
|
Total T5 |
173 |
131 |
48 |
137 |
-72,1% |
3,9% |
|
|
Titre 6 |
Subventions (décret 1993) |
15 |
12 |
0 |
11 |
-100,0% |
-3,4% |
|
Total investissement |
289 |
249 |
164 |
254 |
-43,0% |
1,8% |
|
|
(T3 HFC, T5 et T6) |
|||||||
|
Total Hors Titre 2 |
1 235 |
1 195 |
1 089 |
1 179 |
-11,7% |
-1,4% |
|
|
Total P152 |
7 764 |
1 316 |
7 704 |
1 326 |
-0,8% |
0,7% |
|
|
Dans le cadre du PLF 2013, 1045 ETP ont été intégrés au titre de la correction technique |
|||||||
A. LA LÉGÈRE AUGMENTATION DES DÉPENSES DE PERSONNEL
Les dépenses de personnel de la gendarmerie (pensions comprises) s'élèvent à 6,761 milliards d'euros en 2013, contre 6,657 milliards d'euros en 2012, soit une hausse de + 1,66 % (+ 104,7 millions d'euros) .
LES CRÉDITS DE RÉMUNÉRATION ET CHARGES SOCIALES
|
2 012 |
2 013 |
Variation
|
||||
|
AE |
CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
Hors Cas pension |
3 669,1 |
3 669,1 |
3 683,8 |
3 683,8 |
0,4% |
0,4% |
|
Cas Pension |
2 982,2 |
2 982,2 |
3 078,3 |
3 078,3 |
3,22% |
3,22% |
|
TOTAL titre 2 |
6 651,3 |
6 657,1 |
6 762,1 |
6 761,8 |
1,66% |
1,66% |
Cette augmentation est principalement due à la hausse du montant des pensions. En effet, les crédits de paiement affectés au compte d'affectation spéciale « Pensions » passent de 2,982 milliards d'euros en 2012 à 3,078 milliards d'euros en 2013, soit une augmentation de 96 millions d'euros (+ 3,22 %), alors que les crédits de rémunération passent de 3,669 à 3,683 milliards d'euros. Hors pensions, les dotations sont donc quasiment stables par rapport à 2012, avec une hausse de 14,7 millions d'euros ( + 0,4 % ).
A cet égard, on peut relever que le taux de contribution de la gendarmerie au compte d'affectation spéciale « Pensions », fixé par la direction du budget du ministère de l'économie et des finances, est particulièrement élevé avec un taux de 126,07 %, alors que ce taux n'est que de 74,8 % pour la police nationale.
Au total, les dépenses de personnel représentent plus de 80 % des crédits du programme.
1. Une augmentation des effectifs en 2013
En application de la révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite, la gendarmerie nationale a connu ces dernières années une diminution sensible de ses effectifs.
Pour mémoire, la loi d'orientation pour la sécurité intérieure (LOPSI) de 2002 avait fixé à 7 000 emplois les renforts nécessaires à la gendarmerie pour remplir ses missions et 6 050 postes avaient été créés entre 2003 et 2007.
Entre 2008 et 2012, environ 6 240 postes ont été supprimés dans la gendarmerie nationale au titre du non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite.
Le tableau suivant reflète l'impact de la règle de non remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite sur les effectifs de la gendarmerie nationale entre 2008 et 2012 :
|
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
|
|
ETPT |
- 965 |
- 1 246 |
- 1 303 |
- 960 |
- 1 033 |
Au total, le plafond d'emplois, qui était de 101 134 ETPT en 2008, était tombé à 95 858 ETPT en 2012.
En 2013, non seulement la gendarmerie nationale ne perdra pas les 1 034 emplois initialement programmés, mais elle obtient 193 postes supplémentaires.
Ces 193 postes supplémentaires se décomposent en :
- 71 postes supplémentaires pour les personnels civils ;
- 48 postes supplémentaires de sous-officiers ;
- 74 postes supplémentaires de gendarmes adjoints volontaires.
A cette augmentation s'ajoute une mesure de correction technique du plafond d'emplois à hauteur de 1 045 emplois équivalent temps plein travaillés (ETPT).
Ces ETPT correspondent aux effectifs mis à disposition d'EDF, de la banque de France de la SNCF et de GDF, comptés jusqu'à présent hors du programme 152. Consécutivement à une recommandation de la Cour des comptes, ces effectifs décompteront le plafond d'emplois du programme à compter du 1 er janvier 2013.
Dans ces conditions, le plafond d'emplois de la gendarmerie en 2013 sera de 97 093 ETPT , contre 95 858 ETP en 2012. Cela revient aux chiffres de 2001.
En outre, le travail de transformation de postes engagé depuis plusieurs années pour recentrer les gendarmes sur leur coeur de métier se poursuit en 2013. Des postes de gendarmes qui occupaient des fonctions de soutien et d'environnement sont transformés en postes de personnels civils ou militaires du corps de soutien.
En 2013, la gendarmerie comptera 4 528 militaires des corps de soutien et 3 291 civils. Cette évolution est appelée à se poursuivre et ces deux corps cumulés représenteront en 2017 près de 10 000 emplois.
Evolution des effectifs par grade et par catégorie entre 2012 et 2013
|
PE 2012 |
Évolution 2012-2013 |
PE 2013 |
|
|
I- OFFICIERS A - Officiers de gendarmerie : Général de division Général de brigade Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Aspirant TOTAL (A) B - Corps de soutien : Colonel Lieutenant-colonel et commandant Capitaine, lieutenant et sous-lieutenant Aspirant TOTAL (B) C - Autres armées : Colonel Lieutenant-colonel et chef d'escadron Capitaine TOTAL (C) TOTAL (A+B+C) |
30 40 426 1 867 4 091 97 |
0 0 0 +4 0 |
30 40 426 1 871 4 091 97 |
|
6 551 |
+4 |
6 555 |
|
|
10 109 265 16 |
+10 +5 +25 +5 |
20 114 290 21 |
|
|
400 |
+45 |
445 |
|
|
0 -2 17 |
0 0 0 |
0 -2 17 |
|
|
15 |
0 |
15 |
|
|
6 966 |
+49 |
7 015 |
|
|
II - SOUS-OFFICIERS A - Sous-officiers de gendarmerie : Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Gendarme TOTAL (A) B - Corps de soutien : Major Adjudant-chef Adjudant Maréchal des logis-chef Maréchal des logis TOTAL (B) TOTAL (A+B) |
3 300 6 950 12 400 14 111 31 875 68 636 |
+4 +54 +82 +91 +813 +1 044 |
3 304 7 004 12 482 14 202 32 688 69 680 |
|
208 589 865 1 084 1 782 |
0 0 0 0 0 |
208 589 865 1 084 1 782 |
|
|
4 528 |
0 |
4 528 |
|
|
73 164 |
+1 044 |
74 208 |
|
|
III - VOLONTAIRES Aspirant Maréchal des logis Brigadier-chef Brigadier Volontaire TOTAL |
180 956 2 224 3 163 5 982 12 505 |
0 0 0 0 +74 +74 |
180 956 2 224 3 163 6 056 12 579 |
|
TOTAL MILITAIRES |
92 635 |
+1 167 |
93 802 |
|
IV - PERSONNELS CIVILS Niveau 1 Niveau 2 Niveau 3 Ouvriers TOTAL PERSONNELS CIVILS |
190 484 1 888 661 3 223 |
+26 +20 +22 0 +68 |
216 504 1 910 661 3 291 |
|
TOTAL GENERAL TOUS CORPS CONFONDUS |
95 858 |
+1235 comprenant les 1 045 emplois de corrections techniques |
97 093 |
Evolution des ETPT entre 2012 et 2013 par catégorie d'emploi
|
Catégorie d'emploi En ETPT |
Plafond autorisé pour 2012 |
Demandés pour 2013 |
Effets des corrections techniques |
Variation 2012/2013 |
|
Personnels administratifs |
1 794 |
1 862 |
+ 71 |
|
|
Personnels techniques |
768 |
768 |
0 |
|
|
Ouvriers d'Etat |
661 |
661 |
0 |
|
|
Officiers (gendarmes) |
6 966 |
7 015 |
49 |
0 |
|
Sous-officiers (gendarmes) |
73 164 |
74 208 |
996 |
+ 48 |
|
Volontaires (gendarmes) |
12 505 |
12 579 |
+ 74 |
|
|
Total |
95 858 |
97 093 |
1 045 |
+ 193 |
Source : programme annuel de performance
* 1 NB : Pour plus de lisibilité, le programme 152 gendarmerie nationale a harmonisé depuis 2010 la présentation du renouvellement annuel de ses flux d'équipement en les traçant tous sous la rubrique du titre 3 hors fonctionnement courant (HFC). Comprenant originellement le maintien en condition opérationnelle des hélicoptères et des SIC, l'habillement, les munitions, des petits matériels et la maintenance courante immobilière, le périmètre du titre 3 HFC a été élargi aux terminaux informatiques, aux véhicules de brigade et de police route, à l'armement, aux matériels de protection, aux matériels techniques et au mobilier .