Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2013

Rapports législatifs

Avis n° 104 (2012-2013), déposé le

CHAPITRE II LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES ET AUX DÉPENSES DES DIFFÉRENTES BRANCHES

I. LES MESURES RELATIVES AUX RECETTES

A. LES MESURES AYANT UN IMPACT DÈS 2012

1. Relations financières Etat-Protection sociale (article 3)
a) Un enchevêtrement de flux financiers de nature fiscale ou budgétaire de grande ampleur

Les relations financières entre l'Etat et la protection sociale peuvent être regroupées en cinq grandes catégories , qui génèrent des flux financiers de nature fiscale ou de nature budgétaire.

Les masses financières en jeu sont importantes puisque, selon les données de l'annexe au PLF pour 2013 sur les relations financières entre l'Etat et la protection sociale, les crédits du budget général à destination de la protection sociale atteindront 77,5 milliards d'euros en 2013 , soit 20 % des dépenses totales de l'Etat, et les recettes fiscales affectées 166 milliards d'euros (y compris CSG et CRDS).

(1) Le versement par l'Etat de « cotisations » pour ses personnels et de subventions à certains régimes spéciaux

L' « Etat-employeur » ou « l'Etat-gestionnaire » , tout d'abord, verse aux organismes de sécurité sociale des « cotisations » pour la protection sociale de ses personnels civils, militaires et ouvriers, ainsi que des subventions d'équilibre à divers régimes spéciaux de retraites.

Selon l'annexe précitée au PLF pour 2013, ces montants devraient atteindre respectivement en 2013 : 51,8 milliards d'euros et 6,4 milliards d'euros .

(2) Le financement de prestations sociales gérées par la sécurité sociale

L'Etat finance, ensuite, par des contributions publiques, différentes prestations sociales dont la gestion est assurée par la sécurité sociale : l'allocation adulte handicapé (AAH) ou l'aide médicale de l'Etat (AME), par exemple.

En 2013, les concours de l'Etat à ce titre devraient atteindre, selon la même source, 15,8 milliards d'euros (hors compensation d'exonérations de cotisations sociales - cf. infra ).

(3) Le financement de politiques sociales

A ces dépenses, s'ajoute également la participation de l'Etat à des politiques publiques qui bénéficient, par ailleurs, d'un financement de la sécurité sociale .

Tel est le cas de la sécurité sanitaire qui donne lieu notamment à un co-financement Etat/sécurité sociale de nombreuses agences de sécurité sanitaire (l'Agence de la biomédecine, l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales, la Haute autorité de santé, l'Etablissement de préparation et de réponses aux urgences sanitaires,...).

En 2013, les crédits inscrits dans le cadre de la mission « Santé » au titre de la prévention, de la sécurité sanitaire et de l'offre de soins s'élèveraient à 701 millions d'euros .

(4) L'affectation de recettes fiscales

Du côté des recettes fiscales, de nombreux impôts ou taxes affectées viennent compléter les recettes « naturelles » de la sécurité sociale que sont les cotisations sociales.

Si certaines taxes sont affectées à la sécurité sociale selon le principe du « pollueur-payeur » (les droits sur les tabacs et les alcools, par exemple), la fiscalisation du financement de la sécurité sociale résulte d'autres facteurs :

- l'universalisation de la protection sociale : la création de la contribution sociale généralisée (CSG) en 1991 répond notamment à cette évolution de notre système de protection sociale ;

- la fiscalisation du financement de la dette sociale : la résorption de la dette de la sécurité sociale qui incombe à la CADES est financée, non pas par des cotisations sociales, mais par l'impôt, en l'espèce la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et, depuis 2009, par une fraction de la CSG, ainsi qu'une part des prélèvements sociaux sur les revenus du capital et des versements du FRR ;

- l'accroissement des besoins de financement de notre système de protection sociale ou la nécessité de financer de nouveaux risques . Ainsi, le financement de la réforme des retraites de 2010 a reposé sur une affectation de recettes fiscales de l'ordre de 1,5 milliard d'euros. Quant à la prise en charge des personnes âgées dépendantes, elle a notamment conduit à la création en 2004 d'une contribution spécifique affectée à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie (CNSA) : la contribution solidarité autonomie (CSA) ;

- la compensation, enfin, des exemptions d'assiette de cotisations sociales par la création d'impositions de toute nature (forfait social, contributions sur les « retraites chapeaux », contributions salariales et patronales sur les stock-options,...).

(5) La compensation des allègements de cotisations sociales

Enfin, l'« Etat-financeur de la politique de l'emploi » assure la compensation aux régimes de sécurité sociale des allègements et des exonérations de cotisations sociales décidés par l'Etat en vue de soutenir la politique de l'emploi.

Si les exonérations ciblées donnent lieu à compensation par crédits budgétaires (3,5 milliards d'euros en 2013), les allègements généraux de charges sociales et les exonérations partielles qui demeurent sur les heures supplémentaires sont compensés à la sécurité sociale par le mécanisme des « paniers fiscaux » 28 ( * ) (soit, respectivement, 20,8 milliards d'euros et 500 millions d'euros en 2013).

Le graphique ci-dessous retrace les impôts et taxes affectés aux organismes de protection sociale en 2013, avant adoption des mesures proposées dans le cadre du PLF et du PLFSS.

Impôts et taxes affectés aux organismes de protection sociale

Source : annexe au PLF pour 2013 - Bilan des relations financières entre l'Etat et la protection sociale

b) Un manque de lisibilité selon la Cour des comptes

Dans son rapport de septembre 2012 sur la sécurité sociale, la Cour des comptes a dressé un bilan assez sévère de ce qu'elle considère désormais comme le troisième pilier de financement de la sécurité sociale (les impôts et taxes affectés, à l'exception de la CSG et de la CRDS).

Selon la Cour, « cet ensemble constitue désormais de facto , aux côtés des cotisations et de la CSG, un troisième pilier du financement de la sécurité sociale. Il se présente comme un agrégat foisonnant , principalement assis sur la consommation et dont le dynamisme contrasté fragilise certains régimes et branches. Il apparaît instable , d'une lisibilité insuffisante , peu responsabilisant dans ses modalités pour les organismes de sécurité sociale qui en bénéficient et la gestion de ces impôts, éclatée entre plusieurs administrations, n'est pas suffisamment transparente ».

c) Le dispositif proposé : vers une simplification ?

L' article 3 du présent projet de loi, qui doit se lire en « miroir » de l'article 38 du PLF pour 2013, opère des réaffectations de recettes entre l'Etat, le Fonds national d'aide au logement (FNAL), le Fonds national des solidarités actives (FNSA), la CNAV, la CNAM et le Fonds « CMU » . Ces réaffectations, présentées comme des mesures de simplification et de clarification, portent sur une masse financière totale de plus d'un milliard d'euros .

(1) Les réaffectations opérées par l'article 38 du PLF pour 2013

L'article 38 du PLF pour 2013 prévoit trois principales mesures :

1) il affecte à la sécurité sociale 0,33 % de TVA nette en compensation des exonérations de cotisations patronales sur les heures supplémentaires effectuées dans les très petites entreprises . En effet, si la loi de finances rectificative d'août 2012 avait maintenu le principe d'une compensation des exonérations résiduelles sur les heures supplémentaires, elle avait renvoyé la fixation de ses modalités techniques à la prochaine loi de finances ;

2) il affecte à la CNAM une part supplémentaire de droit de consommation sur les tabacs (5,37 %) , issue d'une part de la suppression de la part des droits de consommation sur les tabacs destinée à compenser une partie des exonérations sur les heures supplémentaires 29 ( * ) et, d'autre part, de la suppression de la part de droits tabacs affectée au FNAL ;

3) il réaffecte au fonds « CMU » l'ensemble du produit des taxes sur les boissons à sucre ajouté et les boissons à édulcorant , jusqu'alors réparti entre l'Etat et la CNAM.

(2) Les réaffectations opérées par l'article 3 du présent projet de loi

L' article 3 du présent projet de loi propose de modifier, à taux d'imposition constant, les prélèvements sur les revenus du capital ainsi que leur affectation.

Pour rappel, les prélèvements sociaux sur les revenus du capital et du patrimoine sont au nombre de cinq :

- la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 8,2 % (art. L. 136-6 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % (art. 15 et 16 de l'ordonnance n° 96-50 du 24 janvier 1996 relative au remboursement de la dette sociale) ;

- le prélèvement social au taux de 5,4 % (art. L. 245-16 du code de la sécurité sociale) ;

- la contribution additionnelle au prélèvement social au taux de 0,3 % (contribution solidarité-autonomie), codifiée à l'article L. 14-10-4 du code de l'action sociale et des familles ;

- la contribution additionnelle au prélèvement social au taux de 1,1 % (contribution au financement du revenu de solidarité active), codifiée à l'article L. 262-24 du code précité.

L' article 3 du présent projet de loi propose de :

1) baisser de 5,4 % à 4,6 % le taux du prélèvement social sur les revenus du capital prévu à l'article L. 245-16 du code de la sécurité sociale , et, par conséquent, de modifier sa clé de répartition entre les différents organismes de sécurité sociale affectataires ; les parts affectées à la CNAM, à la CNAV et au FSV sont minorées comme suit :

Répartition du prélèvement social sur les revenus du capital

Ancienne répartition (2 e LFR 2012)

Nouvelle répartition

(PLFSS - version initiale)

CNAMTS

0,60

0,15

CNAVTS

2,90

2,75

CNAF

0,30

0,30

CADES

1,30

1,30

FSV

0,30

0,10

Total

5,40

4,60

2) supprimer la contribution additionnelle au prélèvement social sur les revenus du capital de 1,1 % destinée au FNSA ;

3) en contrepartie du 1) et du 2) et afin de ne pas modifier le niveau équivalent d'imposition sur les revenus du capital, créer une nouvelle contribution (un prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine) ayant les mêmes caractéristiques que les deux précédentes (en termes d'assiette et de recouvrement), mais dont le taux est porté à 1,9 % . Pour ce faire, un article 1600-0-S est introduit dans le code général des impôts.

Prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Dispositif actuel

Dispositif proposé

CSG

8,2 %

CSG

8,2 %

CRDS

0,5 %

CRDS

0,5 %

Prélèvement social

5,4 %

Prélèvement social

4,6 %

Contribution additionnelle au prélèvement social (contribution solidarité autonomie)

0,3 %

Contribution additionnelle au prélèvement social (contribution solidarité autonomie)

0,3 %

Contribution additionnelle au prélèvement social (contribution au financement du revenu de solidarité active)

1,1 %

Prélèvement de solidarité sur les revenus du patrimoine

1,9 %

Total

15,5 %

15,5 %

Source : commission des finances

Ce nouveau prélèvement sera affecté au FNAL (0,45 point) et au FNSA (0,35 point).

(3) Un bilan global loin d'être neutre pour les différents organismes concernés

Le tableau ci-après retrace l'impact des différentes mesures proposées par l'article 3 du présent projet de loi et de l'article 38 du PLF, pour chacun des organismes concernés.

Si l'impact global (toutes administrations publiques confondues) est neutre , en revanche, des « gagnants » et des « perdants » apparaissent, et au sein de ces deux catégories, en quelque sorte, de « faux gagnants » et de « faux perdants ». Il convient, en effet, de tenir compte d'autres dispositions proposées en PLF ou en PLFSS pour avoir une vision globale des flux financiers en jeu.

Les principaux « gagnants » des articles 3 du PLFSS et 38 du PLF sont le FNAL, le FNSA et le Fonds CMU :


• s'agissant du FNAL , il convient néanmoins de noter que si celui-ci perçoit 449 millions d'euros de ressources supplémentaires, la contribution de l'Etat au fonds diminuera de 594 millions d'euros en 2013 . Le FNAL bénéficiera, par ailleurs, pour compenser la baisse de sa subvention, d'un prélèvement exceptionnel sur les versements des employeurs au titre de la participation à l'effort de construction (mission « Egalité des territoires, logement et ville ») ;


• en ce qui concerne le FNSA , l'augmentation de ses recettes de l'ordre de 480 millions d'euros permettra de financer l'extension de ses missions, à savoir la prise en charge pérenne des primes de Noël versées aux bénéficiaires de différents dispositifs de solidarité (article 70 du PLF pour 2013) ;


• quant au fonds CMU , la hausse de ses ressources devrait compenser, pour partie, les dépenses supplémentaires que générera pour le fonds le dispositif prévu à l'article 21 tendant à améliorer les modalités de remboursement de la couverture maladie universelle complémentaire aux organismes gestionnaires, notamment la CNAM. Grâce à cette mesure, la CNAM bénéficiera de 300 millions d'euros en provenance du Fonds CMU.

Quant aux « perdants » des réaffectations de recettes introduites par le PLFSS et le PLF, il s'agit de l'Etat et de la branche « vieillesse » prise dans son sens large (CNAV et FSV) . S'agissant de l'Etat, il convient de rappeler que la hausse des recettes affectées au FNAL lui permet néanmoins de diminuer sa contribution au fonds.

Impact de l'article 3 du PLFSS et de l'article 38 du PLF

Source : commission des finances

A l'initiative de notre collègue député, Gérard Bapt, rapporteur des recettes et de l'équilibre général au nom de la commission des affaires sociales, l'Assemblée nationale a adopté un amendement, présenté comme une étape supplémentaire vers la « simplification » , tendant à :

- porter le taux du nouveau prélèvement de solidarité de 1,9 % à 2 % et à diminuer le taux du prélèvement social sur les revenus du patrimoine et les produits de placements à due concurrence, celui-ci passant de 4,6 % à 4,5 % ;

- affecter la fraction supplémentaire de 0,1 point de prélèvement de solidarité ainsi créée au fonds de solidarité ;

- supprimer la part de la branche maladie dans la répartition du prélèvement social et, en conséquence, majorer celle affectée à la branche famille de 0,05 point, sachant que la perte de recettes pour la branche maladie est compensée par ailleurs (article 23 du projet de loi) par une majoration de sa part dans le produit du droit de consommation sur les tabacs à due concurrence de la diminution de celle affectée à la branche famille.

(4) Un objectif de simplification à relativiser

Le présent article est présenté comme une mesure de simplification des relations financières Etat-protection sociale. Il convient néanmoins de relativiser celle-ci :

- ces réaffectations ne portent que sur un milliard d'euros, somme à mettre en regard des masses financières globales en jeu ;

- au-delà de la compréhension des circuits de financement ainsi créés, la plus grande difficulté posée par ces mécanismes tient à l'appréciation de leur évolution à long terme . En effet, le rendement et le dynamisme des recettes affectées ne sont pas comparables, compte tenu notamment de leur assiette différente.

2. Transfert à la caisse nationale de retraite des collectivités locales (CNRACL) des réserves du fonds ATIACL et FCCPA (article 4)

L' article 4 du présent projet de loi propose de procéder au transfert, au profit de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL), de 690 millions d'euros prélevés sur les réserves du fonds relatif à l'allocation temporaire d'invalidité (ATIACL) et du fonds de compensation de la cessation progressive d'activité (FCCPA).

a) La CNRACL est confrontée à un important déficit...

La Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL) est le régime spécial de sécurité sociale chargé de l'assurance vieillesse et invalidité des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers . Il s'agit d'un établissement public national créé en 1945 et géré par la Caisse des Dépôts et Consignations (CDC). Au 31 décembre 2011, la Caisse comptait 2 337 578 cotisants et 1 063 057 pensionnés .

La CNRACL fonctionne selon le principe de la répartition : les cotisations versées par les actifs et leurs employeurs servent au paiement des prestations des retraités.

En 2010, la situation financière de la Caisse est devenue déficitaire, à hauteur de 490,8 millions d'euros . Ce déficit a décru à 375,1 millions d'euros en 2011. Toutefois, celui-ci devrait atteindre 767 millions d'euros en 2012, soit le double du déficit enregistré en 2011, et pourrait être de 1 250 millions d'euros en 2013, selon l'évaluation préalable annexée au présent article 30 ( * ) .

Evolution du déficit de la CNRACL (2010-2013)

(en millions d'euros)

2010

2011

2012(p)

2013(p)

490,8

375,1

767

1 250

(p) : données prévisionnelles

Source : Commission des finances (données CNRACL et annexe 10 au projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013)

b) ...du fait d'une dégradation de son ratio démographique...

Les raisons de la dégradation des résultats de la CNRACL sont multiples. La première d'entre-elles réside dans la dégradation du ratio cotisants/pensionnés de la Caisse ; celui-ci est passé de 2,50 à 2,06 entre 2003 et 2011 .

Evolution du ratio cotisants/pensionnés de la CNRACL (2003-2011)

Source : Commission des finances (données du rapport d'activité 2011 de la CNRACL)

En effet, l'effectif des cotisants a progressé de 20 % environ entre 2003 et 2011 alors que, sur la même période, celui des pensionnés a augmenté de plus de 46 % . Aussi l'évolution des ressources de la CNRACL est-elle nécessairement moins dynamique que celle de ses dépenses, conduisant à une dégradation de sa situation financière.

A titre d'illustration, entre 2010 et 2011, les cotisations reçues par la CNRACL ont connu une hausse de 2,6 %, alors que le montant des prestations sociales servies s'est accru de 7,6 %.

Evolution de l'effectif des cotisants et pensionnés de la CNRACL (2003-2011)

Source : Commission des finances (données du rapport d'activité 2011 de la CNRACL)

Malgré tout, la Caisse bénéficie d'une situation démographique relativement favorable , en comparaison aux autres régimes. En effet, son ratio cotisants/retraités, de 2,06 en 2011, reste supérieur à celui du régime général, proche de 1,40.

La CNRACL bénéficie de la croissance de l'effectif des fonctionnaires territoriaux (+ 1,3 % en 2011), qui vient compenser la faible progression du nombre de fonctionnaires hospitaliers (+ 0,2 %) ; ainsi, au cours de l'exercice 2011, le contingent des cotisants s'est accru de 0,7 % .

En tout état de cause, malgré une convergence progressive des cotisations et des prestations sociales en montant, leur solde reste jusqu'à présent positif . En 2011, la CNRACL a servi 14 982,1 millions d'euros de prestations alors qu'elle a perçu pour 16 387,1 millions d'euros de cotisations, soit un solde positif de 1 405 millions d'euros .

c) ...et du poids des transferts réalisés aux autres régimes

Le résultat déficitaire de la Caisse s'explique, dès lors, par le poids des transferts réalisés au profit des autres régimes . Ces transferts sont de deux types :

- ceux réalisés au titre de la solidarité inter-régime, soit la compensation inter-régime ;

- ceux prévus par le dispositif de neutralisation financière du coût des personnels de l'Etat intégrés dans la fonction publique territoriale à la suite de la décentralisation , institué par l'article 59 de la loi de finances pour 2010 31 ( * ) .

(1) La compensation inter-régime

La compensation inter-régime désigne un ensemble de mécanismes de redistribution financière entre régimes obligatoires de sécurité sociale. Elle vise à aider les régimes en déclin démographique, de manière à ce qu'ils puissent maintenir le niveau de leurs prestations malgré un faible ratio cotisants/retraités.

LA CNRACL compte parmi les principaux régimes débiteurs en ce qui concerne l'assurance vieillesse 32 ( * ) . La contribution de la Caisse à la solidarité inter-régime s'est élevée à 1 690 millions d'euros en 2011 . Selon le rapport à la Commission des comptes de la sécurité sociale d'octobre 2012, cette contribution devrait être de 1 373 millions d'euros en 2012 et de 1 419 millions d'euros en 2013.

(2) Le transfert prévu par l'article 59 de la loi de finances pour 2010

Le mécanisme de neutralisation financière du coût des personnels de l'Etat intégrés dans la fonction publique territoriale à la suite de la décentralisation représente également une charge conséquente pour la CNRACL.

Les modalités de transfert des fonctionnaires de l'Etat vers la fonction publique territoriale sont fixées par l'article 109 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 33 ( * ) . Les fonctionnaires de l'Etat remplissant les missions transférées aux collectivités territoriales pouvaient opter soit pour leur intégration à la fonction publique territoriale, soit pour leur détachement auprès de la collectivité avec le maintien de leur statut de fonctionnaire de l'Etat.

Ce droit d'option a eu les conséquences suivantes :

- les fonctionnaires de l'Etat ayant opté pour le statut de fonctionnaire territorial ont été affiliés à la CNRACL à compter de la date de leur intégration dans un cadre d'emploi . Les collectivités territoriales ont, depuis lors, versé la contribution employeur due à la CNRACL, cette dernière versant la pension des intéressés pour la totalité de leur carrière dans la fonction publique ;

- les fonctionnaires de l'Etat ayant opté pour le maintien de leur statut sont restés affiliés au régime des pensions des fonctionnaires de l'Etat . En application du principe de l'interpénétration des carrières, la pension des intéressés est versée par le budget de l'Etat pour la totalité de leur carrière dans la fonction publique, les collectivités territoriales devant, quant à elles, s'acquitter de la contribution employeur due en cas de détachement.

Cette opération a eu pour conséquence un surcroît de cotisations pour la CNRACL du fait de l'intégration des fonctionnaires décentralisés aux cotisants. S'agissant du régime des pensions des fonctionnaires de l'Etat , celui-ci a accusé une perte de cotisations immédiate au titre des agents transférés alors qu'il doit toujours assurer le paiement des pensions déjà liquidées (y compris celles servies aux fonctionnaires retraités qui occupaient des emplois aujourd'hui décentralisés).

Afin de compenser cette perte importante de cotisations pour le régime des pensions de l'Etat, l'article 59 de la loi de finances pour 2010 précité a instauré un mécanisme visant à neutraliser, chaque année, l'impact des transferts pour l'Etat et la CNRACL :

- en premier lieu, l'Etat rembourse les pensions versées par la CNRACL pour les agents ayant effectué une partie de leur carrière pour l'Etat ;

- réciproquement, la CNRACL reverse à l'Etat les cotisations et contributions assises sur les traitements de ces agents qui seraient revenues à l'Etat si les agents n'avaient pas été décentralisés .

Actuellement, le montant versé par la CNRACL à l'Etat pour compenser la perte de cotisations de celui-ci est supérieur au transfert réalisé par ce dernier pour rembourser la part des pensions servies aux agents territoriaux au titre de leur carrière dans la fonction publique d'Etat. Selon les prévisions disponibles, ce mécanisme de neutralisation conduira à ce que la CNRACL supporte une charge nette jusqu'en 2021 compris. A compter de 2022, cette charge s'inversera au détriment de l'Etat qui deviendra contributeur net à l'égard de la Caisse.

En 2011, la charge nette pour la CNRACL a été de 283,1 millions d'euros 34 ( * ) .

En conclusion, les transferts nets au titre de la compensation inter-régime et du dispositif de neutralisation financière du coût des personnels de l'Etat intégrés dans la fonction publique territoriale ont représenté un total de 1 973,1 millions d'euros en 2011 , expliquant la majeure partie de la situation déficitaire de la CNRACL.

d) Le transfert des réserves de fonds excédentaires à la CNRACL

Afin de réduire le déficit de la CNRACL, qui pourrait atteindre 1 300 millions d'euros en 2013, le présent article propose de transférer à celle-ci une partie des réserves de deux fonds fortement excédentaires, pour un montant de 690 millions d'euros .

Les fonds concernés sont le fonds relatif à l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (ATIACL) et le fonds de compensation de la cessation progressive d'activité (FCCPA). Tous deux disposent d' importantes réserves .

(1) Le fonds relatif à l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales

En ce qui concerne le fonds ATIACL , celui-ci a pour mission d'assurer le financement de l'allocation temporaire d'invalidité (ATI) servie aux agents affiliés à la CNRACL en cas d'accident du travail ou de maladie professionnelle 35 ( * ) . Le fonds est financé par les cotisations à la charge des collectivités territoriales et de leurs établissements ; leur taux est fixé à 0,5 % depuis 1982.

Le fonds ATIACL bénéficie de ressources supérieures à ses emplois, lui permettant d'afficher un résultat net positif substantiel . Celui-ci a été de 79,7 millions d'euros en 2011 . Le fort excédent structurel des ressources sur les emplois 36 ( * ) a permis au fonds de constituer d'importantes réserves. Aussi son bilan laisse-t-il apparaître un report à nouveau de 380,1 millions d'euros en 2011 .

Evolutions financières du fonds ATIACL (2010-2013)

(en millions d'euros)

Réalisation

Tendance

2010

2011

2012

2013

Total des emplois

144,1

148,8

154,8

160,9

Total des ressources

221,0

228,5

230,1

237,3

Résultat net

76,9

79,7

75,3

76,4

Source : commission des finances (données du rapport d'activité 2011 du fonds ATIACL)

(2) Le fonds de compensation de la cessation progressive d'activité

Le FCCPA supporte une partie des dépenses relatives à la cessation progressive d'activité (CPA), qui permet aux agents des collectivités territoriales d'exercer leurs fonctions à temps partiel, de manière dégressive (80 % à 60 %) ou fixe (50 %) 37 ( * ) . Les collectivités supportent les surcoûts dus aux cessations progressives d'activité en versant aux agents concernés la totalité de leur rémunération en fonction du régime de travail choisi ; toutefois, le FCCPA leur rembourse ces surcoûts à hauteur des deux tiers .

La cessation progressive d'activité a été supprimée à compter du 1 er janvier 2011 par la loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites 38 ( * ) . Toutefois, tous les agents admis en CPA avant l'entrée en vigueur de la loi précitée conservent le bénéfice de ce dispositif. Par conséquent, le fonds doit continuer à rembourser aux collectivités territoriales les deux tiers des surcoûts financiers qui sont à leur charge jusqu'à l'expiration des droits du dernier bénéficiaire .

Du fait de la suppression de la CPA, le FCCPA ne perçoit plus de cotisations depuis 2011. Cependant, le fonds a bénéficié, par le passé, d'importants excédents qui lui ont permis d'accumuler des réserves conséquentes .

Evolutions financières du FCCPA (2010-2013)

(en millions d'euros)

Réalisation

Tendance

2010

2011

2012

2013

Total des emplois

23,9

1,4

1,0

0,8

Total des ressources

134,0

23,1

1,3

1,2

Résultat net

110,1

21,7

0,3

0,4

Source : commission des finances (données du rapport d'activité 2011 du FCCPA)

Ainsi, en 2011, le FCCPA dispose de réserves pour 267,6 millions d'euros ; ce montant est bien supérieur à ce dont le fonds a besoin pour assurer le financement des prestations dues jusqu'à l'expiration des droits des derniers bénéficiaires de la CPA.

(3) Des transferts soutenables pour le fonds ATIACL et le FCCPA

Le présent article propose donc de transférer au profit de la CNRACL :

- 450 millions d'euros des réserves du fonds relatif à l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales (ATIACL) ;

- 240 millions d'euros des réserves du fonds de compensation de la cessation progressive d'activité (FCCPA).

Ces transferts devraient être soutenables pour les fonds concernés. En effet, les réserves du fonds ATIACL devraient atteindre 455,4 millions d'euros à la fin de l'exercice 2012 . Au regard des prévisions disponibles, le fonds devrait avoir reconstitué des réserves de près de 82 millions d'euros fin 2013.

Le FCCPA, quant à lui, conserverait après le transfert une réserve de 28,3 millions d'euros , selon les données prévisionnelles. Aussi sera-t-il en mesure d'assurer le financement des prestations qu'il doit encore servir.

e) Des transferts indispensables à la trésorerie de la CNRACL

Du fait de sa situation fortement déficitaire, la CNRACL rencontre d'importantes difficultés pour couvrir ses besoins de trésorerie. Alors que ces derniers étaient auparavant couverts par les réserves de la Caisse, il a été nécessaire de relever son plafond d'emprunt de 400 millions d'euros en 2011 à 1 450 millions d'euros en 2012.

En effet, les réserves de la CNRACL sont passées de 2 160 millions d'euros en 2010 à 1 669 millions d'euros en 2011. Dans la mesure où le déficit prévisionnel pour 2012 est évalué à 750 millions d'euros environ, ces réserves devraient atteindre 543,9 millions d'euros à la fin de l'exercice .

En 2012, les besoins de trésorerie sont couverts par une mise à disposition temporaire et rémunérée des réserves du fonds ATIACL à hauteur de 380 millions d'euros, complétée par un prêt de la Banque postale. Par ailleurs, la Caisse des Dépôts et Consignations intervient pour couvrir les pics de trésorerie.

Toutefois, ces dispositions de trésorerie prendront fin en décembre 2012, date à laquelle la CNRACL aura remboursé le fonds ATIACL, la Banque postale et la Caisse des Dépôts et Consignations. Les besoins de trésorerie n'étant, par conséquent, pas assurés en 2013 , il importe de prendre des mesures de financement. Celles-ci portent sur le transfert des excédents des fonds ATIACL et FCCPA mais également sur une augmentation du taux de la contribution employeur 39 ( * ) , par voie de décret, perçue par la CNRACL à hauteur de 630 millions d'euros .

Evolution du taux de la contribution employeur à la CNRACL

Année

Taux

Du 1 er janvier 2005 au 31 octobre 2012

27,30 %

Du 1 er novembre 2012 au 31 décembre 2013

27,40 %

2014

27,45 %

2015

27,50 %

A compter de 2016

27,55 %

Source : Caisse des Dépôts et Consignations

* 28 Il est à rappeler que depuis 2011, les allègements généraux ne sont plus compensés en tant que tel par l'État. Le panier fiscal qui lui était auparavant destiné lui a été affecté de façon définitive et pour solde de tout compte.

* 29 L'affectation à la sécurité sociale de cette fraction de droits tabacs consacrée à la compensation des exonérations de cotisations sociales sur les heures supplémentaires n'est plus nécessaire à ce titre compte tenu de la réduction du champ de ces exonérations décidée en LFR d'août 2012.

* 30 Cour des comptes, Rapport 2012 sur l'application des lois de financement de la sécurité sociale , juillet 2012.

* 31 Loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010.

* 32 La CNRACL a versé 18 % des compensations prévues au titre de la solidarité inter-régime en 2011, étant le deuxième régime débiteur en montants après le régime général (64,5 %).

* 33 Loi n° 2004-809.

* 34 Au titre de l'exercice 2011, la CNRACL a effectué un transfert de 670,0 millions d'euros alors que, dans le même temps, l'État lui transférait 386,9 millions d'euros.

* 35 L'ATIACL a été créée par la loi n° 61-1393 du 20 décembre 1961 de finances rectificative pour 1961. La gestion du fonds est assurée par la Caisse des Dépôt et Consignations (CDC).

* 36 A titre indicatif, en 2011, l'ATIACL a reçu 223 millions d'euros de cotisations et n'a versé que 142,2 millions d'euros de prestations.

* 37 Le FCCPA a été créé par l'ordonnance n° 82-298 du 31 mars 1982 relative à la cessation progressive d'activité des agents titulaires des collectivités locales et de leurs établissements publics à caractère administratif. Le fonds est géré par la Caisse des Dépôt et Consignations (CDC).

* 38 Cf. Article 54 de la loi n° 2010-1330 portant réforme des retraites.

* 39 Le taux de cette contribution est de 27,30 %, inchangé depuis le 1 er janvier 2005.

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