EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉNERGIE ÉOLIENNE
A. LES ENTRAVES AU DÉVELOPPEMENT DE L'ÉNERGIE ÉOLIENNE
1. Des objectifs ambitieux devant impérativement être tenus
L'Union européenne s'est fixée en 2007 un objectif dit du « 3 fois 20 en 2020 » qui consiste en :
- 20 % de réduction des émissions de gaz à effet de serre entre 1990 et 2020 ;
- 20 % d'énergies renouvelables en 2020 dans la consommation d'énergie finale (dans le cadre de la répartition des efforts entre États-membres, la France s'est vu attribuer un objectif de 23 %) ;
- 20 % d'amélioration de l'efficacité énergétique par rapport aux tendanciels 2020.
L'objectif national de 23 % d'énergies renouvelables en 2020 a été repris dans les objectifs du Grenelle de l'environnement et implique une augmentation de 20 millions de tep , se répartissant entre 3 millions de tep de biocarburants, 7 millions de tep d'électricité et 10 millions de tep de chaleur.
Il s'agit donc, d'ici 2020, d'augmenter la production d'électricité à partir de sources renouvelables de 7 millions de tep, soit environ 81 TWh. Cet objectif a été transcrit sous forme de capacités installées dans la Programmation pluriannuelle des investissements électriques (PPI électrique) pour 2020, qui se décline en :
- 19 000 MW d'éolien terrestre ;
- 6 000 MW d'éolien en mer ;
- 5 400 MW de photovoltaïque ;
- 2 300 MW de biomasse ;
- 3 000 MW d'hydraulique.
A la fin 2011, il y avait en France 3 700 éoliennes installées en France métropolitaine et 450 dans les départements d'outre-mer, pour une puissance raccordée d'environ 6 750 MW. Sur la base d'une moyenne de puissance de 2 MW par éolienne installée à terre, l'objectif de 19 000 MW installés conduira à construire environ 6 000 nouvelles machines d'ici 2020.
Selon le récent rapport demandé par le Gouvernement sur l'éolien et le photovoltaïque 2 ( * ) , « on peut penser que le gisement géographiquement et économiquement restera considérable : 5 % du territoire français pourraient accueillir de l'ordre de 200 GW, soit pour 2 000 heures de fonctionnement par ans, de l'ordre de 400 TWh, en supposant réglé sans déperdition le problème de l'intermittence. » Pour le moyen terme, à partir d'une synthèse des travaux en cours sur les schémas régionaux du climat, de l'air et de l'énergie (SRCAE) et leurs volets éoliens, ce rapport estime qu'« il semble possible d'envisager un potentiel total de 27 000 MW pour l'éolien terrestre, soit environ 8 000 de plus que l'objectif 2020. En tout état de cause, si tout ce potentiel était mis en oeuvre, cela conduirait à une production de 54 TWh d'électricité, soit environ 10 % de la production électrique actuelle, du même ordre de grandeur que la production hydroélectrique. »
2. Mais une accumulation de contraintes administratives
L'atteinte des objectifs fixés lors du Grenelle de l'environnement implique la réalisation à un rythme soutenu dans les prochaines années de nouveaux projets de parcs éoliens. Or, paradoxalement, les contraintes pesant sur la réalisation des parcs éoliens sont allé plutôt dans le sens d'un durcissement.
Depuis la loi de 2005 sur les orientations de la politique énergétique, les installations éoliennes doivent être implantées dans le périmètre d'une zone de développement de l'éolien pour bénéficier du tarif d'achat obligatoire favorable, soit 82 euros le MWh. Les ZDE sont des documents de planification dont les communes ont l'initiative, mais qui sont arrêtés par les préfets.
Depuis la loi de 2010 portant engagement national pour l'environnement, dite « Grenelle II », chaque région est tenue de mettre en place un schéma régional éolien , en tant que volet annexe de son schéma régional du climat, de l'air et de l'énergie. Ce SRE définit les zones du territoire régional favorables au développement de l'énergie éolienne.
La loi « Grenelle II » a également soumis les éoliennes à la procédure d'autorisation des installations classées pour la protection de l'environnement . Cette procédure d'autorisation ICPE comporte, notamment, une étude d'impact, avec une analyse de l'insertion des éoliennes dans le paysage, et une étude de dangers.
De surcroit, les installations éoliennes sont soumises aux autorisations d'urbanisme de droit commun, et doivent donc faire l'objet d'une demande de permis de construire . Comme pour toute installation de production d'énergie, le permis est délivré par l'autorité préfectorale, sur la base des documents d'urbanisme de la commune concernée.
Enfin, comme pour toute installation de production d'électricité, une autorisation d'exploiter est préalablement nécessaire à l'entrée en service des parcs éoliens.
Cette accumulation de procédures explique que le délai de développement d'un projet éolien soit de sept à huit ans en France, alors qu'il est en moyenne de trois à quatre ans ailleurs en Europe.
Depuis le vote en 2010 de la loi « Grenelle II » qui, en plus du classement ICPE, a introduit des contraintes supplémentaires pour les éoliennes (distance minimale de 500 mètres par rapport aux habitations, nombre minimal de cinq « mâts » par parc éolien), on observe un ralentissement du rythme de lancement de nouveaux projets éoliens .
Selon les statistiques du Syndicat des énergies renouvelables, le nombre des dépôts de demandes de permis de construire pour des installations éoliennes est passé de 85 en 2009 (pour une puissance totale de 1390,6 MW), et 81 encore en 2010 (pour une puissance totale de 1446 MW), à 37 seulement en 2011 (pour une puissance totale de 616,5 MW).
3. Les orientations du Gouvernement pour relancer l'éolien
Le Président de la République a fixé comme objectif de réduire la part du nucléaire dans la production d'électricité à 50 % en 2025 . Selon le rapport précité, « sur la base de la production électrique de 2011 (562,4 TWh) et d'une part du nucléaire égale à 78,7 %, cela signifie 161 TWh à remplacer. Autrement dit, cela représente à l'horizon 2025 environ le double du volume de l'électricité d'origine renouvelable tel qu'il doit résulter des objectifs de 2020 ».
Ce cap fixé pour 2025 par le chef de l'État impose d'agir sans plus tarder pour relancer l'ensemble des énergies renouvelables, et notamment la filière éolienne, qui est une technique de production d'électricité mature, dont les coûts de revient se rapprochent des prix moyens du marché.
La ministre de l'écologie, du développement durable et de l'énergie, Delphine Batho, et le ministre du redressement productif, Arnaud Montebourg, ont donc demandé au Conseil général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) et au Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET) de leur remettre le rapport précité sur les énergies éolienne et photovoltaïque.
Ce document, remis au mois de septembre 2012, comporte un certain nombre de propositions concernant l'éolien , parmi lesquelles :
Recommandation n° 2 : dans les schémas régionaux éoliens de la seconde génération, définir avec une meilleure résolution la cartographie des contraintes au développement de l'éolien.
Recommandation n° 3 : confier au maire la délivrance des permis de construire des éoliennes lorsque des zones d'accueil des éoliennes auront été définies dans le SCOT ou le PLU communal.
Recommandation n° 4 : supprimer l'obligation d'appartenir à une ZDE pour bénéficier des aides dans les régions dotées d'un schéma régional éolien approuvé. Mettre à l'étude le remplacement de la procédure d'autorisation ICPE par une procédure de simple déclaration ou soumettre les éoliennes terrestres au régime de l'enregistrement concernant certaines installations classées. Simplifier la procédure d'autorisation de produire de l'électricité d'origine éolienne terrestre. Augmenter les amendes en cas de recours abusif.
Recommandation n° 8 : remettre à l'étude les conditions restrictives d'implantation des éoliennes sur le terrain (impact paysager, 5 mâts minimum, distance des habitations).
Bien entendu, ces recommandations de l'administration ne sont que des éléments offerts à la réflexion des ministres, qui n'engagent pas le Gouvernement. Celui-ci n'a toutefois pas tardé à s'en inspirer.
En effet, lors de son discours de clôture de la Conférence environnementale qui s'est tenue du 14 au 15 septembre 2012, le Premier ministre, Jean-Marc Ayrault, après avoir réaffirmé le plein soutien du Gouvernement à la proposition de loi de François Brottes, a fait l'annonce suivante : « pour développer les énergies renouvelables, j'y reviens, les acteurs de ce secteur ont besoin d'un cadre réglementaire stable qui soit en même temps transparent et favorable aux investissements. Nous allons donc simplifier nos procédures administratives tout en maintenant un haut niveau d'exigence environnementale. Je réaffirme ici mon soutien à la filière éolienne et au dispositif d'obligation d'achat. Le Gouvernement simplifiera les procédures de planification en supprimant l'obligation d'appartenir à une zone de développement de l'éolien ; d'ici la fin de cette année, un tarif d'achat adapté à l'éolien en outre-mer sera également mis en place pour permettre le développement de capacités adaptées aux contraintes des systèmes électriques non interconnectés ».
Votre rapporteur pour avis observe donc que la principale mesure relative à l'éolien de la présente proposition de loi avait été annoncée par le Premier ministre près d'un mois avant son vote par l'Assemblée nationale.
* 2 « Éolien et photovoltaïque : enjeux énergétique, industriels et sociétaux » - Rapport du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies et du Conseil général de l'environnement et du développement durable - Septembre 2012.