Projet de loi de financement de la sécurité sociale de financement de la sécurité sociale pour 2012

II. UN NOUVEL EFFORT DE RECETTES IMPORTANT MAIS UN DÉFICIT 2012 TOUJOURS DEUX FOIS PLUS ÉLEVÉ QU'EN 2007

Les mesures du présent projet de loi proposent de réduire le déficit tendanciel de l'ensemble des régimes obligatoires de base de 8 milliards d'euros en 2012 , grâce à un effort essentiellement porté en recettes.

Malgré ces mesures, le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires demeurera à un niveau élevé de 19,4 milliards d'euros , soit deux fois le déficit de 2007.

Quant aux projections pluriannuelles, elles laissent encore entrevoir un besoin de financement de 13,8 milliards d'euros à l'horizon 2015 .

A. LES MESURES PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI

1. Des hypothèses macro-économiques optimistes

A titre liminaire, votre rapporteur pour avis souhaite insister sur le caractère optimiste des hypothèses macroéconomiques sous-tendant le cadrage du présent projet de loi et décrites ci-dessous :

	2011	2012	2013	2014	2015
PIB (volume)	1,75 %	1,75 %	2,0 %	2,0 %	2,0 %
Masse salariale privée	3,7 %	3,7 %	4,0 %	4,0 %	4,0 %
Inflation	2,1 %	1,7 %	1,75 %	1,75 %	1,75 %
ONDAM en valeur	2,9 %	2,8 %	2,8 %	2,8 %	2,8 %

Source : annexe B du PLFSS pour 2012

Les hypothèses macroéconomiques retenues pour 2012 dans le cadre du PLFSS sont communes à celles du projet de loi de finances et sont présentées dans le rapport économique, social et financier pour 2012.

Ainsi, la prévision de croissance du PIB retenue par le Gouvernement s'élève à 1,75 % en 2012 , soit la même hypothèse de croissance qu'en 2011.

Cette prévision de croissance paraît cependant, comme l'a indiqué notre collègue Nicole Bricq, rapporteure générale, lors de la présentation des grands équilibres du PLF 2012, impossible à atteindre . Le Président de la République a d'ailleurs annoncé, le 27 octobre dernier, la révision de cette hypothèse à 1 %.

De fait, selon le consensus des conjoncturistes du mois d'octobre ^{3 ( * )} , la croissance du PIB serait de 0,9 % en 2012 (contre 1,2 % selon le consensus de septembre et 1,7 % selon celui d'août).

Cependant, s'agissant des recettes de la sécurité sociale, c'est davantage l'hypothèse de croissance de la masse salariale, sur laquelle repose notamment l'évolution des cotisations sociales, qui est la plus déterminante . Elle suit la reprise économique avec un léger décalage.

Le Gouvernement établit une estimation de croissance de celle-ci à 3,7 % en 2012, contre 4,5 % prévue initialement par les projections pluriannuelles de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011. La commission des finances avait très largement insisté sur le caractère optimiste, voire irréaliste, des hypothèses retenus à l'automne dernier.

Cependant, malgré cette révision, les hypothèses de progression de la masse salariale paraissent également très incertaines . A ce titre, il est intéressant de citer le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2011 :

« Si les estimations de croissance et de masse salariale pour 2011 reposent largement sur des acquis, les hypothèses présentées pour 2012 sont entourées d'une très grande incertitude en raison des tensions exceptionnelles sur les marchés financiers et de la dégradation du climat des affaires constatées depuis le depuis de l'été . Les organismes internationaux ont commencé à réviser leurs prévisions à la baisse. Ils soulignent la gravité des risques qui pèsent sur les évolutions économiques des prochains trimestres ».

S'il est extrêmement délicat d'établir une corrélation entre la croissance du PIB nominal et la croissance de la masse salariale, dès lors que celle-ci dépend de facteurs multiples, la sensibilité du solde du régime général aux principales hypothèses de prévision peut être relevée : une variation d'un point de la masse salariale modifie le solde du régime général d'environ 2 milliards d'euros en 2011 .

Sensibilité des résultats du régime général aux hypothèses de prévision

	CNAM maladie	CNAM AT-MP	CNAF	CNAV	Régime général
Masse salariale du secteur privé : impact d'une hausse de 1 % du taux de croissance	910	100	680	300	1 990
Dépenses maladie : impact d'une hausse de 1 % dans le champ de l'ONDAM	1 340	40			1 380
Inflation : impact d'une hausse de 1 % de la revalorisation des prestations retraite et famille			270	910	1 180

Source : commission des comptes de la sécurité sociale - rapport de septembre 2011

Ces éléments permettent de donner un ordre de grandeur de l'effort supplémentaire qui devra être fourni si les hypothèses macro-économiques retenues s'avèrent surévaluées.

2. Un nouvel effort important de recettes

Le présent projet de loi propose, comme cela a été indiqué, de réduire le déficit tendanciel 2012 de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV de 8 milliards d'euros.

Cet effort repose sur des mesures de recettes à hauteur de 6,4 milliards d'euros . La branche maladie du régime général bénéficiera, à elle seule, des deux-tiers de ces recettes supplémentaires, soit 4,1 milliards d'euros.

a) L'effort en recettes de 6,4 milliards d'euros

Ces mesures de recettes représentent 60 % de l'effort de réduction du déficit public annoncé par le Gouvernement au mois d'août dernier .

• Des mesures portées par trois textes financiers

Pour près de la moitié, ces recettes ont été prévues dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2011 de septembre dernier qu'il s'agisse du doublement de la taxe spéciale sur les conventions d'assurance (TSCA) à laquelle sont assujettis les contrats de santé « solidaires et responsables », de l'augmentation des prélèvements sociaux sur les revenus du capital de 12,3 % à 13,5 % et de la réforme du régime des plus-values immobilières.

L'autre moitié est introduite dans le présent projet de loi, ou encore le PLF pour 2012 (taxe sur les boissons sucrées) ou fera l'objet de mesures réglementaires (hausse du prix du tabac, alignement sur le droit commun des assiettes et des taux de cotisation dans les industries électriques et gazières).

Si l'imbrication des différents textes financiers de cette année n'atteint pas la complexité de l'an passé, elle rend malgré tout toujours difficile l'appréciation globale des mesures à destination de la sécurité sociale.

• Des réductions de « niches sociales » et le renforcement des taxes comportementales

Comme les années passées, les mesures de recettes proposées consistent principalement en des réductions de « niches sociales » ou de comportements d'optimisation fiscale :

- le doublement de la taxe sur les complémentaires santé, même si ce point doit être nuancé comme cela sera démontré dans la suite du présent rapport ;

- la révision du régime des abattements en matière de plus-values immobilières hors résidence principale ;

- la réintégration des heures supplémentaires dans le calcul des allègements généraux sur les bas salaires ;

- la modification des règles d'abattement pour frais professionnels sur les assiettes de CSG et CRDS ;

- l'assujettissement du complément de libre choix d'activité à la CSG ;

- l'augmentation du forfait social ;

- l'homogénéisation de l'assiette de la C3S.

Pour 2012, ces mesures seront complétées également par d'assez nombreuses révisions ou introductions de taxes comportementales :

- la révision du barème de la taxe sur les véhicules de sociétés ;

- la relèvement des droits sur les boissons alcoolisées ;

- la hausse du prix du tabac ;

- la création d'une taxe sur les boissons sucrées.

Comme il l'indiquera dans la suite du présent rapport, s'il partage les objectifs de santé publique ou de lutte contre les véhicules polluants affichés par le Gouvernement, votre rapporteur pour avis regrette néanmoins que ces durcissements de taxes comportementales interviennent à un moment avant tout marqué par l'urgence de redresser les comptes sociaux et la nécessité de trouver des recettes supplémentaires rapidement.

b) Un ONDAM fixé à 2,8 %

L'effort en matière de dépenses porte, quant à lui, essentiellement sur la branche maladie et repose sur un taux de progression de l'Objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM) pour 2012 fixé à 2,8 % , ce qui implique 2,1 milliards d'économies réparties comme suit :

Construction de l'ONDAM pour 2012

(en millions d'euros)

Mesures	Economies
Baisse de tarifs en biologie et radiologie	170
Maîtrise médicalisée	550
Baisse de prix de produits de santé	670
Mesures relatives au secteur du médicament	100
Harmonisation du mode de calcul des indemnités journalières	220
Contrats de performance à l'hôpital	150
Convergence tarifaire ciblée	100
Optimisation des achats à l'hôpital	145
Mesures de lutte contre la fraude à l'hôpital et baisses de tarifs de la liste en sus	55
Total	2 160

Annexe 9 du présent projet de loi de financement

Il est à noter que le taux de progression de l'ONDAM 2011 était de 2,9 % et a été respecté pour la première année depuis sa création en 1997.

Sur l'analyse précise de l'ONDAM, votre rapporteur pour avis renvoie au commentaire de l'article 48 du présent projet de loi.

3. Un déficit qui demeure élevé après les mesures du présent projet de loi

Malgré ces efforts en recettes et en dépenses, le déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base et du FSV atteindra encore 19,4 milliards d'euros en 2012, soit plus du double du déficit 2007 ( cf. tableau suivant ).

Les projections pluriannuelles annexées au présent projet de loi ne laissent, quant à elles, qu'entrevoir une stabilisation du déficit de l'ensemble des régimes obligatoires de base autour de 14 milliards d'euros à l'horizon 2015 , contre 8,9 milliards d'euros en 2007.

Il est intéressant de rappeler que la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 prévoyait un déficit de l'ensemble des régimes de base de 2,2 milliards d'euros pour 2012, soit environ le déficit de la seule branche famille pour 2012 après les mesures du présent projet de loi .

Soldes des régimes obligatoires de base et du Fonds de solidarité vieillesse (2007-2015)

(en milliards d'euros)

	2007	2008	2009	2010	2011(p)	2012	2012	2013	2014	2015
						avant PLFSS*	après PLFSS
Maladie	-4,6	-4,4	-10,6	-11,6	-9,6	-12,0	-5,9	-5,1	-3,9	-2,5
Vieillesse	-4,6	-5,6	-7,2	-8,9	-6,0	-6,6	-5,8	-5,9	-5,6	-4,6
Famille	+0,2	-0,3	-1,8	-2,7	-2,6	-2,7	-2,3	-2,6	-2,3	-2,0
Accidents du travail	-0,5	+0,2	-0,7	-0,7	0,0	+0,2	+0,1	+0,2	+0,3	+0,6
Régime général	-9,5	-10,2	-20,3	-23,9	-18,2	-21,2	-13,9	-13,3	-11,5	-8,5
Ensemble des régimes obligatoires de base	-9,1	-9,7	-21,7	-25,5	-20,2	-23,4	-15,7	-15,5	-13,9	-11,0
FSV	+0,2	+0,8	-3,2	-4,1	-3,8	-4	-3,7	-3,4	-3,1	-2,8
Total tous régimes et FSV	-8,9	-8,9	-24,9	-29,6	-24,0	-27,4	-19,4	-18,9	-17,0	-13,8

(*) Prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale - septembre 2011

Source : lois de financement de la sécurité sociale, sauf (*)

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* ³ Consensus Forecasts, octobre 2011.