B. LES MESURES DU PRÉSENT PROJET DE LOI RELATIVES À LA BRANCHE ACCIDENTS DU TRAVAIL-MALADIES PROFESSIONNELLES
1. La compensation versée à la branche maladie augmente de plus de 10 % (article 53)
L' article 53 du présent projet de loi fixe le versement de la branche AT-MP à la branche maladie à 790 millions d'euros en 2012 . Ce montant est en hausse sensible par rapport aux deux années précédentes (+ 11 %, soit + 80 millions d'euros).
Ce versement de la branche AT-MP à la branche maladie du régime général a pour but de compenser les conséquences financières pour l'assurance maladie de la sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles .
Ce phénomène de sous-déclaration est connu de longue date. Parmi les principales causes de sous-déclaration des accidents du travail et maladies professionnelles, on peut citer :
- le comportement de certains employeurs qui se montrent réticents à afficher des taux de sinistralité en hausse et cherchent à éviter une hausse de leurs cotisations AT-MP 37 ( * ) ;
- le manque d'informations des victimes , la complexité des procédures de déclaration de maladie professionnelle pour les assurés, et l'appréhension des victimes à réaliser une déclaration qui aurait des répercussions sur leur situation professionnelle ;
- l'absence de formation et d'information adéquate des médecins de soins et la pénurie de médecins du travail.
Une commission spécialisée est chargée d'évaluer, tous les trois ans, le coût de cette sous-déclaration. En juin 2008, un rapport avait été remis au Parlement et au Gouvernement 38 ( * ) , qui estimait le montant en cause dans une fourchette comprise entre 565 millions et 1 015 millions d'euros. A la suite de ce rapport, la compensation versée par la branche AT-MP avait été revalorisée de 300 millions d'euros (+ 40 % entre les années 2008 et 2009).
Un nouveau rapport a été remis par la commission d'évaluation en juin 2011 39 ( * ) : le montant est désormais évalué entre 587 et 1 110 millions d'euros . La hausse de la compensation versée par la branche AT-MP prend en compte cette nouvelle estimation.
Votre rapporteur pour avis accueille positivement la fixation à 790 millions d'euros du montant de la compensation, observant que cette dotation reste ainsi supérieure au montant minimal des sous-déclarations évalué par le rapport précité de juin 2011. Il s'interroge néanmoins sur les causes sous-jacentes qui mènent à la fixation de ce montant et observe que celui-ci permet de maintenir la branche AT-MP à un niveau à peine excédentaire et d'améliorer d'autant le solde de la branche maladie .
2. La contribution aux « fonds amiante » : un montant stable de 1,2 milliard d'euros en 2012 (article 54)
La branche accidents du travail et maladies professionnelles du régime général est le principal contributeur des deux fonds créés pour assurer l' indemnisation des victimes de l'amiante : le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) et le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA).
Les contributions de la branche AT-MP à ces fonds constituent une part importante des charges supportées par la branche. Si leur coût est monté progressivement en puissance, il tend désormais à se stabiliser en raison notamment de la baisse du nombre total de demandes et de pathologies reconnues depuis 2005 40 ( * ) .
La CNAM AT-MP aura ainsi contribué pour près de 10,5 milliards d'euros au financement de ces deux fonds sur la période 2002-2012 .
L' article 54 du présent projet de loi prévoit une dotation totale versée par la CNAM AT-MP aux fonds liés à l'amiante en 2012 de 1,205 milliard d'euros , soit une légère diminution (- 15 millions d'euros) par rapport aux dotations versées en 2011. La contribution versée au FIVA avait été exceptionnellement majorée en 2011 en raison de la réforme du délai de prescription des droits à indemnisation porté de quatre à dix ans.
Contribution de la CNAM AT-MP aux fonds liés à l'amiante
( en millions d'euros )
Source :
lois de financement correspondantes
a) La situation du Fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA)
L'article 41 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 1999 a créé une allocation de cessation anticipée d'activité , c'est-à-dire une préretraite, destinée aux travailleurs de l'amiante âgés de plus de 50 ans, et a également institué le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante (FCAATA) destiné à financer cette allocation.
Le dispositif était initialement ouvert aux personnes atteintes d'une maladie professionnelle liée à l'amiante et aux personnes ayant travaillé dans un établissement de fabrication de matériaux contenant de l'amiante.
L'article 36 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000 a élargi le dispositif aux personnes ayant travaillé dans un établissement de flocage et de calorifugeage à l'amiante, de même qu'il a été étendu aux personnes qui avaient exercé un métier dans un établissement de construction ou de réparation navale ou avaient été « ouvriers dockers professionnels ».
Un arrêté du 3 décembre 2001 a étendu le dispositif aux personnes atteintes de plaques pleurales. L'article 54 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2003 a également étendu le dispositif aux salariés agricoles reconnus atteints d'une maladie professionnelle liée à l'amiante.
Le tableau de la page suivante retrace l'évolution de la situation budgétaire du FCAATA. Ce fonds, qui n'a pas de personnalité juridique, est financé - outre la contribution de la branche accidents du travail - maladies professionnelles maintenue à 890 millions d'euros par l' article 54 du présent projet de loi - par une fraction du produit des droits tabacs et une contribution de la Caisse centrale de la mutualité agricole (CCMSA) pour couvrir la prise en charge de ses affiliés. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2009, la contribution versée par les entreprises dont certains salariés avaient été exposés à l'amiante a été supprimée.
Le FCAATA, dont la réserve cumulée était devenue fortement négative en 2009 à hauteur de 284 millions d'euros, dispose depuis 2010 de produits supérieurs aux charges qu'il supporte .
En 2011 , le résultat net du fonds devrait être nettement positif (+ 41 millions d'euros ) et ainsi ramener le déficit cumulé du fonds à - 234 millions d'euros . L'annexe 8 de la dernière loi de financement n'avait pas anticipé un tel résultat puisque la prévision de résultat du fonds s'établissait à + 14 millions d'euros.
Pour l'exercice 2012, le FCAATA devrait connaître une nouvelle amélioration de son solde avec un résultat net positif de 58 millions d'euros (le déficit cumulé du fond s'établirait alors à - 176 millions d'euros).
Votre rapporteur pour avis attire l'attention sur le nécessaire maintien à l'équilibre du solde annuel du FCAATA.
A ce titre, il souligne que le maintien à un niveau élevé de la contribution de la branche AT-MP prévue dans le présent projet de loi constitue un effort indispensable et complémentaire de la baisse constatée des dépenses du FCAATA depuis quelques années (- 0,2 % en 2009 ; - 2,9 % en 2010). Cette diminution des dépenses s'explique par la fin de la montée en charge du dispositif et la diminution tendancielle du nombre de bénéficiaires de l'allocation versée : 30 600 allocataires du FCAATA en 2010, 28 400 en 2011, 26 500 en 2012 41 ( * ) .
La baisse des dépenses devrait cependant ralentir dans les années à venir42 ( * ). En effet, le fonds verse depuis l'exercice 2011 à la Caisse nationale d'Assurance Vieillesse (CNAV) une dotation destinée à compenser les charges que celle-ci supporte au titre du maintien à 60 ans de l'âge de départ à la retraite des bénéficiaires de l'allocation de cessation anticipée d'activité au titre de leur exposition à l'amiante (ACAATA) 43 ( * ) . Ces sommes sont estimées respectivement à 6 millions d'euros et 23 millions d'euros pour 2011 et 2012 44 ( * ) . Elles pourraient représenter 200 millions d'euros par an à compter de 2016.
Évolution de la situation budgétaire du FCAATA
(en millions d'euros)
|
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
% |
2010 |
% |
2011
|
% |
2012
|
% |
|
|
CHARGES |
872 |
918 |
929 |
926 |
- 0,2 |
900 |
- 2,9 |
882 |
- 1,9 |
865 |
- 2,0 |
|
Charges gérées par la CNAM AT-MP |
754 |
795 |
806 |
804 |
- 0,3 |
780 |
- 3 |
768 |
- 1,5 |
755 |
- 1,7 |
|
ACAATA brute
|
608 |
638 |
647 |
645 |
- 0,3 |
627 |
- 2,9 |
606 |
- 3,3 |
583 |
- 3,8 |
|
Prise en charge de cotisations d'assurance volontaire vieillesse |
134 |
144 |
146 |
146 |
- 0,5 |
140 |
- 3,5 |
144 |
2,2 |
137 |
- 4,3 |
|
Charges de gestion des CRAM |
12 |
13 |
13 |
13 |
- 0,9 |
13 |
- 2,3 |
12 |
- 3,4 |
12 |
- 3,8 |
|
Transfert à la CNAV compensation départs dérogatoire à la retraite |
6 |
23 |
|||||||||
|
Charges gérées par la CDC |
118 |
123 |
122 |
123 |
0,2 |
120 |
- 2 |
114 |
- 4,8 |
110 |
- 3,8 |
|
Prise en charge de cotisations de retraite complémentaire |
117 |
122 |
121 |
120 |
- 0,8 |
120 |
0,3 |
114 |
- 4,8 |
110 |
- 3,8 |
|
IREC (AGIRC + ARRCO) |
96 |
100 |
99 |
98 |
- 0,4 |
99 |
0,5 |
94 |
- 5,1 |
90 |
- 3,8 |
|
IRCANTEC |
1 |
1 |
1 |
1 |
- 10,8 |
1 |
19 |
1 |
- 14,1 |
1 |
- 3,8 |
|
Retraite complémentaire à
|
20 |
21 |
21 |
21 |
- 2,6 |
20 |
- 1,5 |
20 |
- 2,9 |
19 |
- 3,8 |
|
Charges de gestion CDC (yc dotation aux provisions) |
1 |
2 |
2 |
3 |
75,5 |
0,1 |
-96 |
0,1 |
- 15,4 |
0,1 |
0 |
|
Charges financières CDC |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|||
|
PRODUITS |
753 |
862 |
916 |
915 |
- 0,1 |
909 |
- 0,7 |
923 |
1,6 |
923 |
0 |
|
Contribution de la CNAM AT-MP |
700 |
800 |
850 |
880 |
3,5 |
880 |
0 |
890 |
1,1 |
890 |
0 |
|
Contribution du régime AT-MP des salariés agricoles |
0 |
0 |
0 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
0,3 |
||||
|
Contribution de l'Etat : droits sur les tabacs (centralisés par la CDC) |
32 |
29 |
30 |
31 |
2,7 |
33 |
4,9 |
33 |
0 |
33 |
0 |
|
Produits financiers CDC |
1 |
0 |
1 |
0 |
- 66,6 |
0 |
- 75,7 |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
Contribution employeurs |
21 |
33 |
35 |
3,4 |
-90,4 |
-4,4 |
|||||
|
Résultat net |
- 118 |
- 56 |
-12 |
- 11 |
8,7 |
41 |
58 |
||||
|
Résultat cumulé depuis 2000 |
- 204 |
- 260 |
- 272 |
- 284 |
- 275 |
- 234 |
- 176 |
Source : Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale de septembre 2011 et prévisions 2011 et 2012
b) La situation du Fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA)
Le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) a été institué par l'article 53 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2001 afin de procéder à la réparation intégrale des préjudices subis par les personnes ayant obtenu la reconnaissance d'une maladie professionnelle occasionnée par l'amiante ou par les personnes ayant été directement exposées à l'amiante.
Selon son rapport d'activité, le FIVA a reçu au total 17 181 demandes lors de l'année 2010. Au cours de ce même exercice, le fonds a réalisé 13 753 offres d'indemnisation pour les victimes de l'amiante ou leurs ayants droit.
Depuis sa création jusqu'au 31 décembre 2010, le montant total des indemnisations versées aux victimes par le FIVA atteint 2,78 milliards d'euros .
La dotation du fonds pour 2012 s'élève à 315 millions d'euros, ce qui équivaut à la contribution versée par la branche AT-MP entre 2006 et 2010. La dotation a été majorée exceptionnellement de 25 millions d'euros en 2011 pour tenir compte des nouvelles dépenses qui incombent au FIVA à compter de cette même année en raison :
- d'une part, de l'allongement de la durée de la prescription appliquée aux demandes d'indemnisation à dix ans au lieu de quatre ans ;
- d'autre part, de l'ouverture d'un délai supplémentaire de trois ans (jusqu'au 1 er janvier 2014) pour les personnes dont les dossiers ont été rejetés en 2009 et 2010.
Selon les données de la Commission des comptes de la sécurité sociale, les charges du FIVA pour 2011 devraient augmenter d'environ 15 % et se situer autour de 535 millions d'euros . Ce niveau de dépenses est néanmoins inférieur aux prévisions (600 millions d'euros) 45 ( * ) :
- l'objectif de dépenses avait été sensiblement revu à la hausse pour l'exercice 2011 afin de tenir compte de l'amélioration planifiée de l'efficacité du FIVA dans le traitement des dossiers d'indemnisation 46 ( * ) (un ensemble de mesures a été pris à la suite de l'audit réalisé par l'IGAS/IGF en 2008: cf. infra ) ;
- cet objectif de dépenses n'a finalement pas été atteint en 2011 en raison notamment de difficultés de personnel qui affectent la chaîne de traitement des dossiers, d'une mise en application plus tardive qu'envisagée du nouveau système informatique et par conséquent d'un retard en matière de gains de productivité ( cf . étude d'impact annexée au présent projet de loi).
|
Les conclusions de la mission d'audit IGAS/IGF Un rapport conjoint de l'Inspection générale des finances (IGF) et de l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) de juillet 2008 a mis en évidence de graves difficultés d'organisation du FIVA. A cette date, près de 24 000 demandes d'indemnisation étaient en instance d'instruction ce qui représentait environ vingt mois de traitement alors que la loi impose au FIVA de faire une offre dans les six mois après que le dossier ait été jugé recevable. Seules 18 % des demandes étaient ainsi instruites dans ce délai et près de 150 000 euros d'intérêts de retard avait été payés sur les cinq premiers mois de l'année 2008. Ce montant était en croissance rapide puisqu'il était quasi nul en 2006. Selon les réponses au questionnaire budgétaire établi par la commission des Finances du Sénat, suivant les recommandations de la mission conjointe d'inspection, un « dispositif d'urgence » a été mis en place en 2009, prolongé en 2010 et 2011, pour traiter le stock très important de demandes simples. Une extension des locaux du fonds est également intervenue en juin 2010. En 2011, les pistes de réorganisation du fonds formulées par la mission et tendant à formaliser et à fiabiliser les procédures de traitement des dossiers ont été mises en place : - spécialisation des juristes en charge de l'indemnisation permettant une standardisation des procédures ; - refonte du système informatique et mise en place d'un système intégré permettant de retracer tous les traitements réalisés pour chaque dossier d'indemnisation (juin 2011). Un contrat de performance a été signé entre l'Etat et le fonds le 15 février 2010. Source : commission des Finances |
Les charges du FIVA pour 2012 devraient « revenir à la normale », en rupture avec le montant de dépenses en forte augmentation de l'année 2011, et s'établir à 450 millions d'euros . Le déficit du fonds pourrait ainsi diminuer en 2012 par rapport à 2011 pour atteindre 34 millions d'euros, ce qui conduirait à réduire ses excédents cumulés à 130 millions d'euros .
Les comptes du FIVA
(en millions d'euros)
|
2009 |
2010 |
2009/ 2010 |
2011 (p)* |
2010/ 2011 |
2012 (p)* |
2011/ 2012 |
|
|
Charges |
424 |
465 |
10 % |
535 |
15 % |
450 |
- 16% |
|
Indemnisations |
418 |
456 |
9 % |
525 |
15 % |
441 |
- 16% |
|
Autres charges |
6 |
9 |
50 % |
10 |
11 % |
9 |
- 10% |
|
Produits |
418 |
429 |
3 % |
441 |
2,8 % |
416 |
- 6% |
|
Contribution CNAM |
315 |
315 |
0 % |
340 |
8 % |
315 |
- 7% |
|
Contribution Etat |
48 |
48 |
0 % |
50 |
4 % |
50 |
0% |
|
Autres produits |
55 |
67 |
22 % |
51 |
- 24 % |
51 |
0% |
|
Résultat net |
- 6 |
- 36 |
- 94 |
-34 |
|||
|
Résultat cumulé depuis 2001 |
294 |
258 |
-12 % |
164 |
-36 % |
130 |
-21% |
Source : Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2011)
3. La hausse du financement de la prise en compte de la pénibilité (article 55)
La loi du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites introduit un dispositif de prise en charge de la pénibilité. La branche AT-MP est associée au financement de cette mesure ( cf. encadré ci-dessous) à hauteur de 110 millions d'euros pour l'année 2012 contre 35 millions d'euros en 2011. Cette augmentation importante correspond à la montée en puissance du dispositif sur l'année à venir.
|
Le financement de la prise en compte de la pénibilité, le dispositif proposé par la loi portant réforme des retraites (Article L. 241-3 du code de la sécurité sociale) Le départ anticipé à la retraite pour pénibilité n'est financé par la branche vieillesse, mais par la branche accidents du travail - maladies professionnelles. Le Gouvernement a justifié ce choix au motif que « la pénibilité étant liée aux conditions de travail, le financement de ce dispositif sera assuré par une contribution de la branche AT-MP à la branche vieillesse qui couvrira à due concurrence les dépenses supplémentaires générées par les départs à la retraite à raison de la pénibilité » 47 ( * ) . Ainsi le financement de ce dispositif est assuré à deux niveaux : - au niveau de la branche vieillesse : il est prévu que la branche AT-MP verse une contribution à la branche vieillesse afin de couvrir les dépenses supplémentaires engendrées par le dispositif de départ en retraite anticipé pour pénibilité. Selon les informations du ministère du travail, de la solidarité et de la fonction publique, le dispositif envisagé ne prévoit pas de modalités particulières de calcul de cette contribution annuelle de la branche AT-MP. Il appartiendra à la CNAV de déterminer, à l'euro, près le surcoût résultant de la possibilité de départ à la retraite à 60 ans à taux plein par rapport au montant de pension calculée à l'âge légal de départ à la retraite . Le montant de cette contribution est, chaque année, en loi de financement de la sécurité sociale ; - au niveau de la branche AT-MP : le montant de la contribution précitée « est pris en compte » dans les éléments de calcul des cotisations employeurs accidents du travail - maladies professionnelles. La détermination du taux de contribution doit être calculée annuellement en fonction du nombre total de personnes entrées dans le dispositif. Cette cotisation mutualisée peut néanmoins être modulée par secteur d'activité. |
Le dispositif permet aux assurés, justifiant d'une incapacité permanente d'au moins 20 % au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail, ainsi qu'aux assurés justifiant d'une incapacité permanente d'au moins 10 % dont le dossier est validé par une commission pluridisciplinaire territoriale, de bénéficier d'un départ à la retraite à 60 ans à taux plein.
Si le financement de la prise en compte de la pénibilité doit être assuré par une partie de la hausse de 0,1 point de cotisation AT-MP décidée en 2011, votre rapporteur pour avis souligne les incertitudes concernant son coût à plus long terme :
- le nombre de bénéficiaires de cette mesure est à ce stade très difficile à évaluer : deux mois après l'entrée en vigueur des dispositions sur la pénibilité (1er juillet 2011), moins d'un millier de dossiers de demandes d'attribution ont été déposés 48 ( * ) . La montée en charge du dispositif devrait être graduelle car son attractivité est intimement liée à la progressivité de l'augmentation de l'âge légal de départ en retraite ;
- les prévisions sont subordonnées également à l'interprétation retenue de la notion de pénibilité : les textes réglementaires actuels retiennent par exemple comme critère de pénibilité le fait que les assurés ont été exposés pendant au moins 17 ans à des risques professionnels 49 ( * ) . Or cette règle fait l'objet elle-même d'aménagements pour certains assurés victimes de maladies professionnelles 50 ( * ) ;
- enfin, le coût de la prise en compte de la pénibilité est fortement conditionné par les procédures d'instruction mises en place pour les dossiers déposés.
* 37 Le taux de cotisations est plus élevé à mesure que le nombre d'accidents constatés dans une entreprise augmente.
* 38 Rapport de la commission d'évaluation du coût réel pour la branche maladie de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, présidée par Noël Diricq, juin 2008.
* 39 Rapport de la commission d'évaluation du coût réel pour la branche maladie de la sous-déclaration des accidents du travail et des maladies professionnelles, présidée par Noël Diricq juin 2011.
* 40 Nombre de demandes de reconnaissances de maladie professionnelle due à l'amiante : 9168 (2005) / 8720 (2006) / 8252 (2007) / 7625 (2008) / 6943 (2009) / 6771 (2010) - Source : données CNAMTS (mise à jour août 2011).
* 41 Annexe 1 « AT-MP » au PLFSS pour 2012
* 42 La diminution des dépenses s'établirait à -1,9% en 2011, à -2% en 2012.
* 43 Le projet de loi portant réforme des retraites proposait un mécanisme de prise en compte de la pénibilité permettant le départ à la retraite à 60 ans (pension au taux plein) pour les assurés justifiant d'une certaine incapacité permanente au titre d'une maladie professionnelle ou d'un accident du travail. Le dispositif d'ACAATA a été assimilé à une mesure de prise en compte de la pénibilité, justifiant l'application d'un dispositif identique.
* 44 Source : Étude d'impact annexée au présent projet de loi de financement.
* 45 Rapport de la Commission des comptes de la sécurité sociale (septembre 2011).
* 46 Le FIVA estime à 6 500 le nombre de dossiers en stock fin 2010. Ce nombre devrait diminuer pour atteindre 4 300 fin 2011 et 3 000 fin 2012 (source : Annexe 1 « AT-MP » au présent projet de loi de financement).
* 47 Etude d'impact annexée au projet de loi portant réforme des retraites.
* 48 Réponse au questionnaire de votre rapporteur pour avis : en septembre 2011, 948 demandes d'attributions ont été déposées, 277 retraites pour pénibilité ont été attribuées, 115 rejetées, 553 en cours d'instruction.
* 49 Décret n° 2011-353 du 30 mars 2011 relatifs à la retraite anticipée pour pénibilité notamment.
* 50 Voir la circulaire du 18 avril 2001 relative à la mise en oeuvre de la retraite à raison de la pénibilité.