N° 591
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 8 juin 2011 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des finances (1) sur le projet de loi constitutionnelle , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif à l' équilibre des finances publiques ,
Par M. Jean ARTHUIS et Philippe MARINI,
Sénateurs,
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(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis , président ; M. Yann Gaillard, Mme Nicole Bricq, MM. Jean-Jacques Jégou, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Joël Bourdin, François Marc, Serge Dassault , vice-présidents ; MM. Philippe Adnot, Jean-Claude Frécon, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Sergent, François Trucy , secrétaires ; M. Jean-Paul Alduy, Mme Michèle André, MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Mme Marie-France Beaufils, MM. Claude Belot, Pierre Bernard-Reymond, Auguste Cazalet, Yvon Collin, Philippe Dallier, Jean-Pierre Demerliat, Mme Marie-Hélène Des Esgaulx, MM. Éric Doligé, Philippe Dominati, Hubert Falco, André Ferrand, François Fortassin, Jean-Pierre Fourcade, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Edmond Hervé, Pierre Jarlier, Yves Krattinger, Roland du Luart, Philippe Marini, Jean-Pierre Masseret, Marc Massion, Gérard Miquel, Albéric de Montgolfier, François Rebsamen, Jean-Marc Todeschini, Bernard Vera. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
3253 , 3329 , 3330 , 3333 et T.A. 655 |
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Sénat : |
499 , 568 et 578 (2010-2011) |
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EXPOSÉ GÉNÉRAL
PREMIÈRE PARTIE : POURQUOI UNE RÉVISION CONSTITUTIONNELLE ?
I. UNE POLITIQUE DE FINANCES PUBLIQUES DÉSORMAIS ÉLABORÉE DANS UN CADRE EUROPÉEN, PLURIANNUEL ET CONSOLIDÉ
A. TROIS TYPES DE PROGRAMMATIONS, QUI COUVRENT LA TOTALITÉ DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES
1. Le programme de stabilité : la norme supérieure, en fait sinon en droit
Les Etats doivent présenter leurs programmes de stabilité à la Commission européenne. Depuis 2011, cette transmission doit avoir lieu au mois d'avril de chaque année (et non au mois de décembre comme précédemment), dans le cadre du « semestre européen ».
Les programmes de stabilité ont pour base juridique :
- l'article 121 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), relatif à la coordination des politiques économiques ;
- le règlement (CE) n° 1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997 relatif au renforcement de la surveillance des positions budgétaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des politiques économiques.
Il résulte de ces dispositions que les Etats membres présentent annuellement à la Commission européenne des « programmes de stabilité » (pour les Etats appartenant à la zone euro) ou des « programmes de convergence » (pour les Etats n'appartenant pas à la zone euro), qui constituent la programmation à moyen terme de leurs finances publiques.
Le programme de stabilité est une programmation couvrant l'année en cours et les trois années suivantes. Dès lors qu'il porte sur l'ensemble des administrations publiques, il constitue désormais le document relatif aux finances publiques de la France qui fait l'objet du plus grand intérêt de la part de nos partenaires et des différents observateurs, tant au stade des prévisions que de l'exécution.
Par conséquent, alors qu'il a longtemps été considéré comme un document administratif élaboré pour la forme, il représente désormais le document qui engage la France et qui fixe les objectifs, à charge pour les différents dispositifs internes (et en particulier les deux lois financières) de permettre de les atteindre.
2. La programmation pluriannuelle annexée au projet de loi de finances : un acquis de la LOLF
L'article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1 er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), introduit à l'initiative du Sénat, prévoit que le rapport sur la situation et les perspectives économiques, sociales et financières de la nation (RESF) « présente et explicite les perspectives d'évolution, pour au moins les quatre années suivant celle du dépôt du projet de loi de finances, des recettes, des dépenses et du solde de l'ensemble des administrations publiques détaillées par sous-secteurs et exprimées selon les conventions de la comptabilité nationale, au regard des engagements européens de la France, ainsi que, le cas échéant, des recommandations adressées à elle sur le fondement du traité instituant la Communauté européenne ».
Ainsi, pour la première fois, un exercice de programmation pluriannuelle a été annexé au projet de loi de finances pour 2003, dans le rapport économique, social et financier.
3. La loi de programmation des finances publiques : un apport de la révision constitutionnelle de 2008
A ces deux types de document s'ajoutent les lois de programmation des finances publiques, également indicatives.
Elles ont pour base l'avant-dernier alinéa de l'article 34 de la Constitution, qui dispose, depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008 : « Les orientations pluriannuelles des finances publiques sont définies par des lois de programmation. Elles s'inscrivent dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».
Deux lois de programmation des finances publiques ont été adoptées :
- la loi n° 2009-135 du 9 février 2009 de programmation des finances publiques pour les années 2009 à 2012 ;
- la loi n° 2010-1645 du 28 décembre 2010 de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014.
4. Des documents redondants
Les trois types de documents sont très proches et présentent de nombreuses redondances.
En règle générale, les programmes de stabilité constituent une version détaillée des programmations pluriannuelles annexées aux projets de lois de finances.
Les deux seules véritables exceptions sont celles :
- du programme de stabilité 2007-2009, qui prévoyait le retour à l'équilibre en 2010, et pour 2009 un déficit public de 1 point de produit intérieur brut (PIB), contre 1,4 point de PIB pour la programmation pluriannuelle des finances publiques 2007-2009 annexée au projet de loi de finances pour 2006. Cela s'explique par le fait que le programme de stabilité 2007-2009 cherchait à afficher un objectif aussi ambitieux que celui du « rapport Pébereau », ce qui était irréaliste, comme votre rapporteur général l'a souligné dans son rapport d'information relatif à ce programme ;
- du programme de stabilité 2010-2013, adressé le 1 er février 2010 à la Commission européenne. En effet, le 2 décembre 2009, le Conseil européen avait seulement repoussé à 2013 l'année fixée pour la fin du déficit excessif (alors que la programmation annexée au projet de loi de finances pour 2010 prévoyait un déficit de 5 points de PIB en 2013, le retour sous le seuil de 3 points de PIB étant prévu au-delà de la période de programmation).
Le programme de stabilité 2011-2014 - sur le projet duquel, pour la première fois, le Parlement s'est prononcé cette année par un vote de chacune des assemblées - se contente d'actualiser la programmation pluriannuelle annexée au projet de loi de finances pour 2011 (dont la loi de programmation des finances publiques 2011-2014 donne une version détaillée). Si les prévisions de solde public pour 2010 et 2011 ont été améliorées, et l'hypothèse de croissance pour 2012 revue à la baisse, les objectifs de dépenses et les mesures nouvelles sur les prélèvements obligatoires ont été maintenus inchangés.
Les lois de programmation des finances publiques ont quant à elles un contenu très proche de celui des programmes de stabilité. En particulier, elles se réfèrent à un rapport annexé de longueur et de contenu analogues à ceux des programmes de stabilité. Par ailleurs, elles ont une faible portée normative.