N° 578
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 7 juin 2011 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi constitutionnelle , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE , relatif à l' équilibre des finances publiques ,
Par M. Alain VASSELLE,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mmes Annie David, Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, MM. Jean-Marie Vanlerenberghe, Alain Milon , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger, Anne-Marie Payet , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Roselle Cros, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Gérard Dériot, Mme Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Mme Valérie Létard, M. Jean-Louis Lorrain, Mme Isabelle Pasquet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, André Villiers. |
Voir le(s) numéro(s) :
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Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : |
3253 , 3329 , 3330 , 3333 et T.A. 655 |
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Sénat : |
499 et 568 (2010-2011) |
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AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est invité à examiner le projet de loi constitutionnelle relatif à l'équilibre des finances publiques. Ce texte essentiel tend à inscrire dans la Constitution l'existence de lois-cadres d'équilibre des finances publiques destinées à assurer progressivement le retour à l'équilibre et ayant une portée contraignante pour les lois de finances et de financement de la sécurité sociale. Il tend en outre à conférer aux lois financières un monopole en matière d'impositions de toute nature et de recettes de la sécurité sociale.
Chargée de l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale (soit plus de 425 milliards d'euros de recettes et près de 450 milliards de dépenses en 2011), votre commission des affaires sociales a jugé légitime de se saisir pour avis du projet de loi, renvoyé pour examen à la commission des lois.
Si elle approuve pleinement la mise en place de normes contraignantes destinées à accompagner le retour à l'équilibre des finances publiques, votre commission estime que la réalisation de cet objectif ambitieux ne doit pas s'accomplir au prix de mesures qui entraveraient le travail du Parlement.
I. L'ÉQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES : DES INCANTATIONS AUX ACTES
La France s'est trop longtemps accommodée d'un niveau élevé de ses déficits publics et n'a en particulier pas pris les mesures de redressement nécessaires dans les périodes de conjoncture favorable. Dans ces conditions, elle a abordé la crise économique et financière survenue à la fin de l'année 2008 dans une situation de grande vulnérabilité.
Si des mesures de redressement tangibles ont déjà été prises, la mise en place de nouveaux instruments de maîtrise durable des déficits des finances publiques apparaît nécessaire.
A. L'ÉQUILIBRE : UNE NOTION PROGRESSIVEMENT AFFIRMÉE DANS LE CHAMP DES FINANCES SOCIALES
Si l'équilibre est un élément essentiel de la construction du budget de l'Etat depuis très longtemps, à travers le vote de l'article d'équilibre des lois de finances, il ne s'est imposé que récemment dans le champ de la sécurité sociale.
Lors de la révision constitutionnelle du 22 février 1996 1 ( * ) , les nouvelles lois relatives aux finances sociales devaient être intitulées « lois d'équilibre de la sécurité sociale ». Mais au terme des travaux parlementaires, la dénomination de « lois de financement de la sécurité sociale » a été retenue.
Néanmoins, la notion d'équilibre a été inscrite au sein de l'article 34 de la Constitution, qui dispose que « les lois de financement de la sécurité sociale déterminent les conditions générales de son équilibre financier » .
Les dispositions de la loi organique du 22 juillet 1996, destinée à préciser le contenu des lois de financement et leurs conditions d'adoption, n'ont pas permis de faire apparaître des soldes dans le dispositif des lois de financement.
Par la suite, plusieurs décisions du Conseil constitutionnel ont fait valoir l'importance de l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Dans sa décision du 20 mars 1997 sur la loi créant les plans d'épargne retraite, le Conseil a ainsi précisé que la détermination des conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale était réservée aux lois de financement et que ces conditions ne sauraient être affectées par des charges nouvelles résultant de textes législatifs ou réglementaires dont les incidences n'auraient pu être prises en compte au préalable par une loi de financement.
Cette approche s'est trouvée confirmée avec le vote de la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale du 2 août 2005 qui a constitué un progrès décisif. La mise en place de tableaux d'équilibre par branche a permis de transposer aux finances sociales la logique de l'article d'équilibre des lois de finances.
La loi de financement de la sécurité sociale faisant simultanément office de « loi de règlement » et de « loi rectificative », les tableaux d'équilibre concernent non seulement l'exercice à venir mais également l'exercice clos et l'exercice en cours.
La loi organique a parallèlement développé la programmation pluriannuelle en faisant apparaître, au sein de l'annexe B jointe aux projets de loi de financement, l'évolution de l'équilibre pour les trois exercices suivant celui sur lequel porte la loi de financement.
A son tour, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a consacré la notion d'équilibre des finances publiques tout en développant la dimension pluriannuelle de la programmation. Elle a institué les lois de programmation des finances publiques chargées de définir « les orientations pluriannuelles des finances publiques » et qui doivent « s'inscrire dans l'objectif d'équilibre des comptes des administrations publiques ».
Malgré ces consolidations successives, la dimension impérative des dispositions relatives à l'équilibre des finances publiques demeure insuffisante et celles-ci n'ont pas encore permis de progrès significatif dans la réduction des déficits.
* 1 Qui a créé les lois de financement de la sécurité sociale.