EXAMEN DES ARTICLES
CHAPITRE II
DE L'ADAPTATION DU DROIT DES SOLS AU RISQUE DE SUBMERSION MARINE
Article 4
(art. L. 121-1 et L. 123-1 du code de l'urbanisme)
Intégration de la protection des vies humaines au sein des objectifs poursuivis par les documents d'urbanisme
Afin de créer un continuum entre les questions relatives à la sécurité des personnes et le droit des sols -qui se limite traditionnellement à la gestion des immeubles et de leur implantation -, cet article introduit, au sein de la liste des objectifs poursuivis par les documents locaux d'urbanisme, l'objectif de protection des vies humaines.
• La protection des vies humaines : un impératif peu intégré au code de l'urbanisme
Le rapport final de la mission commune d'information sur la tempête Xynthia avait souligné que « les modalités d'occupation des sols [dans les zones frappées par le sinistre] avaient été fixées, puis appliquées, sans qu'il soit tenu compte du risque de submersion marine » : à titre d'exemple, nos collègues signalaient que « le POS de La Faute-sur-Mer classait en zone NA (c'est-à-dire urbanisable à court terme) le secteur dans lequel ont été construits des lotissements rasés par Xynthia ».
Dans son rapport, la mission avait ainsi établi que les risques naturels, et donc les menaces pesant sur la sécurité des personnes, n'avaient pas été suffisamment pris en considération par les documents locaux d'urbanisme. Or, ce constat est problématique dans la mesure où la délivrance des autorisations d'urbanisme (et donc, plus particulièrement, des permis de construire) repose aujourd'hui sur le principe de compatibilité hiérarchiquement limitée : leur validité est en effet contrôlée seulement au regard de la norme qui leur est directement supérieure. En conséquence, les plans locaux d'urbanisme et les plans d'occupation des sols demeurent les principaux documents permettant d'empêcher la délivrance d'un permis de construire dans une zone à risque, même lorsque celle-ci est identifiée comme telle par ailleurs (par un plan de prévention des risques naturels, par exemple).
Ainsi, bien que la jurisprudence administrative ait clairement affirmé que les plans de prévention des risques étaient directement opposables à une demande de permis de construire 9 ( * ) , votre rapporteur constate que, dans les faits, le droit actuel ne permet pas de garantir qu'aucune habitation ne sera implantée dans une zone exposée à des risques naturels graves.
En outre, de manière plus structurelle, la mission avait constaté que la protection des vies humaines n'était pas prise en compte par le code de l'urbanisme et que, en conséquence, cet impératif n'était pas intégré aux plans locaux d'urbanisme ni aux plans d'occupation des sols. À cet égard, elle avait observé que le droit en vigueur était marqué par « l'absence de liens réels entre la législation relative à la prévention des risques (largement contenue dans le code de l'environnement) et le droit des sols (régi par le code de l'urbanisme) ».
Force est de constater que cette insuffisante prise en compte des risques naturels , que la mission commune d'information avait observée sur le terrain, est confirmée par la rédaction du code de l'urbanisme.
Dans sa version actuellement en vigueur, l'article L. 121-1 du code de l'urbanisme prévoit que les schémas de cohérence territoriale (SCOT), les plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales « déterminent, dans le respect des objectifs du développement durable », les conditions permettant d'assurer :
- l'équilibre entre l'urbanisation 10 ( * ) , la protection des espaces naturels 11 ( * ) et la préservation du patrimoine remarquable 12 ( * ) (1° de l'article L. 121-1) ;
- la « diversité des fonctions urbaines », ainsi que « la mixité sociale dans l'habitat » (2° du même article) ;
- la réalisation d'objectifs environnementaux (3° du même article) 13 ( * ) .
Ainsi, bien que ce dispositif prévoie expressément que les documents locaux d'urbanisme doivent contribuer à assurer « la prévention des risques naturels prévisibles », cet objectif est dilué au sein d'une liste dense et longue qui, de plus, fait figurer la prise en compte des risques naturels au sein d'un paragraphe consacré aux objectifs relatifs à la protection de l'environnement (3° de l'article L. 121-1).
L'insuffisance de la prise en compte des risques naturels par les documents d'urbanisme est également visible dans les dispositions relatives à la modification des plans locaux d'urbanisme .
En effet, le code de l'urbanisme prévoit qu'un plan local d'urbanisme doit être révisé pour être rendu compatible avec de nombreux documents, mais ne comporte aucune obligation de mise en conformité du PLU avec les plans de prévention des risques naturels postérieurs.
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Les causes de modification des plans locaux d'urbanisme : Articles L. 123-1-9 et L. 123-1-10 du code de l'urbanisme Article L. 123-1-9 Les règles et servitudes définies par un plan local d'urbanisme ne peuvent faire l'objet d'aucune dérogation, à l'exception des adaptations mineures rendues nécessaires par la nature du sol, la configuration des parcelles ou le caractère des constructions avoisinantes. Le plan local d'urbanisme doit, s'il y a lieu, être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat. Il doit également être compatible avec les orientations fondamentales d'une gestion équilibrée de la ressource en eau et les objectifs de qualité et de quantité des eaux définis par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux en application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement ainsi qu'avec les objectifs de protection définis par les schémas d'aménagement et de gestion des eaux en application de l'article L. 212-3 du même code. Lorsqu'un de ces documents est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans. Ce délai est ramené à un an pour permettre la réalisation d'un ou plusieurs programmes de logements prévus dans un secteur de la commune par le programme local de l'habitat et nécessitant une modification du plan. Le plan local d'urbanisme prend en compte, lorsqu'ils existent, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux. Article L. 123-1-10 Le plan local d'urbanisme doit également, s'il y a lieu, être compatible avec les objectifs de gestion des risques d'inondation définis par les plans de gestion des risques d'inondation pris en application de l'article L. 566-7 du code de l'environnement, ainsi qu'avec les orientations fondamentales et les dispositions de ces plans définies en application des 1° et 3° du même article L. 566-7, lorsque ces plans sont approuvés. Lorsqu'un plan de gestion des risques d'inondation est approuvé après l'approbation d'un plan local d'urbanisme, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans avec les éléments mentionnés au premier alinéa du présent article. Dans ce cas, et par dérogation aux dispositions de l'article L. 123-1-9 du présent code, le plan local d'urbanisme n'a pas à être compatible avec les orientations fondamentales relatives à la prévention des inondations définies par les schémas directeurs d'aménagement et de gestion des eaux en application de l'article L. 212-1 du code de l'environnement. |
Dans ce cadre, votre rapporteur souligne que le seul cas où le plan local d'urbanisme doit être modifié pour tenir compte des risques naturels est lié non pas aux plans de prévention des risques naturels, mais aux plans de gestion des risques d'inondation 14 ( * ) , dont la mission commune d'information a largement critiqué les lacunes dans son rapport final.
• Le dispositif de la proposition de loi
Pour résoudre ces insuffisances, la proposition de loi prévoit :
- d'inscrire, dans la liste des objectifs poursuivis par les documents d'urbanisme, la « protection des vies humaines face aux risques naturels majeurs » ;
- d'obliger les communes dotées d'un PLU à modifier leur plan pour « permettre la réalisation d'un projet concourant à la prévention des risques naturels », dans un délai d'un an : dans l'esprit des auteurs de la proposition de loi, cette disposition devrait notamment avoir pour effet d'imposer aux acteurs locaux de modifier les PLU qui ne seraient pas compatibles avec un PPRN.
• La position de votre commission des lois
Marquant son accord avec l'objectif poursuivi par le présent article, votre commission a toutefois souhaité en améliorer la rédaction et en garantir la cohérence avec les autres dispositions de la proposition de loi.
Ainsi, votre commission a considéré que l'obligation de modifier un PLU pour « permettre la réalisation d'un projet concourant à la prévention des risques naturels », prévue par le 2° du présent article, n'était pas le moyen le plus pertinent de garantir l'intégration des dispositions issues des PPRN au sein des documents d'urbanisme.
D'une part, ce dispositif est peu compatible avec les modalités de révision des PLU prévues au II de l'article 5 du présent texte (v. infra ), et qui prévoit une mise en conformité à l'initiative du préfet avec la possibilité, pour ce dernier, de se substituer à la commune ou à l'EPCI défaillant. À cet égard, votre rapporteur souligne que l'élaboration et la mise en application des plans de prévention des risques naturels relèvent de la responsabilité de l'État (article L. 562-1 du code de l'environnement) : il est donc logique que la mise en conformité du PLU avec un PPR soit initiée par le préfet, qui serait chargé d'informer la commune ou l'EPCI de la nécessité de modifier le PLU pour y intégrer les prescriptions contenues dans le PPR ;
- en outre, la modification du PLU par la commune ou par l'EPCI par le biais de la procédure de l'article L. 123-1-9 du code de l'urbanisme serait moins efficace et moins rapide qu'une modification ou qu'une révision effectuée sur le fondement de l'article L. 123-14 (qui oblige le préfet, la commune ou l'EPCI à procéder à la révision ou à la modification du PLU dans un délai de six mois, contre un an, au mieux, avec l'article L. 123-1-9), telle qu'elle est prévue par l'article 5 ;
- enfin, les termes « projet concourant à la prévention des risques naturels » sont insuffisamment précis et risqueraient de créer des difficultés d'interprétation pour les acteurs locaux.
En conséquence, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin de modifier le 2° du présent article, qui se bornerait à affirmer la supériorité des plans de prévention des risques sur les PLU.
Elle a également adopté un amendement de son rapporteur afin de préciser que la supériorité des PPR face aux PLU est valable non seulement pour les plans de prévention des risques naturels, seuls visés par la proposition de loi, mais aussi pour les plans de prévention des risques technologiques : il ne semble en effet pas opportun que les PPR aient une valeur différente selon le type de risque qu'ils visent à prévenir.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 4 sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Article 5
(art. L. 562-4 du code de l'environnement ; art. L. 123-12 et L. 123-14 du code de l'urbanisme)
Supériorité des plans de prévention des risques sur les PLU et les POS
Reprenant les propositions n°s 32 et 33 de la mission commune d'information sur la tempête Xynthia , cet article affirme la supériorité des PPRN sur les PLU et en tire les conséquences en imposant la révision de ces derniers en cas d'approbation d'un PPRN.
En l'état du droit, la primauté des PPR sur les PLU est seulement formelle : bien qu'elle soit affirmée tant par le code de l'urbanisme que par la jurisprudence du Conseil d'État, cette hiérarchie est en effet dénuée de portée concrète, puisque rien n'oblige les acteurs locaux compétents en matière d'urbanisme à modifier un PLU pour y intégrer les prescriptions d'un PPR postérieur.
Cette carence découle du statut des PPR -qui ont valeur de servitude d'utilité publique (article L. 564-2 du code de l'environnement)-, qui impose de les annexer au PLU ou au POS, mais non de modifier si ces documents pour les rendre compatibles avec un PPR approuvé après leur adoption 15 ( * ) . Dès lors, comme le rappelait la mission commune d'information sur la tempête Xynthia dans son rapport final, « le préfet ne peut pas directement enjoindre à une commune de modifier le document d'urbanisme qu'elle a élaboré pour assurer la conformité de ce dernier avec un PPR » : pour faire respecter la primauté des PPR sur les documents d'urbanisme, le préfet est ainsi contraint d'utiliser la procédure des « projets d'intérêt général » 16 ( * ) , en assimilant le PPR à un tel projet, pour pouvoir imposer à la commune ou à l'EPCI compétent en matière d'urbanisme de modifier le PLU dont le zonage ne serait pas conforme aux éléments contenus dans le PPR.
La mission avait, en conséquence, estimé nécessaire de doter le représentant de l'État d'outils lui permettant de garantir la conformité des PLU aux PPR, même lorsque ces derniers sont approuvés après l'adoption du PLU.
Pour remplir cet objectif, le présent article prévoit tout d'abord de modifier le statut des PPRN, qui auraient désormais valeur de servitude d'urbanisme : les servitudes d'urbanisme doivent en effet, contrairement aux servitudes d'intérêts général, être intégrées aux documents d'urbanisme (et non pas annexées à ces documents).
Cet article vise, par ailleurs, à permettre au préfet, dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, de faire obstacle à l'entrée en vigueur des PLU lorsque ces derniers ne sont pas conformes au PPR. Il s'agirait donc d'intégrer les PPR à la procédure prévue à l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme et qui permet au préfet, lorsqu'un PLU entre en contradiction avec un document qui lui est supérieur (SCOT, programme local de l'habitat, schéma de secteur, etc.) ou avec l'un des principes généraux du droit de l'urbanisme, de retarder l'entrée en application du PLU tant qu'il n'a pas été rendu compatible avec le document ou avec le principe en cause.
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Article L. 123-12 du code de l'urbanisme Dans les communes non couvertes par un schéma de cohérence territoriale, l'acte publié approuvant le plan local d'urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet. Toutefois, il ne devient exécutoire qu'après l'intervention des modifications demandées par le préfet lorsque celui-ci, dans le délai d'un mois mentionné au premier alinéa, notifie par lettre motivée à l'établissement public de coopération intercommunale ou à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan, lorsque les dispositions de celui-ci : a) Ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement maintenues en vigueur après la publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l'environnement ou avec les prescriptions particulières prévues par le III de l'article L. 145-7 et, en l'absence de celles-ci, avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral mentionnées à l'article L. 111-1-1 ; b) Compromettent gravement les principes énoncés aux articles L. 110 et L. 121-1, sont contraires à un projet d'intérêt général, autorisent une consommation excessive de l'espace, notamment en ne prévoyant pas la densification des secteurs desservis par les transports ou les équipements collectifs, ou ne prennent pas suffisamment en compte les enjeux relatifs à la préservation ou à la remise en bon état des continuités écologiques ; c) Font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines ; c bis ) Sont manifestement contraires au programme d'action visé à l'article L. 141-7 ; d) Sont de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement maintenue en vigueur après la publication de la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 précitée, d'un programme local de l'habitat, d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement ; e) Font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec l'organisation des transports prévue par l'autorité organisatrice des transports territorialement compétente ; f) Font apparaître une ou des incompatibilités manifestes avec le programme local de l'habitat. |
Enfin, le présent article permettrait au préfet de solliciter la révision du PLU lorsque celui-ci n'est pas conforme à un PPRN. En cas de carence, le préfet pourrait se substituer à la commune ou à l'EPCI pour procéder lui-même aux modifications nécessaires.
On notera que, dans sa rédaction actuellement en vigueur, le code de l'urbanisme dote déjà les préfets de ce type de pouvoirs pour leur permettre d'assurer la conformité du PLU aux directives territoriales d'aménagement, aux dispositions particulières aux zone de montagne et au littoral, aux schémas de cohérence territoriale, aux chartes de parc naturel régional ou de parc national, etc. : le dispositif proposé par les auteurs viserait donc à étendre le champ d'application d'un mécanisme existant, et non à créer un nouvel outil au bénéfice des préfets.
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Article L. 123-14 du code de l'urbanisme Lorsqu'un plan local d'urbanisme doit être révisé ou modifié pour être rendu compatible, dans les conditions prévues par l'article L. 111-1-1, avec les directives territoriales d'aménagement ou avec les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, ou pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général, le préfet en informe l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu par le deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le préfet en informe la commune. Dans un délai d'un mois, l'établissement public de coopération intercommunale ou la commune fait connaître au préfet si il ou elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire. Dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou du conseil municipal et enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement, la révision ou la modification du plan. Il en est de même si l'intention exprimée de l'établissement public de coopération intercommunale ou de la commune de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant. Le préfet met également en oeuvre la procédure prévue aux deux alinéas précédents lorsque : - à l'issue du délai de trois ans mentionné à la première phrase du troisième alinéa de l'article L. 123-1-9, le plan local d'urbanisme n'a pas été rendu compatible avec les orientations d'un schéma de cohérence territoriale, d'un schéma de secteur, d'un schéma de mise en valeur de la mer, d'une charte de parc naturel régional ou de parc national, d'un plan de déplacements urbains ou d'un programme local de l'habitat ; - à l'issue du délai d'un an mentionné à la seconde phrase du troisième alinéa de l'article L. 123-1-9, le plan local d'urbanisme n'a pas été rendu compatible avec la réalisation d'un ou plusieurs programmes de logements prévus par le programme local de l'habitat et nécessitant une modification dudit plan. |
• La position de votre commission des lois
Tout d'abord, votre commission a estimé légitime que la procédure de l'article L. 123-14, qui permet au préfet de se substituer à la commune ou à l'EPCI en cas d'inaction ou de défaillance, soit mise en oeuvre pour garantir la conformité des PLU aux PPR. En effet, bien que ce mécanisme soit quelque peu autoritaire, son utilisation est justifiée par deux éléments :
- d'une part, ces modalités de révision sont de facto déjà utilisées par les préfets qui, comme on l'a déjà indiqué, assimilent les PPR à des « projets d'intérêt général » pour garantir leur primauté sur les PLU ; or, de tels projets sont visés par l'article L. 123-14 ;
- d'autre part, l'affirmation de la supériorité des PPR sur les PLU répond à un enjeu de sécurité des personnes, de protection des vies humaines : un PLU qui ne respecterait pas le zonage prévu par un PPR serait en effet susceptible de faire courir de graves dangers aux personnes résidant dans la zone en cause. Il est donc nécessaire d'employer les moyens les plus efficaces pour éviter que cette situation ne se produise.
Parallèlement, votre commission a souhaité renforcer la portée du présent article. Ainsi, elle a adopté un amendement de son rapporteur afin de prévoir, par cohérence avec le dispositif qu'elle propose à l'article 4, que tous les types de PPR (i.e. non seulement ceux qui ont trait aux risques naturels, mais aussi ceux qui sont pris pour tenir compte d'un risque technologique) seraient opposables aux PLU.
Dans le même temps, votre commission a estimé que la mise en conformité du PLU par rapport au PPR devait, pour intervenir rapidement, être effectuée selon des modalités simples et souples .
À cet égard, votre rapporteur souligne que, dans une contribution écrite, l'Association des maires de France a craint que la modification du PLU ne soit longue et coûteuse ; lors de son audition par votre rapporteur, notre collègue Éric Doligé s'est associé à cette préoccupation. Il semble en effet excessif d'imposer aux communes d'en passer par une procédure parfois longue de plus de deux ans, alors même que les consultations qu'elle suppose sont souvent redondantes avec celles qui sont réalisées lors de l'élaboration du PPR 17 ( * ) et que l'enquête publique qui doit alors être conduite est déjà effectuée en vue de l'approbation d'un PPR 18 ( * ) .
Ainsi, pour répondre aux interrogations légitimes des élus locaux, votre commission a adopté un amendement de son rapporteur afin d'autoriser l'utilisation de la procédure de modification simplifiée, prévue à l'article L. 123-13 du code de l'urbanisme, lorsque le PLU est rendu compatible avec un PPR. On rappellera que cette procédure, décidée par le maire ou par le président de l'EPCI compétent, est particulièrement facile à utiliser : en effet, elle permet de modifier le PLU par le biais d'une simple délibération motivée « après que le projet de modification et l'exposé de ses motifs ont été portés à la connaissance du public » pendant un mois.
La commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 5 sous réserve de l'adoption de ses amendements.
Article additionnel après l'article 5
(art. L. 321-1 du code de l'environnement ; art. L. 146-2, L. 146-4 et L. 146-6 du code de l'urbanisme)
Utilisation des outils prévus par la loi « Littoral » à des fins de prévention des risques naturels
Pour compléter le dispositif des articles 4 et 5, votre commission a souhaité que certains des outils prévus par la loi « Littoral » 19 ( * ) puissent être utilités non seulement dans une optique de protection de l'environnement et des équilibres écologiques propres au littoral, comme le prévoit le droit actuel, mais aussi en vue de réduire l'exposition des populations aux risques naturels majeurs.
Plus précisément, votre commission propose :
- que les capacités d'accueil des espaces urbanisés ou à urbaniser (article L. 146-2 du code de l'urbanisme) soit définies non seulement en fonction des objectifs actuellement fixés par le code (garantie du libre accès au rivage pour le public, préservation des espaces naturels et fragiles, etc.), mais aussi en fonction de l'intensité et des caractéristiques des risques naturels ;
- que l'extension de l'urbanisation , qui peut actuellement être interdite si elle « est de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages » (I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme), puisse également être prohibée afin d'éviter une aggravation de l'exposition des populations aux risques naturels ;
- que la « bande de cent mètres » (article L. 146-4 du code) puisse être étendue par le PLU pour limiter l'exposition des populations aux risques naturels 20 ( * ) .
On soulignera que, bien que ces mesures ne figurent pas dans le texte de la proposition de loi, elles avaient été préconisées par le rapport final de la mission commune d'information : reprenant les recommandations formulées devant elle par MM. Raymond Léost et Loïc Prieur (et que ce dernier a, d'ailleurs, à nouveau défendues lors de son audition par votre rapporteur), la mission estimait en effet nécessaire de « modifier la loi `Littoral' afin que les mécanismes de limitation de l'urbanisation qu'elle a mis en place puissent être utilisés dans une optique de prévention des risques naturels ».
Entendu par votre rapporteur, M. Prieur soulignait que ces novations permettraient de faire passer la loi « Littoral » du statut de « loi paysagère » à celui d'outil de gestion des risques de submersion marine.
Votre commission vous propose donc d' adopter l'article additionnel après l'article 5, dans la rédaction issue de l'amendement de son rapporteur.
Article 6
(art. L. 121-2 du code de l'urbanisme)
Renforcement du « porter à connaissance »
Appliquant la proposition n° 34 de la mission d'information sur la tempête Xynthia, cet article vise à renforcer les obligations qui incombent au préfet dans le cadre du « porter à connaissance ».
En l'état du droit, l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme impose au préfet de « porte[r] à la connaissance des communes ou de leurs groupements compétents les informations nécessaires à l'exercice de leurs compétences en matière d'urbanisme » et prévoit que « le préfet fournit notamment les études techniques dont dispose l'État en matière de prévention des risques et de protection de l'environnement ».
Comme le soulignait la mission dans son rapport final, ce système comporte toutefois des lacunes : ainsi, le « porter à connaissance » « se réduit généralement à un simple rappel de la législation existante, et ne présente pas de réelle `valeur ajoutée' » pour les acteurs locaux ; en outre, dans les faits, il n'intervient que de manière ponctuelle, c'est-à-dire lors de l'élaboration d'un nouveau document d'urbanisme par une collectivité ou un EPCI.
La mission avait dès lors recommandé qu'un document de synthèse faisant le point sur les risques naturels soit adressé, chaque année, aux élus locaux en charge de l'urbanisme. Elle estimait que cette innovation serait à la fois bénéfique aux élus locaux et aux services déconcentrés :
- la mission observait que la diffusion annuelle d'un document faisant état de l'ensemble des risques naturels existants sur un territoire inciterait les élus à mieux tenir compte des risques naturels dans la définition de leur politique de délivrance des autorisations d'urbanisme ;
- parallèlement, elle considérait que les services préfectoraux, en élaborant ce document synthétique, seraient poussés à « mettre en lumière d'éventuelles discordances entre l'état des connaissances sur les risques et les prescriptions des documents locaux d'urbanisme » : il s'agit ainsi de pousser les préfectures à « croiser des éléments dont elles disposent déjà, mais qu'elles s'abstiennent trop souvent de mettre en regard » et donc de rendre le contrôle de l'État sur les actes pris en matière d'urbanisme plus effectif 21 ( * ) . Cette mesure a donc vocation à être un levier de renforcement du contrôle de légalité .
Estimant que cette innovation serait de nature à assurer une meilleure prise en compte des risques naturels tant par les acteurs locaux que par les services préfectoraux en charge du contrôle de légalité et du conseil aux collectivités, votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 6 sous réserve de l'adoption d'un amendement rédactionnel.
* 9 CE, avis du 12 juin 2002, « Préfet de Charente-Maritime ».
* 10 C'est-à-dire « le renouvellement urbain, le développement urbain maîtrisé, la restructuration des espaces urbanisés, la revitalisation des centres urbains et ruraux, la mise en valeur des entrées de ville et le développement rural ».
* 11 C'est-à-dire « l'utilisation économie des espaces naturels, la préservation des espaces affectés aux activités agricoles et forestières, et la protection des sites, des milieux et paysages naturels ».
* 12 C'est-à-dire « la sauvegarde des ensembles urbains et du patrimoine bâti remarquables ».
* 13 Ou, plus précisément, « la réduction des émissions de gaz à effet de serre, la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables, la préservation de la qualité de l'air, de l'eau, du sol et du sous-sol, des ressources naturelles, de la biodiversité, des écosystèmes, des espaces verts, la préservation et la remise en bon état des continuités écologiques, et la prévention des risques naturels prévisibles, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ».
* 14 Ces plans sont issus de la directive 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l'évaluation et à la gestion des risques d'inondation, qui a été transposée à l'occasion de la loi portant engagement national pour l'environnement (article 221, notamment).
* 15 Un document de planification d'urbanisme ne peut cependant, sous peine d'être censuré par le juge administratif, être incompatible avec le PPRN approuvé avant son adoption (CE, 9 avril 1993, « Mentzler »)
* 16 L'article L. 123-14 du code de l'urbanisme permet en effet au préfet de demander la modification du PLU « pour permettre la réalisation d'un nouveau projet d'intérêt général » (premier alinéa de l'article précité).
* 17 Pour mémoire, on soulignera que les maires et les présidents des EPCI concernés par le PPR sont obligatoirement consultés par le préfet (article L. 562-3 du code de l'environnement) ; dans certains cas, le projet de PPR est également soumis aux organes délibérants des départements et des régions, aux SDIS, aux chambres d'agriculture, ainsi qu'au centre national de la propriété forestière (article R. 562-7).
* 18 Article L. 562-3 du code de l'environnement
* 19 Loi n° 86-2 du 3 janvier 1986, codifiée aux articles L. 146-1 et suivants du code de l'urbanisme.
* 20 Rappelons que cette « bande » peut déjà être étendue pour lutter contre les risques d'érosion.
* 21 La mission avait d'ailleurs déploré que le taux de contrôle et de déféré des actes d'urbanisme soit particulièrement faible, alors même que ce domaine est ciblé comme étant prioritaire dans la stratégie nationale de contrôle de légalité.