Projet de loi de finances pour 2011 : Sport, jeunesse et vie associative

Rapports législatifs

Avis n° 114 (2010-2011), tome VIII, déposé le

Avis n° 114 (2010-2011) de MM. Pierre MARTIN et Jean-Jacques LOZACH , fait au nom de la commission de la culture, déposé le 18 novembre 2010

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N° 114

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission de la culture, de l'éducation et de la communication (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VIII

SPORT, JEUNESSE ET VIE ASSOCIATIVE

Par MM. Pierre MARTIN et Jean-Jacques LOZACH,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Legendre , président ; MM. Ambroise Dupont, Serge Lagauche, David Assouline, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Ivan Renar, Mme Colette Mélot, MM. Jean-Pierre Plancade , Jean-Claude Carle vice-présidents ; M. Pierre Martin, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Christian Demuynck, Yannick Bodin, Mme Béatrice Descamps , secrétaires ; MM. Jean-Paul Amoudry, Claude Bérit-Débat, Mme Maryvonne Blondin, M. Pierre Bordier, Mmes Bernadette Bourzai, Marie-Thérèse Bruguière, M. Jean-Claude Carle, Mme Françoise Cartron, MM. Jean-Pierre Chauveau, Yves Dauge, Claude Domeizel, Alain Dufaut, Mme Catherine Dumas, MM. Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Mme Françoise Férat, MM. Jean-Luc Fichet, Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Jean-François Humbert, Soibahadine Ibrahim Ramadani, Mme Marie-Agnès Labarre, M. Philippe Labeyrie, Mmes Françoise Laborde, Françoise Laurent-Perrigot, M. Jean-Pierre Leleux, Mme Claudine Lepage, M. Alain Le Vern, Mme Christiane Longère, M. Jean-Jacques Lozach, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Philippe Nachbar, Mmes Mireille Oudit, Monique Papon, MM. Daniel Percheron, Jean-Jacques Pignard, Roland Povinelli, Jack Ralite, Philippe Richert , René-Pierre Signé, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 et 111 (annexe n° 30 ) (2010-2011)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le projet de loi de finances pour 2010 (PLF 2010) était marqué par une évolution profonde de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

Alors que depuis le début de la législature, l'ensemble de la mission avait été placé sous la responsabilité de la ministre de la santé, des sports, de la jeunesse et de la vie associative, le pilotage de la mission a été réparti à partir du début de l'année 2009, entre la ministre de la santé et des sports et le haut-commissaire à la jeunesse. Ce dernier conservait, outre la tutelle sur la direction de la jeunesse, de l'éducation populaire et de la vie associative, la haute main sur les crédits du programme 163 relatif à la jeunesse et à la vie associative.

Le récent remaniement ministériel a entraîné à nouveau un changement des autorités de tutelle. Les crédits du sport sont désormais gérés par Mme Chantal Jouanno, ministre des sports, et ceux de la jeunesse et de la vie associative, par Mme Jeannette Bougrab, secrétaire d'État, sous la tutelle de M. Luc Chatel, ministre de l'éducation nationale, de la jeunesse et de la vie associative.

Si vos rapporteurs sont très favorables à l'institution d'un ministre de plein exercice pour le sport, ils s'inquiètent cependant des effets désorganisateurs de ces nouvelles évolutions, dans un contexte où les personnels de l'ensemble de ces politiques dépendent de directions des ressources humaines et des affaires financières et juridiques communes sous la tutelle de M. Xavier Bertrand, ministre du travail, de l'emploi et de la santé 1 ( * ) .

Ces mutations structurelles s'accompagnent par ailleurs d'une baisse marquée des crédits de la mission de 3,7 % , qui passent de 436,8 millions d'euros en loi de finances initiale (LFI) pour 2010 à 420,9 millions d'euros en PLF 2011.

Cette légère baisse cache en fait deux évolutions profondément divergentes :

- d'une part, la diminution très importante des crédits du programme « Sport » de près de 15 % ;

- et, d'autre part, une hausse des crédits relatifs à la jeunesse et à la vie associative, d'environ 10 % .

Pour la première fois depuis la création de la mission, le budget du programme « Sport » est donc inférieur :

- à celui du programme « Jeunesse et vie associative », qui représente 50,5 % des crédits de la mission ;

- et au budget du Centre national de développement du sport, dont les crédits devraient s'élever à 247,4 millions d'euros en 2011.

La ministre des sports est ainsi ministre de plein exercice, mais elle devra gérer un budget fortement en baisse. Ces évolutions de crédit cachent en outre des mouvements de fond en termes d'évolution de la politique sportive, de moins en moins pilotée par l'État, et de plus en plus menée par ses opérateurs.

Le rapport présente les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » de la manière suivante :

- l'avis de M. Pierre Martin , en première partie, retrace les évolutions des dotations des actions du programme « Sport » ;

- et l'avis de M. Jean-Jacques Lozach , en seconde partie, est consacré à l'étude des crédits dédiés à la jeunesse et à la vie associative.

I. UNE ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE PORTANT LA MARQUE DE LA RÉVISION GÉNÉRALE DES POLITIQUES PUBLIQUES

La lecture de l'évolution des crédits entre la LFI 2010 et le PLF 2011 est difficile en raison des modifications profondes de la maquette budgétaire :

- tout d'abord, les crédits de l'ex-programme 210, programme support de la mission (« Conduite et pilotage de la politique du sport, de la jeunesse et de la vie associative »), ont été intégrés au sein du programme 124 « Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ». Si les moyens budgétaires correspondant aux personnels affectés à la politique du sport et à ceux de la jeunesse et de la vie associative sont identifiés au sein d'actions distinctes dans le programme 124, la comparaison entre la LFI 2010 et le PLF 2011 reste très complexe. Il apparaît que 4 500 ETPT ont globalement été supprimés pour gérer les politiques sociales, sanitaires, du sport et de la jeunesse et de la vie associative ;

- en outre, les crédits de fonctionnement destinés aux directions départementales interministérielles (dont les directions départementales de la cohésion sociale) ont été transférés sur le nouveau programme 333 « Moyens mutualisés des administrations déconcentrés » de la mission « Direction de l'action du Gouvernement » placée sous la responsabilité du Premier ministre ;

- enfin, des mesures de transferts depuis l'ex-programme soutien 210 vers le programme 219 « Sport » ont été prises à hauteur de 10,9 millions d'euros. Il s'agit des transferts des masses salariales de l'école nationale de ski et d'alpinisme (ENSA) et de l'école nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN), et des crédits de formation professionnelle continue des agents des écoles nationales, de l'Institut national du sport de l'expertise et de la performance (INSEP) et des centres régionaux d'éducation populaire et de sport (CREPS).

II. Y-A-T-IL UN PILOTE DANS LA POLITIQUE SPORTIVE ?

Le programme 219 « Sport » s'inscrit dans un cadre budgétaire contraint et en porte tous les stigmates.

Après une baisse de plus de 7 % de 2009 à 2010, les crédits de paiement (CP) du programme « Sport » sont encore en forte baisse de 19,1 % , passant de 243,7 millions d'euros en LFI 2010 à 208,5 millions d'euros en PLF 2011.

C'est l'action n° 2 « développement du sport de haut niveau » qui subit la baisse des crédits la plus forte, à hauteur de plus de 20 % de la dotation attribuée à l'action (146 millions d'euros de CP en LPF 2011). Cette situation est principalement liée à la disparition des crédits consacrés au droit à l'image collective , fixés à hauteur de 25 millions d'euros en 2010.

Évolution du programme « Sport » entre 2010 et 2011

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

A. LE CNDS AU SERVICE DU SPORT AMATEUR (ACTION N° 1)

Les crédits issus du budget de l'État en faveur du sport pour tous en PLF 2011 s'élèvent à 10,7 millions d'euros (contre 10,1 millions d'euros en 2010, contre 22 millions d'euros en LFI 2009), mais plus de 247,4 millions d'euros sont affectés par le Centre national de développement du sport (238,6 millions d'euros en 2010) à la même politique.

Le présent PLF s'inscrit ainsi dans la politique menée depuis la création du CNDS de redéfinition des rôles respectifs de l'État et du CNDS :

- le premier doit se concentrer sur le pilotage national, à savoir le soutien aux fédérations sportives et aux pôles ressources nationaux ;

- le CNDS doit devenir l'opérateur exclusif pour le soutien aux actions territoriales en matière de sport pour tous . Il reste toutefois sous la tutelle de l'État, qui supervise son action à travers le contrôle de la réalisation du contrat de performance triennal couvrant la période 2009-2011. L'État peut ainsi « mesurer le niveau de contribution du CNDS dans l'atteinte de certains objectifs du programme « Sport » (licences délivrées par les fédérations sportives, moyens affectés aux publics prioritaires et répartition de subventions de la part territoriale par montant alloué...) et de déterminer les indicateurs de performance propres à l'établissement et de définir les cibles à atteindre pour chacun d'eux (coûts de gestion, délais de paiement, contrôle des liquidations et des procédures...) ».

1. L'action de l'État

Pour mener sa mission, le ministère dispose des 10,7 millions d'euros inscrits dans l'action n° 1, mais aussi de 16 millions d'euros issus du fonds de roulement du CNDS qui lui permettent, via un fonds de concours au budget de l'État, de financer des politiques fédérales de développement de la pratique sportive en direction des publics cibles.

Les politiques menées par le ministère au titre de la promotion du sport pour tous sont assez variées, mais la principale est la dotation aux actions nationales des fédérations , qui représente 21,6 millions d'euros en 2011 (comme en 2010), soit 80,9 % des crédits de l'action n° 1. Ces subventions visent à remplir certains objectifs, notamment en faveur des publics prioritaires (femmes, personnes handicapées, publics socialement défavorisés).

Votre rapporteur souligne que ces ambitions sont très pertinentes mais encore insuffisantes : en effet, le taux de licences sportives au plan national est encore 1,43 fois plus élevé que le taux de licences féminines et 2,34 fois plus élevé que le taux de licences en zone urbaine sensible.

Les autres dépenses de l'action n° 1 sont les suivantes :

- des dépenses de fonctionnement du ministère des sports en relation avec la promotion sportive (0,6 million d'euros de CP) ;

- la participation au recensement des équipements sportifs, à laquelle votre rapporteur est particulièrement attaché, pour un montant de 0,5 million d'euros de CP, destiné aux services déconcentrés ;

- une double dotation de fonctionnement (1,6 million d'euros) pour l'actuel musée national du sport, situé avenue de France à Paris et ouvert au public depuis le mois de juin 2008, et d'investissement pour le nouveau musée qui sera situé dans le futur stade de Nice (études préalables à l'aménagement du musée pour 150 000 euros de crédits de paiement) ;

- le financement d'actions des CREPS en faveur des publics prioritaires (crédits de fonctionnement de deux pôles ressources nationaux, « sport et handicaps » au CREPS du Centre et « sport, éducation, mixités et citoyenneté » au CREPS de Provence-Alpes-Côte d'Azur), à hauteur de 300 000 euros ;

- l'action internationale des écoles nationales, de l'INSEP et des programmes multilatéraux est financée à hauteur de 1,3 million d'euros ;

- enfin des micro-actions du pôle ressources « sports de nature » sur le site de Vallon-Pont-d'Arc et pour des projets sportifs prenant en compte le développement durable seront financées par le ministère des sports à hauteurs respectives de 280 000 euros et 142 000 euros.

2. L'action du Centre national de développement du sport

Aux termes de l'article R. 411-2 du code du sport, le Centre national de développement du sport (CNDS) exerce ses missions par l'attribution de concours financiers, sous forme de subventions d'équipement ou de fonctionnement :

- au Comité national olympique et sportif français ;

- aux associations sportives, aux collectivités territoriales ou à leurs groupements ;

- et aux organismes assurant le fonctionnement des antennes médicales de prévention du dopage mentionnées à l'article L. 232-1 du code du sport, ainsi qu'aux associations et groupements d'intérêt public qui interviennent dans le domaine des activités physiques et sportives.

L'établissement devrait bénéficier des recettes affectées suivantes en 2011 :

- le produit de la contribution de 5 % sur la cession à un éditeur ou distributeur de services de télévision des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives (article 302 bis ZE du code général des impôts dont l'assiette a été élargie en 2008) évalué à 43,4 millions d'euros ;

- un prélèvement de 1,8 % sur les sommes misées sur les jeux (hors paris sportifs) exploités en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer par la Française des Jeux dans la limite d'un plafond en 2008 de 163 millions d'euros indexé, chaque année, sur la prévision de l'indice des prix à la consommation hors tabac évalué pour 2011 à 170,1 millions d'euros ;

- et enfin, une contribution nouvelle de 1,5 % en 2011 contre 1,3 % pour 2010 sur les mises sur les paris sportifs de la Française des Jeux et des nouveaux opérateurs agréés évaluée à 33,9 millions d'euros, ce qui correspond à l'annonce qui avait été faite au moment de l'examen du projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Notons, en outre, qu'un amendement de M. François Trucy a été adopté en première partie de la loi de finances, qui prévoit un prélèvement complémentaire de 0,3 % de 2011 à 2015 sur les sommes misées sur les jeux (hors paris sportifs) de la Française des Jeux. Son produit, plafonné à 24 millions d'euros par an, est affecté au CNDS, en vue de financer les projets de stades construits ou rénovés dans la perspective de l'Euro 2016.

Les ressources prévisionnelles affectées au CNDS s'élèvent à 247,4 millions d'euros pour 2011 contre 238,6 millions d'euros en 2010, et sont donc nettement supérieures à celles affectés au ministère des sports.

Les subventions accordées par le CNDS constituent ainsi un instrument essentiel de financement à l'échelon territorial de la politique du sport pour tous. Elles prennent par ailleurs en compte les grands objectifs correspondant aux orientations générales fixées par le ministre chargé des sports, en particulier pour le développement de la pratique sportive en direction de publics prioritaires : jeunes scolarisés, habitants des quartiers en difficulté, public féminin, personnes handicapées, familles...

B. DES FÉDÉRATIONS ET L'INSEP AU SERVICE DU SPORT PROFESSIONNEL (ACTION N° 2)

Cette action, financée à hauteur de 146 millions d'euros de crédits de paiement en 2011 contre 182 millions d'euros en LFI 2010, subit une très forte baisse de 19,8 %. Son niveau est ainsi inférieur à celui fixé par la LFI 2008.

1. Les différentes formes de soutien aux fédérations sportives

Les subventions du ministère au titre des actions fédérales pour le sport de haut niveau constituent le principal poste de dépenses du programme 219. Ces dépenses d'intervention s'élèvent à 62,3 millions d'euros en 2011 (contre 65,8 millions d'euros en 2010 et 68 millions d'euros en 2009), réparties de la manière suivante :

- au titre de la mise en oeuvre de la politique du sport de haut niveau, le ministère attribue des subventions aux fédérations sportives dans le cadre des conventions d'objectifs. Elles s'élèveront en 2011 à 57,4 millions d'euros en CP contre 60,4 millions d'euros en 2010. Cette baisse n'est qu'apparente dans la mesure où, selon les informations transmises à votre rapporteur, 4 millions d'euros étaient, chaque année, redéployés de l'action 2 vers l'action 4 « promotion des métiers du sport » au titre du volet « emploi-formation » des conventions d'objectifs. Dans un souci de sincérité budgétaire, ces 4 millions d'euros ont donc été inscrits directement dans l'action 4 dans le présent PLF. Cette dotation vise en pratique à financer la préparation et la participation aux stages et compétitions sportives des équipes de France afin de remplir les objectifs fixés en matière de réussite française dans les compétitions internationales (objectif n° 4 « conforter le rang de la France parmi les grandes nations sportives » évalué par deux indicateurs « rang sportif de la France » et « part des sportifs de haut niveau accueillis dans le réseau des établissements ») ;

- le soutien aux fédérations se concrétise également par une prise en charge des salaires de l'encadrement sportif des professionnels (648 directeurs techniques nationaux, entraineurs nationaux et conseillers techniques sportifs), pour un coût de 3,1 millions d'euros en 2011. Votre rapporteur pour avis souligne l'importance de ce soutien dans un contexte où l'initiative privée ne peut suffire à maintenir le niveau d'excellence que la France souhaite atteindre, comme le montre la difficulté des académies privées à prospérer en matière de formation des athlètes et sportifs de haut niveau ;

- 1,9 million d'euros (en 2011 comme en 2010) devraient enfin servir à accompagner le déploiement des parcours de l'excellence sportive, hors établissements, dans le cadre des budgets opérationnels de programme (BOP) régionaux ;

En outre le ministère mène également, en partenariat avec les fédérations, une politique de soutien individualisé aux sportifs de haut niveau qui se traduit par un financement de formations, de mesures d'insertion professionnelle et d'aides financières à hauteur de 11,1 millions d'euros en 2011 , contre 11,7 millions d'euros en 2010, qui se décomposent de la manière suivante :

- 8,5 millions d'euros, s'inscrivent dans le cadre des conventions d'objectifs passés avec les fédérations. Ils sont consacrés à des aides personnalisées dont les montants sont déterminés par les directeurs techniques nationaux, mais conditionnées par les critères choisis dans la convention (manque à gagner du sportif, aides sociales, primes de résultat, remboursement de frais) et contrôlées par le ministère des sports. Le projet annuel de performances indique que le nombre de bénéficiaires a été en 2009 de 3 248 sportifs pour un montant moyen de 2 935 euros par sportif ;

- 0,5 million d'euros sont en outre consacrés à des actions d'insertion professionnelle de sportifs de haut niveau, qui permettent à ces sportifs de bénéficier d'un emploi du temps aménagé dans une entreprise, une collectivité territoriale ou dans la fonction publique de l'État, dans le cadre de conventions nationales signées entre le ministère chargé des sports et les employeurs. 742 sportifs auraient été concernés par ce dispositif en 2008 ;

- au niveau local, 2,1 millions d'euros sont enfin gérés par les services déconcentrés afin de financer des conventions d'insertion professionnelle (0,3 million d'euros) et des actions de formation (1,8 million d'euros).

5,2 millions d'euros seraient enfin consacrés à la « mise en oeuvre de grands évènements sportifs » (contre 35,1 millions d'euros en crédits de paiement en 2010). Aucun événement international n'étant prévu en 2011, cette somme correspond à la garantie de revenu contractuel assuré par l'État au concessionnaire du stade de France.

2. Le soutien réaffirmé de l'État à l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance

Le décret 2009-1254 du 25 novembre 2009, outre qu'il a modifié le nom de l'Institut national du sport et de l'éducation physique, devenu l'Institut national du sport, de l'expertise et de la performance, lui a permis d'accéder au statut de grand établissement.

Les missions de l'INSEP relatives à l'entraînement sportif dans les disciplines olympiques et paralympiques ont en outre été précisées, dans le respect du double projet des sportifs visant à concilier performance sportive et réussite scolaire, universitaire et professionnelle.

En matière de formation ensuite, l'établissement a également acquis la possibilité de délivrer des diplômes nationaux. L'INSEP assurera aussi l'animation du réseau national du sport de haut niveau, qui réunit l'ensemble des établissements du ministère chargé des sports, ainsi que les structures regroupées dans les filières d'accès au sport de haut niveau des fédérations sportives.

Le décret réforme enfin la gouvernance de l'institut en renforçant dans son conseil d'administration la place du mouvement sportif et celle des partenaires économiques.

Votre rapporteur souligne que cette transformation de l'INSEP tend peu à peu à faire de l'établissement le pendant du CNDS pour le sport de haut niveau. Tête de réseau, centre de ressources, délivrance de diplômes sont autant de compétences qui permettent à l'Institut de se substituer à la direction des sports. Votre rapporteur prend acte de cette évolution et de ce souhait assumé du ministère, mais souligne l'importance que revêt dès lors la tutelle de l'établissement. A cet égard, il souhaiterait disposer du contrat de performance passé avec l'INSEP afin de pouvoir analyser les engagements pris par l'établissement.

Le soutien à l'INSEP en 2011 prend la forme de subventions pour charges de service public et de dépenses d'investissement :

- 22 millions d'euros de crédits de paiement sont destinés à couvrir les charges de service public dont les dépenses de fonctionnement de l'établissement (1 million d'euros), les frais de personnel (16,4 millions d'euros), la mise en oeuvre en 2011 du plan pluriannuel d'investissement mobilier décidé par l'établissement (1,6 million d'euros), le soutien de la fonction de tête de réseau des établissements de haut niveau dévolue à l'INSEP dans le cadre de sa réforme statutaire (0,8 million d'euros), des dépenses en faveur de la recherche effectuée à l'INSEP (0,7 million d'euros), le coût de location de la piscine provisoire du fait du sinistre ayant touché le centre nautique (0,8 million euros), des frais liés aux travaux et déménagements (0,4 million d'euros), des crédits de formation continue des agents (0,4 million d'euros), et pour la nouvelle direction de l'expertise de l'INSEP (l'ancienne préparation olympique et paralympique) à hauteur de 0,15 million d'euros.

- 14,8 millions d'euros en crédits de paiement sont prévus dans le cadre de la poursuite du plan de refondation et de modernisation de l'INSEP.

Rappelons que ce plan prévoit la réorganisation fonctionnelle de l'Institut en distinguant les lieux de vie (hébergement et restauration), les terrains d'entraînement et les lieux de formation et en mettant aÌ niveau ces équipements au bénéfice des athlètes. La rénovation de la partie Nord du site, qui comprend les locaux d'hébergement et de formation, a été confiée aÌ la société Sport Partenariat dans le cadre d'un contrat de Partenariat-Public-Priveì (PPP) signeì fin 2006 et pour lequel 88 millions d'euros d'autorisations d'engagement ont été engagés en 2006. La réception des bâtiments a eu lieu le 17 mai 2010. Le loyer, à hauteur de 4,3 millions d'euros en CP pour 2011, inclut le remboursement de la rémunération des fonds propres ayant servi au financement de la réalisation des ouvrages. Des modifications aux contrats de partenariat et la réalisation d'aménagements auparavant différés auront un impact de 0,5 million d'euros en 2011.

La partie Sud du site ouÌ sont situés les équipements sportifs est financée par le budget de l'État. Pour ce chantier, qui devrait être terminé en 2012, l'enveloppe des crédits de paiement est fixée à 10 millions d'euros en 2011, mais devrait être doublée en 2012 et 2013, afin de financer la reconstruction de la piscine incendiée le 11 novembre 2008.

3. Les CREPS et les grandes écoles sportives : des dépenses d'investissement lourdes

Le PAP 2010 prévoit un montant de 16,4 millions d'euros en crédits de paiement pour les dépenses d'investissement ayant pour objet de couvrir les travaux de modernisation des CREPS et des écoles nationales. Ces travaux sont justifiés par l'âge des établissements construits principalement dans les années 1970 et souvent obsolètes sur le plan technique et par le souhait d'adapter les équipements sportifs à la réforme sur le parcours d'excellence sportive (qui a remplacé l'ancienne filière d'accès au haut niveau avec un resserrement des critères).

Votre rapporteur souligne que ces coûts sont élevés en dépit de la fermeture de certains CREPS, qu'il a fallu de fait rénover afin de vendre les terrains dans de bonnes conditions.

Les CREPS devraient également bénéficier en 2011 de 5,6 millions d'euros de subvention pour charges de service public afin :

- de soutenir les parcours d'excellence sportive au sein de ces établissements (pour un montant de 3,7 millions d'euros ;

- de mettre aux normes et sécuriser le patrimoine des établissements (1,7 million d'euros) ;

- et au titre de la formation continue de leurs agents (0,15 million d'euros).

Votre rapporteur pour avis rappelle que trois écoles nationales sont placées sous la tutelle du ministère : l'école nationale de voile et des sports nautiques, l'école nationale des sports de montagne et l'école nationale d'équitation (qui fait partie de l'Institut français du cheval et de l'équitation).

L'école nationale de voile et des sports nautiques (ENVSN) a pour mission la formation et le perfectionnement des professionnels et des autres acteurs du nautisme dans les domaines de l'animation, de l'entraînement, du développement sportif et de la gestion des structures nautiques.

L'ENVSN contribue également à la mise en oeuvre des politiques sportives des fédérations nautiques, au développement du nautisme en général et à la protection de ses usagers. Par son action, elle contribue au respect de l'espace naturel littoral dans une politique de développement durable.

Pour ce faire, elle développe des recherches appliquées dans les domaines de la performance sportive et de l'ingénierie de formation et elle anime et enrichit un centre de ressources techniques, scientifiques, pédagogiques et juridiques indispensables à la pratique sportive nautique.

L'école nationale des sports de montagne a été créée en 2010 en intégrant le site historique de l'école nationale de ski et d'alpinisme (ENSA) localisé à Chamonix et le Centre national de ski nordique et de moyenne montagne (CNSNMM) de Prémanon. Les deux sites fonctionnent déjà en synergie depuis le 1er septembre 2009 suite à la fermeture du CREPS de Franche-Comté. Ce rapprochement a renforcé la mission de l'école relative au sport de haut niveau, le CNSNMM ayant largement participé à la réussite du ski nordique lors des Jeux olympiques de Vancouver en 2010.

L'Institut français du cheval et de l'équitation (IFCE) a été créé par décret en date du 22 janvier 2010. Il regroupe les Haras nationaux et l'école nationale d'équitation (ENE). Cet institut, sous la double tutelle des ministères chargés de l'agriculture et du sport, se trouve rattaché au programme 154 de la mission « Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ». Le ministère chargé des sports garde cependant des indicateurs de performance relatifs à certaines missions de l'IFCE, tels que l'indicateur 4.2 (Part des sportifs de haut niveau accueillis dans le réseau des établissements) et l'indicateur 6.2 (Part des formations assurées dans le réseau des établissements correspondant aux activités en environnement spécifique et aux secteurs en tension). A ce titre, la subvention pour charges de service public est maintenue afin de conduire les missions dévolues à cet établissement dans le champ du sport de haut niveau et de la formation.

Ces écoles nationales sont financées à hauteur de 18,2 millions d'euros par le programme « Sport », dont la majeure partie est issue de l'action n° 4 « promotion des métiers du sport » (17,8 millions d'euros en PLF 2010).

Votre rapporteur note que les crédits qu'il vient d'analyser sont stables à périmètre constant par rapport à 2010. La baisse de la dotation à l'action n° 2 est en effet entièrement imputable à la suppression du droit à l'image collective des sportifs professionnels (26 millions d'euros en PLF 2010) et au fait que 2011 ne soit pas une année olympique (1,4 million d'euros ont été versés au titre des primes des médaillés aux Jeux olympiques de Vancouver en 2010).

4. Un DIC sinon rien !

Le soutien au droit à l'image collective des sportifs professionnels (DIC) a correspondu à une enveloppe de 26 millions d'euros en PLF 2010, soit le même montant qu'en 2009.

Votre rapporteur a fortement contesté la suppression du dispositif en loi de financement de la sécurité sociale pour 2010 qui constitue une défaite pour le sport de haut niveau , voire pour l'ensemble du sport , dès lors que le DIC permettait de retenir les têtes d'affiche sur le territoire français, lesquelles attirent de très nombreux jeunes vers nos clubs locaux.

Il estimait, dans son avis sur le PLF 2010, que « la fragilité de l'économie du sport professionnel français n'avait pas été prise en compte », et constate de fait cette année que les clubs professionnels, notamment dans le football, sont en situation économique très difficile : ils ont en effet perdu environ 180 millions d'euros la saison dernière, dont 40 millions d'euros seraient imputables à la suppression du DIC.

Pourtant, en dépit du fait qu'il s'agisse d'une industrie dont la main d'oeuvre est très bien payée, et à ce titre critiquée, elle est importante pour notre économie. Une étude récente du cabinet Ernst & Young a ainsi montré que l'ensemble de la filière pèse 4,3 milliards d'euros et représente environ 25 000 emplois, qui sont non délocalisables.

Il avait souhaité « qu'une politique alternative soit définie au plus vite » et avait reçu à cet égard des engagements en séance publique. Sur ce sujet, il constate - pour le regretter - que rien n'ait été fait en 2010 et que le présent projet de loi de finances ne contient pas non plus de propositions innovantes.

Enfin, votre rapporteur estimait en 2009 que la discussion en séance publique imposait de « flécher les sommes qui ne sont pas dépensées en faveur du DIC vers d'autres mesures nécessaires à la bonne santé du sport français ». Là encore, rien n'avait été prévu et force des constater que les crédits ont bel et bien disparu.

C. LE RENFORCEMENT DE LA PROTECTION DE LA SANTÉ DES SPORTIFS (ACTION N° 3)

Votre rapporteur tient à rappeler que l'article 60 du projet de loi de finances pour 2010 prévoyait de majorer la contribution sur les cessions de droits de diffusion télévisuelle des manifestations ou compétitions sportives de 5 à 5,5 % et d'attribuer à l'Agence française de lutte contre le dopage le montant du produit de cette hausse, dans une limite de 4 millions d'euros.

Cet article a finalement été supprimé par le Sénat qui refusait d'amputer encore le budget du sport professionnel.

Il avait néanmoins été souligné que :

- l'idée d'instaurer une ressource propre à l'AFLD était bonne, mais que la réflexion devait être poursuivie sur le choix d'une base taxable permanente. A cet égard, la commission de la culture, de l'éducation et de la communication avait adopté un amendement, lors de la discussion sur le projet de loi relatif à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, visant à instituer un prélèvement complémentaire sur les mises des paris sportifs. Il n'a malheureusement pas été adopté ;

- et que la dotation budgétaire à l'Agence, fixée à 3,8 millions d'euros devrait être ajustée en exécution à 7,8 millions d'euros, ce qui correspondait aux besoins de l'Agence. Bien que le Gouvernement ait tardé à verser les sommes précitées, votre rapporteur est satisfait que le gouvernement ait finalement tenu ses engagements.

Votre rapporteur maintient qu'il reste extrêmement favorable à l'attribution d'une ressource affectée à l'Agence. En effet, s'agissant d'une autorité indépendante, il apparaît souhaitable qu'elle dispose d'une ressource propre accompagnée d'une dotation permettant de régler le niveau global de financement assuré par l'État .

En attendant de trouver la taxe adaptée, le gouvernement a choisi de prévoir une dotation de 7,8 millions d'euros en 2011 (sur un budget de 8,7 millions d'euros), ce qui constitue un maintien des crédits prévus en 2009 et 2010.

Les autres dépenses du ministère en faveur de la prévention du dopage et de la santé des sportifs, dont l'évolution est très difficile à suivre du fait des changements de présentation multiples dans le bleu budgétaire, sont les suivantes :

- 7 millions d'euros sont alloués dans le cadre des conventions d'objectifs passées avec les fédérations, afin qu'elles apportent un suivi médical aux sportifs de haut niveau et aux sportifs classés « espoirs » ;

- 2 millions d'euros sont inscrits afin de financer les interventions déconcentrées assurées au niveau régional en matière de médecine du sport, de prévention du dopage, du fonctionnement des commissions régionales de lutte contre les trafics des produits dopants et de promotion de la santé par le sport (contre 2,6 millions d'euros en 2010). Votre rapporteur regrette à cet égard la nouvelle baisse des crédits consacrés aux services déconcentrés ;

- 0,6 million d'euros sont destinés au fonctionnement du numéro vert « Ecoute dopage » ;

- 0,5 million d'euros correspondent à la contribution annuelle de la France à l'Agence mondiale antidopage ;

- 0,7 million d'euros seront enfin consacrés à la prévention et à la lutte contre les incivilités dans le sport. Ces sommes sont réparties entre, d'une part, l'action partenariale menée dans le cadre des conventions d'objectifs signés avec la fédération française de football et les fédérations de supporters et la participation au fonctionnement du dispositif d'accompagnement et de soutien aux victimes des violences sexuelles (0,3 million d'euros), et d'autre part, le soutien financier apporté dans le cadre des contrats locaux de sécurité et des appels à projets (0,4 million d'euros). En dépit de la faiblesse des sommes engagées, votre rapporteur est très satisfait de ces engagements. En effet, les actions prévues localement correspondent aux préconisations qu'il avait faites dans son rapport sur les associations de supporters 2 ( * ) et sont également conformes aux propositions du « livre vert du supportérisme » récemment remis à la secrétaire d'État aux sports, Rama Yade.

Par ailleurs la nomination en 2010 d'un directeur de projet « animation et coordination de la politique de prévention et de lutte contre la violence dans le sport » au ministère constitue également une avancée intéressante que votre rapporteur tient à saluer.

Votre rapporteur pour avis, convaincu que le sport peut avoir un impact positif pour la santé, déplorait dans son précédent rapport pour avis sur les crédits du sport, « que la mise en place d'un ministère commun « Santé-Sport » n'ait pas été l'occasion de refonder les politiques sportives, notamment en direction du public amateur, afin de prendre en compte la dimension de santé publique » . Il proposait par ailleurs de créer de nouveaux indicateurs de performance, « fournissant par exemple des éléments sur la santé des licenciés des fédérations sportives par rapport à la moyenne des Français ».

S'il est très satisfait que la nouvelle ministre des sports soit une ministre de plein exercice, il s'interroge néanmoins sur sa capacité à poursuivre les efforts menés par le Gouvernement en faveur du sport-santé alors qu'elle ne dispose plus que de la direction des sports dans son portefeuille.

D. LA PROMOTION DES MÉTIERS DU SPORT (ACTION N° 4)

Constatant que les principaux crédits étaient consacrés aux subventions versées aux écoles nationales (7,5 millions d'euros en PLF 2010), qui participent de la politique de soutien au sport de haut niveau, et au « parcours animation sport » dont l'objet est indéniablement d'améliorer la pratique sportive amateur au niveau local, votre rapporteur pour avis s'interrogeait en 2010 sur l'intérêt du maintien de cette action dont les crédits auraient pu être inscrits dans les deux premières actions du programme.

Le renforcement de l'autonomie de l'école nationale des sports de montagne et de l'école nationale de voile et des sports nautiques se traduisant par l'intégration de leur masse salariale et de leurs crédits de formation continue dans le programme « Sport », l'action n° 4 devient davantage pertinente. La dotation prévue pour 2011 est de 31,7 millions d'euros, contre 28 millions d'euros en LFI retraitée (avec la prise en compte du transfert susmentionné), en augmentation de 13,2 %. Toutefois, cette augmentation est due à l'inscription à l'action n° 4 du financement des actions menées par les fédérations sportives en faveur de la formation, à hauteur de 4 millions d'euros.

Votre rapporteur pour avis regrette enfin la diminution régulière et non justifiée de la dotation au « programme animation sport » dont le budget global se réduit comme peau de chagrin (voir, à cet égard, les commentaires sur les crédits de la jeunesse et de la vie associative figurant page 26 du présent rapport).

III. UN NOUVEL ÉLAN POUR LA JEUNESSE ET LA VIE ASSOCIATIVE

Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 212,4 millions d'euros en crédits de paiement dans le PLF 2011, soit une hausse de 10 % par rapport à la LFI 2010 (+ 19,4 millions d'euros). La baisse concomitante des crédits du programme « Sport » fait aujourd'hui du programme « Jeunesse et vie associative » celui qui est le mieux doté de la mission (50,5 % des crédits).

Cette progression des crédits confirme celle à laquelle on avait assisté en PLF 2010 (plus de 60 % de hausse), et diffère donc sensiblement de ce qui avait programmé il y a deux ans dans le programme pluriannuel 2009-2012.

Votre rapporteur pour avis avait souligné lors de son analyse du budget 2010 que la baisse des crédits constatée en 2008 (132 millions de crédits de paiement) s'inscrivait dans une tendance lourde et avait vivement déploré que le programme « Jeunesse et vie associative » soit le parent pauvre de la mission. Il s'était au demeurant fortement inquiété que la loi de programmation des finances publiques pour la période 2009-2012 fixe à un montant aussi bas les crédits du programme. Une nouvelle baisse de 10 % des crédits était programmée, dont l'impact aurait été catastrophique à court ou moyen terme sur la situation des associations de jeunesse et, plus globalement, sur l'ensemble de nos politiques relatives à la jeunesse.

Il avait insisté en ces termes sur le risque pris par le Gouvernement : « les collectivités territoriales auraient été une nouvelle fois appelées à l'aide, mais la situation financière difficile de nombre d'entre elles, du fait de la multiplication des transferts de charge non compensés, n'aurait pas permis d'apporter de solution satisfaisante. »

Il avait donc reconnu l'intérêt de la prise de conscience du Gouvernement. Il s'aperçoit cependant cette année que le risque est loin d'être écarté : en effet la hausse des crédits est liée quasiment uniquement à la montée en puissance du service civique (97,4 millions d'euros en PLF 2011 contre 40 millions d'euros en LFI 2010), au détriment d'autres actions en faveur de la jeunesse (fonds d'expérimentation, à vocation temporaire, moins 20 millions d'euros, politiques contractuelles locales, environ 10 millions d'euros en moins, et disparition du programme « Envie d'agir »).

Ainsi, hors service civique, le programme 163 s'établit en 2011 à 115 millions d'euros, contre 147 millions d'euros en 2010, soit une baisse de plus de 20 %.

Force est de constater qu'à chaque fois, les victimes des baisses des crédits sont des actions locales, comme si le Gouvernement se repliait peu à peu sur son administration centrale et sur ses interlocuteurs associatifs nationaux, les services déconcentrés, déjà perturbés par la revue générale des politiques publiques, et les associations locales étant les laissés pour compte de la politique de la jeunesse et de la vie associative.

Votre rapporteur pour avis ne peut donc qu'espérer que les baisses anticipées lors des exercices 2012 et 2013 (toujours hors service civique) ne concerneront pas encore une fois les actions locales.

Les libellés des actions du programme 163 ont tous été modifiés en PLF 2011 :

- l'action 1 « Développement de la vie associative et promotion de l'engagement citoyen » s'intitulera désormais « Développement de la vie associative ». Les crédits de cette action sont portés de 12,2 millions d'euros (en LFI 2010 retraitée) à 13,4 millions d'euros en PLF 2011, soit une hausse de 9,8 %.

- l'action 2 « Promotion des actions et expérimentations en faveur de la jeunesse » devient « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire ». Les crédits de cette action baissent de 19 millions d'euros (de 95,6 à 76,6 millions d'euros) soit d'environ 20 %.

- l'action 3 « Promotion des actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » aura enfin le libellé « Actions particulières en direction de la jeunesse ». Cette action porte les deux priorités du ministère à savoir le service civique et le fonds d'expérimentation pour la jeunesse. Les crédits passent de 84,7 millions d'euros à 122,4 millions d'euros, soit une augmentation de 44,5 %.

Les actions 2 et 4 consacrées aux politique de jeunesse ont été profondément remaniées (passage des crédits du service civique et fonds d'expérimentation pour la jeunesse de l'action 2 à l'action 4 notamment) et l'évolution des crédits qui y sont affectés est malaisée à analyser (voir pour une analyse détaillée le tableau ci-après).

A. LE DÉVELOPPEMENT DE LA VIE ASSOCIATIVE : UNE HAUSSE DES CRÉDITS EN TROMPE-L'oeIL (ACTION N° 1)

L'action n° 1 du programme relative au développement de la vie associative et à la promotion de l'engagement citoyen est dotée de 13,4 millions d'euros en PLF 2011 contre 12,2 millions d'euros en LFI 2010 , soit une hausse de 9,5 % .

La hausse des crédits de l'action bénéficie aux subventions versées dans le cadre du Conseil du développement de la vie associative (+ 2 millions d'euros) qui ont pour objet de financer des journées de formation stagiaire pour les bénévoles (470 000 journées devraient être financées en 2011 contre 348 000 en 2010).

Toutefois, selon les informations transmises à votre rapporteur par le comité pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d'éducation populaire (CNAJEP), « cette progression est artificielle et ne prend pas en compte l'enveloppe de 3 millions d'euros supplémentaires débloqués [au début de l'année 2010] pour abonder les crédits alloués à la formation des bénévoles ».

Créé par le décret n° 2004-657 de juillet 2004, le Conseil du développement de la vie associative (CDVA) est composé de neuf représentants des ministères particulièrement concernés par la vie associative, de huit représentants des associations désignés par la conférence permanente des coordinations associatives et de trois personnalités qualifiées sur proposition du Conseil national de la vie associative.

Il a pour objet de soutenir financièrement les actions de formation de bénévoles ainsi que les actions expérimentales visant au développement de la vie associative. Les crédits du CDVA ont été déconcentrés en région le 1 er janvier 2009 (instructions du 30 décembre 2008 n° 08-165 JS et n° 09-136 du 10 décembre 2009).

Votre rapporteur pour avis rappelle qu'afin de réfléchir à une évolution des missions et de la gouvernance du CDVA, un groupe composé de représentants de départements ministériels, des services déconcentrés, de membres de l'instance, de la conférence permanente des coordinations associatives (CPCA) et du Conseil national de la vie associative (CNVA) avait été constitué par M. Martin Hirsch, haut-commissaire. Aucun résultat ne semble cependant être ressorti de cette consultation, le bleu signalant uniquement que la réforme « est à l'étude ».

Toutefois, selon les informations communiquées à votre rapporteur, un rapport a été remis au Premier ministre et au ministre de la jeunesse visant à faire du CNVA une instance de consultation chargée de l'expertise collective sur la vie associative. Dans cette perspective :

- il serait saisi obligatoirement sur tous les textes législatifs et réglementaires concernant la vie associative ;

- il pourrait recueillir et mettre à disposition les outils et données contribuant à la connaissance de la vie associative ;

- il comprendrait trois catégories de membres : des conseillers (25) issus de la vie associative et experts de domaines transversaux de la vie associative, des personnalités qualifiées (5) disposant d'une expertise technique spécifique, et des représentants des ministères (10) et des associations de collectivités territoriales (6).

Votre rapporteur pour avis sera très attentif à la parution d'un éventuel nouveau décret et à sa conformité aux attentes des associations.

Les autres sous-actions connaissent de légères baisses de crédits (de 680 000 à 500 000 euros pour les crédits de fonctionnement des délégués départementaux à la vie associative, de 1 million à 900 000 euros pour les subventions aux fédérations nationales et régionales sur les projets relatifs à la vie associative) ou une stagnation (1,18 million d'euros pour les subventions FONJEP aux centres de ressources et d'information des bénévoles)

Votre rapporteur pour avis se réjouit de voir stoppé en 2010 le mouvement de baisse des postes FONJEP entamé l'année dernière. Toutefois, il regrette que ce qu'il maintient d'un côté, le Gouvernement le reprend de l'autre, puisque le financement de postes FONJEP dans le cadre de la politique de la ville (programme 147 de la mission « Ville et logement ») a quant à lui été quasiment divisé par deux entre 2010 et 2011 (de 9,4 à 5,6 millions d'euros).

B. LES POLITIQUES EN FAVEUR DE LA JEUNESSE ET DE L'EDUCATION POPULAIRE SACRIFIÉES SUR L'AUTEL DU SERVICE CIVIQUE

1. Un service civique financé

Le dispositif du service civique a été institué par la loi n° 2010-241 du 10 mars 2010 (issue d'une proposition de loi d'initiative sénatoriale) et est devenu applicable à compter de la publication du principal décret d'application le 12 mai 2010.

Le coût total estimé du développement du service civique s'établit pour 2011 à 97,4 millions d'euros, dont :

- 64,4 millions qui correspondent à l'indemnisation des engagés de service civique (442,11 euros mensuels aux 15 000 engagés de service civique envisagés, avec une durée moyenne de service civique de 7 à 8 mois). Cette indemnité est à peu près conforme à celle envisagée.

- 22,1 millions qui correspondent à la compensation par l'État à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des cotisations sociales qu'elle ne perçoit pas au titre des engagés et des volontaires de service civique. Là encore ce chiffrage correspond à ce qui avait été anticipé lors du débat sur la proposition de loi ;

- et 7,85 millions d'euros sont attribués à l'Agence du service civique afin de prendre en compte le coût des formations civiques (2,25 millions soit 150 euros pour les 15 000 jeunes), le coût de fonctionnement de l'agence et les frais de communication et de gestion.

Votre rapporteur constate que les modalités de ce financement du dispositif sont à peu près conformes à ce qui avait été anticipé. En revanche, l'objectif des 10 % de jeunes d'une classe d'âge dans le service civique ne sera clairement pas atteint en 2014 et semble pour lors avoir été reporté aux calendes grecques.

Votre rapporteur est favorable à la montée en charge financière du dispositif, qui accompagnera une augmentation importante du nombre de volontaires. L'engagement de nombreux jeunes ainsi que la capacité des associations à offrir des missions d'intérêt général ne semblent faire aucun doute pour M. Martin Hirsch, président de l'Agence du service civique. Auditionné par votre rapporteur, il a indiqué que près de 30 000 jeunes s'étaient portés candidats en ligne (voir le graphique ci-dessous pour évaluer l'évolution du dépôt de dossiers depuis le mois de juillet) et qu'il était satisfait de la diversité de leurs profils.

Source : Agence du service civique

La mise en place d'un service civique qui s'appuie à 80 % sur les acteurs associatifs (20 % seulement concernent les collectivités territoriales) ne peut pas s'accompagner d'une liquidation de ces mêmes structures associatives . Or, les actions correspondant au soutien à la vie associative locale sont en diminution très forte.

Votre rapporteur pour avis, outre qu'il est extrêmement défavorable aux baisses successives des moyens attribués aux services déconcentrés et aux associations locales (voir infra), estime qu'elles risquent de nuire très fortement au service civique, projet phare du programme « Jeunesse et vie associative ».

2. Le fonds d'expérimentation jeunesse au sommet de la vague

L'article 25 de la loi généralisant le RSA du 1 er décembre 2008 a prévu la création d'un « Fonds d'expérimentations pour la jeunesse » (FEJ). Ce fonds est doté de contributions de l'État et de toute personne morale de droit public ou privé 3 ( * ) qui s'associent pour définir, financer et piloter un ou plusieurs programmes expérimentaux visant à améliorer l'insertion sociale et professionnelle des jeunes de seize à vingt-cinq ans.

L'État financera quant à lui le FEJ à hauteur de 25 millions d'euros en crédits de paiement en PLF 2011 (contre 40 millions d'euros en PLF 2010), ce qui doit permettre la poursuite du financement des projets pluriannuels lancés en 2009. Il apparaît dans le PAP que les dépenses du fonds augmentent annuellement et sont financées notamment par le report sur les années n+1 des sommes non dépensées. Ce sont ainsi près de 90,9 millions d'euros qui devraient être dépensés par le fonds en 2011.

Notons par ailleurs que certaines entreprises privées financent le FEJ de manière assez importante (50 millions dans la période 2009-2014).

Il doit permettre d'impulser et de soutenir des initiatives dans différents territoires selon des modalités variables et évaluées. Cette approche visait, selon l'ancien haut-commissariat à la jeunesse, à préparer dès la phase expérimentale les conditions d'une généralisation ultérieure.

La somme est versée à la Caisse des dépôts et consignations qui en assure la gestion. Le Fonds fonctionne principalement sur le mode d'appels à projets portant sur des thématiques ciblées et qui ont vocation à couvrir une grande partie du champ de la politique menée en faveur des jeunes. L'évaluation externe et scientifique, si possible contrôlée, fait partie intégrante des principes de financement du Fonds.

Par ailleurs, l'innovation du ministre Marc-Philippe Daubresse a été de lancer les « laboratoires territoriaux », financés à hauteur de 20 millions d'euros en 2011. Ceux-ci s'inscrivent dans le cadre du fonds d'expérimentation et ont pour objectif de coordonner les actions en faveur de l'autonomie des jeunes. Après le lancement des deux premiers (Marseille, puis Lille en septembre dernier), six autres devraient être lancés en Loire-Atlantique, Isère, Morbihan, Meurthe-et-Moselle, à la Plaine-Saint-Denis et à La Réunion.

Votre rapporteur, plutôt favorable à ces expérimentations, regrette très fortement que le Parlement ne dispose d'aucune évaluation approfondie des mesures mises en place et d'éléments sur les suites qui pourront y être données. Il espère à cet égard que la très forte instabilité ministérielle qui caractérise ce secteur, avec trois ministres différents en moins d'un an, ne nuira pas à la continuité de l'action menée.

3. Des opérateurs de l'État préservés

Les subventions accordées aux offices franco-allemand et franco-québécois pour la jeunesse, à hauteur respective de 10,5 et 2 millions d'euros, sont les mêmes qu'en 2010 et 2009 . Le PAP 2010 notait toutefois que les réformes engagées sur l'office franco-allemand pour la jeunesse (OFAJ) et la section française de l'office franco-québécois (OFQJ) depuis quelques années devraient permettre une « réduction significative des coûts de fonctionnement, en particulier en ce qui concerne la masse salariale de chacune des structures et augmenter ainsi la part des programmes destinés aux jeunes ».

Votre rapporteur pour avis note cette ambition mais regrette cependant que l'indicateur 1.2 « Rapport du coût de fonctionnement des offices au nombre de jeunes échangés » ait complètement disparu dans le PAP 2011 et que l'information sur ces offices soit réduite à quelques lignes.

Les crédits alloués à l'Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire (INJEP), au centre d'information et de documentation jeunesse (CIDJ) et aux centres régionaux d'information jeunesse (CRIJ) sont à peu près stabilisés à hauteur respectivement de 3,4 millions d'euros, 2,6 millions d'euros et 6 millions d'euros.

4. Des politiques locales en complète déshérence

L'action 2 « Actions en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire » du programme est victime de la concentration des crédits des politiques de jeunesse du ministère sur le dispositif du service civique.

En effet, de nombreuses actions emblématiques du ministère voient leurs crédits nettement diminuer, voire disparaissent :

- le programme « Envie d'agir » (3,2 millions d'euros en 2010) semble avoir été supprimé par une circulaire publiée le 12 août dernier. Selon les informations fournies par Marc-Philippe Daubresse, auditionné par la commission de la culture, de l'éducation et de la communication le 2 novembre dernier, le dispositif serait toutefois maintenu en 2011, via un abondement en exécution, éventuellement sur les crédits de la sous-action « soutien aux actions locales ». Votre rapporteur s'interroge toutefois sur la crédibilité d'une telle information dans un contexte où le soutien aux actions locales est déjà fortement réduit ;

- le regroupement de l'ensemble des actions qui étaient auparavant faites au niveau local en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire au sein de la sous-action « politiques partenariales locales », sont en fait un moyen de vider ces politiques d'une part très importante de leur substance . En effet, les crédits de paiement dédiés à cette politique sont à hauteur de 12,7 millions d'euros en 2011, contre 13,6 millions d'euros, ce qui constitue déjà une baisse de plus de 6 %. Ensuite, les actions partenariales dans le secteur de la jeunesse et de l'éducation populaire (contrats éducatifs locaux notamment) qui étaient dotées à hauteur de 4 millions d'euros et 4,4 millions d'euros en 2010 sont refondues dans les politiques partenariales locales et les crédits afférents ont complètement disparu. Au final, ce sont ainsi 50 % des crédits dédiés à ces politiques qui ont été supprimés . Votre rapporteur regrette fortement, outre la faible transparence de cet effet budgétaire dans le bleu, la suppression de ces crédits à l'importance majeure pour l'animation locale, notamment dans les zones très fragilisées. Selon le CNAJEP, ce sont environ 2 500 associations locales qui vont perdre leur subvention d'État ; nombre d'entre elles arrêteront leur activité, d'autres la réduiront très fortement.

Une nouvelle fois, l'État se désengage financièrement au détriment du maillage associatif local, déjà désemparé face à la révision générale des politiques publiques et à la disparition des interlocuteurs locaux traditionnels :

- le volet animation du « programme animation sport » devient quant à lui fantomatique puisqu'un million d'euros seulement lui serait consacré en 2011. (« Parcours animation sport » vise à offrir à des jeunes rencontrant des difficultés d'insertion professionnelle et notamment issus des zones urbaines sensibles l'opportunité d'acquérir une formation qualifiante pour accéder à un emploi d'animateur ou d'éducateur). Sur le fond, il n'apparaît pas illogique que le service civique se substitue à ce programme, que Martin Hirsch avait estimé « inefficace » lors de son audition par la commission en 2009, dans la mesure où il apportera sans le moindre doute une réelle expérience aux jeunes qui s'y engagent. Toutefois, il peut paraître étonnant, d'une part, que ce choix ne soit pas pleinement assumé, et d'autre part, qu'aucun indicateur de performance sur le nombre de jeunes issus des ZUS en service civique ne soit prévu par le PAP 2011 ;

- enfin, le soutien à la rénovation des centres de vacances est réduit à la portion congrue via une baisse de ses crédits de 26 % (1,25 million d'euros en 2011). Il s'agit là encore d'un réel problème, notamment pour les collectivités territoriales ayant investi dans ce type de structures, qu'il est difficile de faire vivre et d'entretenir.

Évolution des crédits du programme 163 entre 2010 et 2011
(en millions d'euros)

Éléments ou sous-actions du programme 163

Action

PLF 2010

Action PLF 2011

PLF 2011

évolution

Service civique

Action 1

40

Action 4

97,4

+ 143 %

Soutien aux DDVA 4 ( * )

Action 1

0,7

Action 1

0,5

- 28 %

Subventions aux fédérations nationales et régionales

Action 1

1

Action 1

0,9

- 10 %

Subventions FONJEP aux CRIB 5 ( * )

Action 1

1,2

Action 1

1,2

Stable

Subventions CDVA 6 ( * )

Action 1

8,7

Action 1

10,8

+ 24,1 %

Participation des jeunes à la vie publique

Action 2

0,5

Action 2

0,5

Stable

Envie d'agir

Action 2

3,2

Disparition formelle

Soutien logistique aux activités de jeunesse

Action 2

0,3

Action 2

0,5

66 %

Fonds d'expérimentation pour la jeunesse

Action 2

45

Action 4

25

- 44,4 %

Information des jeunes (CIDJ, CRIB)

Action 2

8,6

Action 2

8,6

0

Politiques partenariales locales (projets éducatifs locaux)

Action 2

13,8

Action 2

12,9

- 6,5 %

Actions partenariales locales (services déconcentrés)

Action 2

4

Disparition/Intégration dans la sous-action « politiques partenariales locales »

Actions partenariales locales en faveur de l'éducation populaire

Action 3

4,4

Disparition/Intégration dans la sous-action « politiques partenariales locales »

OFAJ et OFQJ 7 ( * )

Action 2

12,9

Action 2

12,9

Stable

Rénovation des centres de vacances

Action 2

1,7

Action 2

1,25

- 26,5 %

Soutien aux projets associatifs (national)

Action 3

0,5

Disparition formelle

Organisation des certifications

Action 3

0,8

Action 2

0,8

Stable

INJEP 8 ( * )

Action 2

2,3

Action 2

3,4

Stable

INJEP

Action 3

1,2

Bourses individuelles BAFA/BAFD

Action 3

2,5

Action 2

1,7

- 32 %

Parcours animation sport

Action 3

2

Action 2

1

- 50 %

Soutien à la structuration de l'emploi éducatif (FONJEP)

Action 3

25,8

Action 2

25

- 3,1 %

Soutien aux associations jeunesse et éducation populaire (niveau central)

Action 3

10,6

Action 2

9,5

- 10,4 %

Observation des différents aspects de l'animation

Action 3

0,1

Disparition formelle

Accompagnement de l'emploi associatif

Action 3

1

Disparition formelle

Source : commission de la culture, de l'éducation et de la communication

Légende (jaune : action 1 PLF 2011, bleu : action 2, rouge : action 4, blanc : suppressions)

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le mercredi 24 novembre 2010, sous la présidence de M. Jacques Legendre, président, la commission examine le rapport pour avis de MM. Pierre Martin et Jean-Jacques Lozach sur les crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative » dans le projet de loi de finances pour 2011 .

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis . - Après une baisse de 7 % l'an dernier, les crédits de paiement affectés au sport diminuent encore de 15 %, pour s'établir à 208,5 millions. Les sports obtiennent un ministre de plein exercice, mais un budget en baisse : pour la première fois, le budget du programme « Sport » est inférieur à celui du programme « Jeunesse et vie associative », ainsi qu'au budget du Centre national de développement du sport (CNDS) ! La politique sportive est de moins en moins gérée par l'État, et de plus en plus par ses opérateurs...

Aux 10,7 millions inscrits dans l'action n° 1 pour le sport amateur s'ajoutent 16 millions issus du fonds de roulement du CNDS qui financent les politiques fédérales de développement de la pratique sportive en direction des publics cibles. Le dynamisme des taxes affectées au CNDS permet de financer le sport amateur au-delà de ce qui était prévu.

La dotation aux actions nationales des fédérations, de 21,6 millions, vise à renforcer le lien social, notamment en faveur des publics prioritaires, personnes handicapées ou défavorisées. Ambitions pertinentes, sachant que le taux de licences au plan national est 1,43 fois plus élevé que chez les femmes et 2,34 fois plus élevé qu'en zone urbaine sensible.

La promotion du handisport doit également être une priorité : c'est un moyen d'intégration extraordinaire pour les personnes handicapées, et les exploits de ces champions au moral d'acier nous font vibrer.

Quant au musée national du sport, qui perçoit 1,6 million, notre commission pourrait le visiter avant son déménagement à Nice en 2014...

M. Jacques Legendre, président . - Nous irons !

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis . - Les ressources affectées au CNDS s'élèvent à 247,4 millions d'euros pour 2011, contre 238,6 millions en 2010. Le CNDS finance la politique du sport pour tous à l'échelon territorial, en fonction des orientations fixées par le ministère, notamment en direction de publics prioritaires. L'efficacité de ces politiques n'est toutefois pas mesurée. Je demanderai à la ministre de nous transmettre les contrats de performance entre les opérateurs et l'État et les indicateurs qui y sont attachés.

Le budget du sport de haut niveau baisse de presque 20 %, du fait de la suppression du droit à l'image collective (DIC). Un « DIC sinon rien » nous dit l'État - ce que j'avais prophétisé l'année dernière ! Tout cela en pleine crise du football : les clubs ont perdu 180 millions la saison dernière, dont 40 millions à cause de la suppression du DIC. Cette filière pèse pourtant 4,3 milliards et représente environ 25 000 emplois non délocalisables.

Les crédits vont principalement aux fédérations sportives, pour 64 millions, dans le cadre de conventions d'objectifs. Il en va de l'image de la France et la vitalité du sport amateur, car les exploits de nos champions alimentent la passion des jeunes pousses !

Les crédits de l'INSEP, devenu Institut national du sport, de l'expertise et de la performance, sont stables. Le décret du 25 novembre 2009 en fait un grand établissement. Ses missions ont été précisées de sorte à concilier performance sportive et réussite scolaire, et l'établissement peut désormais délivrer des diplômes nationaux. L'INSEP devient ainsi le pendant du CNDS pour le sport de haut niveau. Ses nouvelles compétences en font un acteur majeur du sport professionnel, surtout dans les disciplines où il n'existe pas d'acteurs privés. Pour l'avoir visité, j'ai été convaincu de la pertinence du modèle proposé, mais je souhaiterais là aussi disposer du contrat de performance.

Discrètement, on change le mode de gouvernance du sport. Notre commission devra se pencher sur cette question, qui dépasse les seuls États généraux du football.

La lutte contre le dopage nous tient à coeur. L'Agence française de lutte contre le dopage doit disposer d'une ressource propre. En attendant de trouver la taxe adaptée, le Gouvernement a prévu une dotation de 7,8 millions, soit un maintien des crédits. C'est pour l'instant satisfaisant - en attendant 2012, année olympique.

Enfin, 700 000 euros sont consacrés à la prévention et à la lutte contre les incivilités dans le sport. Les actions prévues reprennent les propositions de mon rapport sur les associations de supporters, ainsi que du récent livre vert du supportérisme. Au-delà de la répression, il faut engager le dialogue avec les supporters, créer des instances locales de dialogue qui s'appuient sur des chartes élaborées par les clubs. Ces dispositions vont dans le bon sens, tout comme la nomination d'un directeur de projet chargé de la prévention et de la lutte contre la violence dans le sport.

Sur cette note positive et en dépit des baisses de crédits, je vous propose de donner un avis favorable à l'adoption des crédits relatifs au sport.

Article 57 decies

M. Pierre Martin, rapporteur pour avis . - Mon amendement n° 1 supprime l'article 57 decies , introduit par l'Assemblée nationale, qui revient sur la position du Sénat : les sommes versées par le club à un agent sportif ne peuvent être considérées comme un avantage en nature accordé au joueur.

L'amendement est adopté .

Par ailleurs, l'Assemblée nationale a adopté un amendement au projet de loi de modernisation des professions judiciaires réglementées afin de permettre aux avocats de devenir agents sportifs sans passer la licence spécifique. Je vous inviterai le moment venu à supprimer cette disposition, qui revient sur la proposition de loi adoptée par le Sénat.

M. Jean-Jacques Lozach, rapporteur pour avis . - Le programme « Jeunesse et vie associative » regroupe 212,4 millions en crédits de paiement, soit 50,5 % des crédits de la mission. C'est une progression de 10 %, qui fait suite à la hausse de 60 % enregistrée l'année dernière. Le programme pluriannuel 2009-2012 prévoyait pourtant une forte diminution de ces crédits. Je l'avais déplorée à l'époque, estimant que les collectivités territoriales n'auraient pas les moyens de compenser cette baisse. Il y a eu une prise de conscience du Gouvernement, que j'ai reconnue, tout en espérant que le financement du service civique ne se ferait pas au détriment des autres actions en faveur de la jeunesse.

Ce risque est loin d'être écarté en 2011. Hors service civique, le programme 163 s'établit en 2011 à 115 millions, en baisse de plus de 20 %. Pour habiller le service civique, on a donc dévêtu beaucoup de monde. Les principales victimes de ces baisses sont les actions menées localement par les services déconcentrés. Le Gouvernement se replie sur son administration centrale et sur ses interlocuteurs associatifs nationaux, au détriment des services déconcentrés et des associations locales.

L'action « développement de la vie associative » est dotée de 13,4 millions, en hausse de 9,5 %. Cette augmentation bénéficie aux subventions versées dans le cadre du Conseil du développement de la vie associative, qui financent des journées de formation pour les bénévoles, mais ne prend pas en compte les 3 millions supplémentaires déjà débloqués début 2010 : il s'agit donc en fait d'une stabilisation.

Les crédits de fonctionnement des délégués départementaux à la vie associative baissent de 680 000 à 500 000 euros ; les subventions aux fédérations nationales et régionales sur les projets relatifs à la vie associative, de 1 million à 900 000 euros. Les subventions Fonds de coopération de la jeunesse et de l'éducation populaire (FONJEP) aux centres de ressources et d'information des bénévoles stagnent à 1,2 million.

Elles concernent, encore une fois, des crédits locaux. Sans compter que le ralentissement de la baisse des crédits alloués au FONJEP au sein de la mission est illusoire, puisque leur financement par la politique de la ville est presque divisé par deux entre 2010 et 2011 : il passe de 9,4 à 5,6 millions.

J'en viens aux politiques de la jeunesse et de l'éducation populaire. Le financement alloué au service civique s'établit à 97,4 millions d'euros, dont 64,4 millions pour l'indemnisation des engagés de service civique, 22,1 millions consacrés à la compensation à l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) des cotisations sociales et 7,9 millions d'euros à l'Agence du service civique. Si ce financement est conforme au dispositif imaginé, nous n'atteindrons pas l'objectif des 10 % de jeunes d'une classe d'âge engagés en 2014. Cela ne représente pas moins de 75 000 jeunes !

Les crédits du Fonds d'expérimentation pour la jeunesse (FEJ) diminuent de plus de 40 %. Pour autant, ce dispositif expérimental bénéficiera des reports des crédits des années précédentes si bien que 2011 sera son point culminant. Les parlementaires ont besoin d'une évaluation approfondie de l'action du FEJ et des suites qui pourront y être données. Puisse l'instabilité ministérielle qui caractérise ce secteur ne pas nuire à la continuité de cette politique. En un an, trois ministres dont un haut-commissaire ...

Parlons maintenant des sujets qui fâchent. Le programme « Envie d'agir », supprimé par une circulaire du 12 août dernier, serait finalement maintenu, d'après les informations que M. Daubresse a transmises à la commission, via un abondement en exécution, éventuellement sur les crédits de la sous-action « Soutien aux actions locales ». A l'heure où ces derniers sont fortement réduits, cette information me laisse sceptique. Néanmoins, je salue la remise en service du site Internet du programme après notre audition.

Toutes les actions locales en faveur de la jeunesse et de l'éducation populaire sont regroupées sein d'une même sous-action appelée « politiques partenariales locales » pour faciliter la lecture des crédits, indique le bleu budgétaire. J'y vois surtout une technique pour vider de leur substance financière ces politiques : 12,7 millions de crédits de paiement en 2011, contre 22 millions en 2010. La réduction de ces crédits, essentiels à l'animation locale, fragilisera en particulier les zones rurales : l'État ne mettra pas un euro l'an prochain dans les contrats éducatifs locaux, malgré leur succès dans ces territoires. Selon le comité pour les relations nationales et internationales des associations de jeunesse et d'éducation populaire (CNAJEP), 2 500 associations locales perdront leur subvention d'État. Face à ce nouveau désengagement massif de l'État, les associations, déjà désemparées devant la révision générale des politiques publiques (RGPP), se tourneront vers les collectivités territoriales, elles-mêmes étranglées par les transferts de compétences. Tirons la sonnette d'alarme ! La réussite d'un service civique, qui s'appuie à 80 % sur les associations, passe par un renforcement du maillage associatif.

Le volet animation du « programme animation sport » est fantomatique : 1 million de crédits seulement lui sont consacrés. Substituer le service civique à ce programme, que Martin Hirsch avait estimé inefficace lors de son audition, n'est pas illogique. Mais encore faut-il l'assumer ! L'an dernier, j'avais demandé un bilan de ce dispositif à l'inspection générale de la jeunesse et des sports que je n'ai jamais reçu.

D'autres actions, qui nous tiennent tous à coeur, enregistrent des diminutions de crédits : moins 26 % pour le soutien à la rénovation des centres de vacances, ce qui mettra en difficulté les collectivités territoriales qui ont investi ; moins 30 % pour les bourses BAFA et BAFD, dispositif pourtant utile aux publics en difficulté.

En fait, seuls les dispositifs d'État - offices franco-québécois et franco-allemand pour la jeunesse, l'Institut national pour la jeunesse et l'éducation populaire et le centre d'information et de documentation jeunesse - bénéficient d'un maintien de leurs crédits.

Avant de conclure, je vous indique que je présenterai les conclusions de la mission d'information qui m'a été confiée sur l'avenir des centres d'éducation populaire et de sport (CREPS) lors d'une prochaine réunion.

Le sacrifice des crédits locaux sur l'autel du service civique ou celui de la contrainte budgétaire m'incite à proposer un avis défavorable à l'adoption des crédits de cette mission.

Mme Françoise Laborde . - Je me réjouis de ces rapports à deux voix, de l'enthousiasme et de l'humour des deux rapporteurs. La délégation aux droits des femmes, qui mène actuellement un travail sur sport et femmes, les auditionnera.

Pour les associations, le vrai problème est que les préfets, dans les départements, mettent un terme aux emplois aidés. Cela n'aidera pas le bébé du RDSE qu'est le service civique à grandir ! Les associations, qui doivent accueillir 80 % des engagés, disparaîtront, faute de moyens. En outre, je regrette la baisse des crédits destinés aux centres de vacances : en période de crise, c'est souvent le seul moyen de faire partir les enfants ! Je ne voterai pas ce budget en séance.

* *

*

La commission donne un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Sport, jeunesse et vie associative ».

AMENDEMENT PRÉSENTÉ PAR LE RAPPORTEUR
POUR AVIS AU NOM DE LA COMMISSION DE LA CULTURE, DE L'ÉDUCATION ET DE LA COMMUNICATION

A M E N D E M E N T

présenté par

M. Pierre MARTIN

au nom de la Commission de la culture, de l'éducation

et de la communication

Article 57 decies

Supprimer le présent article.

Objet

La loi visant à encadrer la profession d'agent sportif a autorisé les clubs sportifs à rémunérer les agents de joueurs, afin de pouvoir encadrer et rendre transparente cette pratique qui était très opaque, bien que systématique.

Afin de ne pas pénaliser les clubs, la loi, issue d'une proposition de loi sénatoriale, précise que cette rémunération ne pourra pas être qualifiée d'avantage en argent accordé au sportif en sus des salaires, indemnités ou émoluments. Ce n'est en effet pas conforme à l'esprit du texte selon lequel le club paie en fait une prestation de l'agent, soumise de ce fait à la TVA.

La suppression prévue par le présent article remettrait en question toute l'économie du dispositif adopté en juin dernier, qui vise à ce que les clubs rémunèrent les agents, afin de sortir des pratiques antérieures de rémunérations occultes et de rétro-commissions.

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- M. Jean-François MAGNIN, vice-président, Mme Françoise DORÉ, trésorière et membre de Cotravaux, et M. Benoît MYCHAK, délégué général

- M. Martin HIRSCH, président de l'Agence du service civique

- M. Vincent JACQUET, directeur du CREPS PACA

- M. Bertrand JARRIGE, directeur des Sports - ministère de la santé et du sport

- M. Rémi MASSON, directeur-adjoint du CREPS de Dinard

- M. Gilbert YSERN, directeur général de la FFT.

* 1 Les crédits afférents sont retracés au sein de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances ».

* 2 Rapport d'information n° 467 (2006-2007) de MM. Bernard MURAT et Pierre MARTIN, fait au nom de la commission des affaires culturelles.

* 3 L'entreprise Total s'est ainsi engagée à apporter au fonds d'expérimentations pour la jeunesse une contribution nette globale de 50 millions d'euros sur la période 2009-2014, principalement en soutien d'actions relatives à l'aide à la mobilité des jeunes en voie d'insertion professionnelle, à la prévention précoces des ruptures dans l'éducation et la formation et au développement à grande échelle du microcrédit professionnel.

* 4 Délégués départementaux à la vie associative

* 5 Centre de ressources et d'information pour les bénévoles

* 6 Conseil du développement de la vie associative

* 7 Offices franco-allemand et franco-québécois pour la jeunesse

* 8 Institut national de la jeunesse et de l'éducation populaire

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