Projet de loi de finances pour 2011 : Régimes sociaux et de retraite

Rapports législatifs

Avis n° 113 (2010-2011), tome IV, déposé le

Avis n° 113 (2010-2011) de M. Dominique LECLERC , fait au nom de la commission des affaires sociales, déposé le 18 novembre 2010

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N° 113

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2010-2011

Enregistré à la Présidence du Sénat le 18 novembre 2010

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2011 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME IV

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

Par M. Dominique LECLERC,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : Mme Muguette Dini , présidente ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. Nicolas About, François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; M. Alain Vasselle, rapporteur général ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Yves Daudigny, Mmes Christiane Demontès, Catherine Deroche, M. Jean Desessard, Mme Sylvie Desmarescaux, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Ronan Kerdraon, Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-Louis Lorrain, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, François Vendasi, André Villiers.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 2824, 2857, 2859 à 2865 et T.A. 555

Sénat : 110 et 111 (annexe n° 23 ) (2010-2011)

Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » pour 2011

Programmes

Crédits de paiement (en euros)

Variation 2011/2010

Régimes sociaux et de retraite
des transports terrestres

3 880 180 000

+ 1,5 %

Régime de retraite du personnel de la SNCF

3 192 250 000

+ 2,3 %

Régime de retraite du personnel de la RATP

526 730 000

0 %

Autres régimes

161 200 000

+ 8,9 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale
des marins

797 278 279

+ 0,6 %

Pensions de retraite des marins

789 328 279

0,8 %

Action sanitaire et sociale des marins

7 950 000

- 16,3 %

Régimes de retraite des mines,
de la Seita et divers

1 353 490 000

+ 21,9 %

Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines

1 209 000 000

+ 24,4 %

Régime de retraite de la Seita

139 420 000

+ 5,3 %

Caisse des retraites de l'Imprimerie nationale

70 000

0 %

Caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer

4 400 000

- 15,4 %

Versements liés à la liquidation de l'ORTF

600 000

- 25,0 %

Total mission « Régimes sociaux et de retraite »

6 030 948 279

+ 5,3 %

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

La mission « Régwimes sociaux et de retraite » retrace les subventions versées par l'Etat pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes spéciaux de retraite :

- des régimes qui assurent la couverture vieillesse d'entreprises (SNCF, RATP) ou d'une profession (marins) ;

- des régimes de retraite en voie d'extinction (régimes des mines, de la Seita, des chemins de fer d'Afrique, etc.).

Elle regroupe également les crédits destinés à financer des dispositifs spécifiques aux conducteurs routiers qui visent à compenser la pénibilité de leurs conditions de travail (congé de fin d'activité, complément de pension).

Les régimes de la mission sont tous structurellement déficitaires : le nombre insuffisant de cotisants ne permet pas de couvrir la totalité des dépenses de pensions. Aussi, afin d'assurer le service des prestations vieillesse, l'Etat leur verse des subventions d'équilibre au nom de la solidarité nationale.

L'enjeu financier de cette mission réside dans l'augmentation continue de ces subventions financées par le budget général. Ainsi, entre 2010 et 2011, les crédits progressent de 5,3 % pour s'élever à 6,03 milliards d'euros , en raison de l'évolution à la hausse des dépenses des régimes et à la baisse de leurs ressources, créant un « effet de ciseaux » que l'Etat se charge de compenser.

Le phénomène du « papy-boom » conduit mécaniquement à une augmentation des dépenses de pensions. Or, dans le même temps, les ressources des régimes diminuent. D'une part, le rendement des recettes de cotisations tend à décroître du fait de l'extinction progressive de certains régimes, comme les mines ou la Seita, ou de la baisse du nombre de cotisants, par exemple à la SNCF. D'autre part, les transferts au titre de la « surcompensation » entre régimes spéciaux ne cessent de chuter puisqu'il est mis progressivement fin à ce dispositif. Aux termes de la loi du 21 août 2003, la surcompensation doit en effet disparaître à l'horizon 2012.

Au cours des prochaines années, le besoin de financement de ces régimes continuera à progresser , si bien que les dotations de l'Etat , jouant le rôle de variable d'ajustement, sont appelées à augmenter . Or, rien ne garantit qu'il sera en mesure de le faire du fait de la contrainte budgétaire et des arbitrages financiers qui en découlent.

En attendant, l'évolution des crédits pour 2011 met en lumière trois principaux éléments :

- une hausse relativement contenue de la dotation à la caisse autonome de retraite de la SNCF qui s'inscrit dans la continuité de la tendance observée ces dernières années ;

- une dotation à la caisse autonome de retraite de la RATP stable par rapport à celle de l'année précédente ;

- une forte augmentation de la subvention versée au régime des mines , mais néanmoins de moindre ampleur que celle inscrite en loi de finances pour 2010.

Cette année encore, l'examen de la mission « Régimes sociaux et de retraite » incite à dresser un bilan de la réforme des régimes spéciaux intervenue fin 2007 et entrée en vigueur en juillet 2008. D'après les dernières estimations portées à la connaissance de votre rapporteur, il apparaît que cette réforme produirait des effets contrastés, selon qu'il s'agisse de la caisse de retraite ou de l'entreprise.

Ainsi, la caisse de retraite de la SNCF , budgétairement et juridiquement autonome, enregistrerait des économies de l'ordre de 300 millions d'euros par an sur la période 2009-2030. A l'inverse, l'entreprise SNCF verrait ses charges salariales augmenter sous l'effet des mesures d'accompagnement négociées en 2008.

Pour la caisse de retraite de la RATP , également totalement indépendante de l'entreprise, la réforme entraînerait un surcoût jusqu'en 2015 suivi de faibles économies. La RATP , quant à elle, serait confrontée à des dépenses supplémentaires liées aux contreparties accordées aux salariés.

Conformément aux craintes exprimées par votre commission l'année dernière, les gains résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient au final s'avérer beaucoup plus faibles pour la collectivité que ce que les prévisions initiales, particulièrement optimistes, ne le laissaient penser .

I. DES RÉGIMES DE RETRAITE STRUCTURELLEMENT DÉFICITAIRES

A. LES CONSÉQUENCES DU VIEILLISSEMENT DÉMOGRAPHIQUE SUR LES DÉPENSES DES RÉGIMES

1. Des régimes caractérisés par un fort déséquilibre démographique

Les régimes de retraite de la mission présentent tous un ratio démographique dégradé , c'est-à-dire un nombre de pensionnés nettement supérieur à celui des cotisants.

Le ratio démographique de la SNCF est actuellement de 0,68. La baisse du nombre de cotisants étant légèrement moins rapide que celle du nombre des pensionnés, ce ratio se maintiendrait au même niveau dans les prochaines années.

Evolution du ratio cotisants/retraités du régime de la SNCF

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

0,7

0,69

0,68

0,67

0,67

0,67

0,68

0,68

La RATP connaît une dégradation continue de son rapport démographique. Devenu pour la première fois inférieur à 1 en 2008, il devrait désormais se stabiliser à ce niveau.

Evolution du ratio cotisants/retraités du régime de la RATP

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

1,01

1,01

1

1

1,01

1

0,98

0,98

Le régime des marins affiche en 2010 un coefficient démographique de 0,29 qui ne devrait plus beaucoup évoluer dans les prochaines années.

Evolution du ratio cotisants/retraités du régime des marins

2000

2005

2009

2010

2011 (p)

0,37

0,32

0,29

0,29

0,28

Le régime des mines se distingue par un déséquilibre extrême entre cotisants et pensionnés. Le rapport entre eux s'établit à seulement 0,02 en raison de la disparition progressive de l'industrie minière et donc du déclin du nombre de cotisants. Ces derniers n'étaient que 7 500 en 2009.

Le régime de la Seita , fermé depuis une vingtaine d'années, enregistre à peine plus de 1 000 cotisants pour une population de 10 000 pensionnés, soit un ratio démographique de 0,1.

Quant aux régimes de retraite de l'Imprimerie nationale, aux caisses de retraite des régies ferroviaires d'outre-mer (CRRFOM) et à l'office de radiodiffusion et télévision française (ORTF), ils ne comptabilisent que quelques centaines, voire quelques dizaines de retraités : Imprimerie nationale (sept affiliés, tous retraités), CRRFOM (228 bénéficiaires) et ORTF (248 bénéficiaires). Ces régimes peuvent donc être considérés comme pratiquement éteints.

2. Des dépenses en constante augmentation

L'arrivée à l'âge de la retraite, à partir de 2006, des générations issues du « baby-boom » est le principal facteur expliquant la progression de la masse des pensions des régimes.

SNCF

Bien que le nombre des retraités soit en légère baisse en 2009 , la masse des pensions de droits propres a augmenté de 1,3 % en raison des revalorisations intervenues dans l'année et de l'effet « noria » (la pension moyenne des retraités augmente puisque le flux entrant perçoit, en moyenne, une pension plus élevée que celle du flux sortant). En 2010 , les prestations de droits propres servies devraient augmenter de 1,2 % compte tenu d'une baisse moins accentuée qu'en 2009 des effectifs de retraités et d'un effet « noria » d'ampleur presque comparable. En 2011 , la croissance plus soutenue de ces prestations ( 2,4 % ) serait très largement imputable à une revalorisation des pensions prévue supérieure à celle de 2010.

Décomposition des différents facteurs d'évolution des droits propres
(effets en moyenne annuelle)

2008

2009

2010

2011

Impact des mesures salariales

1,6 %

-

-

-

Revalorisation en fonction des prix (1)

-

1,7 %

0,8 %

1,6 %

Effet des mesures d'accompagnement (2)

0,9 %

-0,2 %

-0,2 %

0,0 %

Effet noria

0,8 %

1,2 %

0,9 %

1,1 %

Variation des effectifs

-0,2 %

-1,4 %

-0,3 %

-0,3 %

Evolution des pensions de droits propres

3,1 %

1,3 %

1,2 %

2,4 %

(1) En 2009, la revalorisation des prix indiquée dans le tableau ci-dessus tient compte de la revalorisation des prix au 1 er avril 2009 et d'effets au titre de mesures 2008.

(2) L'effet des mesures d'accompagnement comprend aussi le basculement de l'invalidité de la branche vieillesse vers la branche maladie.

Source : direction de la sécurité sociale

SNCF - Branche vieillesse

(en millions d'euros)

2008

2009

%

2010

%

2011

%

CHARGES

5 022,2

5 061,7

0,8

5 111,1

1,0

5 205,3

1,8

A - CHARGES DE GESTION TECHNIQUE

5 001,5

5 041,5

0,8

5 089,8

1,0

5 184,0

1,9

I - PRESTATIONS SOCIALES

4 974,5

5 031,0

1,1

5 075,8

0,9

5 176,3

2,0

Prestations légales

4 974,5

5 031,0

1,1

5 075,8

0,9

5 176,3

2,0

Prestations de base

4 960,1

5 016,4

1,1

5 061,1

0,9

5 161,4

2,0

Droits propres

3 975,4

4025,8

1,3

4073,3

1,2

4 171,8

2,4

Droits dérivés

984,7

990,6

0,6

987,7

-0,3

989,6

0,2

Divers

14,4

14,6

1,1

14,7

0,8

14,9

1,4

II - CHARGES TECHNIQUES

1,5

4,8

++

9,1

91,8

1,9

-79,1

Transferts entre organismes

0,0

3,2

-

7,6

++

0,3

-95,7

Compensations

0,0

3,2

-

7,6

++

0,3

-95,7

Participation au financement des fonds et organismes

1,5

1,5

0,4

1,6

1,2

1,6

1,5

IV. DOTATIONS AUX PROVISIONS

0,3

0,4

3,2

0,4

-0,9

-0,4

0,0

- pour prestations sociales

0,3

0,4

3,2

0,4

-0,9

-0,4

0,0

V - CHARGES FINANCIÈRES

25,1

5,3

-78,7

4,6

-14,9

5,4

18,7

B - CHARGES DE GESTION COURANTE

20,5

20,1

-2,2

21,3

5,9

21,3

0,2

C - CHARGES EXCEPTIONNELLES

0,2

0,2

-13,4

0,0

--

0,0

-

PRODUITS

5 022,2

5 061,7

0,8

5 111,1

1,0

5 205,3

1,8

A - PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE

5 022,4

5 061,6

0,8

5 111,0

1,0

5 205,2

1,8

I - COTISATIONS, IMPÔTS ET PRODUITS AFFECTÉS

1 809,3

1 959,1

8,3

1 997,9

2,0

1 963,5

-1,7

Cotisations sociales

1 802,0

1 948,3

8,1

1 987,2

2,0

1 952,9

-1,7

Cotisations prises en charge par l'Etat

3,8

7,8

++

7,6

-2,9

7,6

-0,3

CSG, impôts et taxes affectés

3,5

3,0

-13,5

3,0

0,0

3,0

0,0

Impôts et taxes affectées (Itaf)

3,5

3,0

-13,5

3,0

0,0

3,0

0,0

II - PRODUITS TECHNIQUES

3 136,0

3 099,3

-1,2

3 112,2

0,4

3 240,8

4,1

Transferts entre organismes

187,3

158,4

-15,4

96,8

-38,9

54,4

-43,8

Compensations

186,9

158,0

-15,5

96,4

-39,0

54,0

-44,0

Contributions publiques

2 948,8

2 940,8

-0,3

3 015,4

2,5

3 186,3

5,7

3 186,3

2 948,8

2 940,8

-0,3

3 015,4

2,5

3 186,3

5,7

III - DIVERS PRODUITS TECHNIQUES

0,3

0,1

-54,3

0,2

18,9

0,2

0,2

Recours contre tiers

0,2

0,1

-49,1

0,1

-0,6

0,1

0,0

Récupérations sur successions

0,1

0,0

-70,0

0,1

++

0,1

0,0

Autres produits techniques

0,1

0,0

-53,5

0,0

-4,6

0,0

1,3

IV. REPRISES SUR PROVISIONS

75,6

0,5

-99,4

0,4

-14,8

0,4

0,0

- pour prestations sociales

75,6

0,5

-99,4

0,4

-14,8

0,4

0,0

V - PRODUITS FINANCIERS

1,3

2,6

++

0,3

-88,5

0,4

33,3

Résultat net

0,0

0,0

0,0

0,0

Source : direction de la sécurité sociale

RATP

Les prestations vieillesse ont sensiblement ralenti en 2009, elles ont progressé de 3,4 % par rapport à 2008 (après 6 % en 2008) ; cette moindre progression s'explique par une revalorisation plus faible des pensions et par une croissance moins rapide des effectifs de pensionnés. Cette tendance traduit la fin des nombreux départs anticipés enregistrés fin 2007 et début 2008, dans le contexte de l'annonce de la réforme des retraites des régimes spéciaux. En 2010 et 2011 , les prestations légales progresseraient respectivement de 3,3 % et 3,8 % , sous l'effet d'une part, d'une revalorisation des pensions plus importante, d'autre part, de l'effet noria.

RATP - Branche vieillesse

(en millions d'euros)

2008

2009

%

2010

%

2011

%

CHARGES

888,9

920,4

3,5

950,0

3,2

977,5

2,9

A - CHARGES DE GESTION TECHNIQUE

883,0

914,1

3,5

942,4

3,1

969,9

2,9

I - PRESTATIONS SOCIALES

840,8

869,7

3,4

898,5

3,3

932,2

3,8

Prestations légales

840,8

869,7

3,4

898,5

3,3

932,2

3,8

Prestations légales « vieillesse »

839,8

868,7

3,4

897,5

3,3

931,2

3,8

Prestations de base

837,3

866,1

3,4

894,9

3,3

928,4

3,8

Droits propres

724,0

751,3

3,8

779,1

3,7

808,4

3,8

Droits dérivés

113,3

114,8

1,3

115,8

0,8

120,1

3,7

Avantages principaux

110,4

111,9

1,3

112,7

0,8

116,9

3,7

Prestations légales « invalidité »

1,0

1,0

3,8

1,0

0,8

1,0

1,6

II - CHARGES TECHNIQUES

41,4

44,2

6,9

42,7

- 3,4

36,5

- 14,6

Transferts entre organismes

41,1

43,9

6,9

42,4

- 3,4

36,2

- 14,7

Compensations

41,1

43,9

6,9

42,4

- 3,4

36,2

- 14,7

Compensation généralisée

37,6

43,9

16,5

31,0

- 29,3

28,4

- 8,3

Compensation spécifique

3,4

0,0

- 98,9

11,4

++

7,8

- 32,0

Participation au financement des fonds et organismes

0,3

0,3

0,4

0,3

0,8

0,3

0,0

IV. DOTATIONS AUX PROVISIONS

0,9

0,2

- 79,7

1,2

++

1,2

0,0

- pour prestations sociales

0,9

0,2

- 79,7

1,2

++

1,2

0,0

- pour prestations légales

0,9

0,2

- 79,7

1,2

++

1,2

0,0

V - CHARGES FINANCIERES

0,0

0,0

++

0,0

0,0

0,0

0,0

B - CHARGES DE GESTION COURANTE

5,9

6,3

7,2

7,6

20,6

7,6

0,0

Charges de personnel

1,3

1,4

13,4

2,2

55,6

2,2

0,0

PRODUITS

888,2

927,8

4,5

950,0

2,4

977,5

2,9

A - PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE

882,4

921,5

4,4

942,7

2,3

970,2

2,9

I - COTISATIONS, IMPOTS ET PRODUITS AFFECTES

411,8

425,3

3,3

434,4

2,1

444,0

2,2

Cotisations sociales

411,8

425,3

3,3

434,4

2,1

444,0

2,2

Cotisations sociales des actifs

411,8

425,1

3,2

434,1

2,1

443,6

2,2

Cotisations sociales salariés

411,8

425,1

3,2

434,1

2,1

443,6

2,2

Cotisations patronales

247,1

255,0

3,2

260,3

2,1

266,1

2,2

Cotisations salariales

164,7

170,2

3,3

173,7

2,1

177,6

2,2

II - PRODUITS TECHNIQUES

470,1

495,1

5,3

503,4

1,7

524,8

4,3

Transferts entre organismes

0,1

0,1

17,6

0,1

18,3

3,0

++

Contributions publiques

470,0

495,0

5,3

503,3

1,7

521,9

3,7

Remboursement de prestations

0,0

0,0

- 61,6

0,0

0,0

0,0

0,0

Subventions d'équilibre

470,0

495,0

5,3

503,0

1,7

521,9

3,7

Autres contributions

0,0

0,0

-

0,0

-

0,0

-

III - DIVERS PRODUITS TECHNIQUES

0,1

0,1

86,5

0,2

45,7

0,2

0,0

Recours contre tiers

0,1

0,1

++

0,1

8,2

0,1

0,0

Autres produits techniques

0,0

0,0

13,2

0,1

++

0,1

0,0

V - PRODUITS FINANCIERS

0,4

0,1

- 78,3

0,1

54,7

0,1

0,0

B - PRODUITS DE GESTION COURANTE

5,8

6,3

8,1

7,3

15,9

7,3

0,0

C - PRODUITS EXCEPTIONNELS

0,0

0,0

- 25,1

0,0

0,0

0,0

0,0

Résultat net

- 0,7

7,4

--

0,0

--

0,0

-

Source : direction de la sécurité sociale

Marins

Les retraites versées par le régime des marins augmentent modérément mais régulièrement. Ainsi, en 2009, les dépenses de prestations n'ont progressé que de 0,5 % du fait d'une quasi-stagnation des effectifs de retraités. Elles continueraient d'évoluer modérément en 2010 et 2011 (respectivement - 0,5 % et + 0,3 %).

Etablissement national des invalides de la marine (Enim)

(en millions d'euros)

2008

2009

%

2010

%

2011

%

CHARGES

1 127,0

1 125,4

- 0n1

1 124,9

0,0

1 121,9

- 0,3

A - CHARGES DE GESTION TECHNIQUE

1 101,4

1 098,3

- 0n3

1 096,1

- 0,2

1 094,1

- 0,2

I - PRESTATIONS SOCIALES

1 077,6

1083,1

0,5

1 078,0

- 0,5

1 081,3

0,3

Prestations légales

1 069,9

1 073,4

0,3

1 068,8

- 0,4

1 069,4

0,1

Prestations légales « vieillesse »

1 069,8

1 073,4

0,3

8

- 0,4

1 069,4

0,1

Prestations extralégales

3,5

3,8

8,1

4,4

13,5

5,6

28,4

Autres prestations

4,2

5,9

40,9

4,9

- 17,2

6,3

29,4

II - CHARGES TECHNIQUES

1,7

0,8

- 55,0

4,3

++

1,5

- 64,0

Transferts entre organismes

1,7

0,7

- 57,4

4,2

++

1,5

- 63,2

Compensations

1,7

0,7

- 57,4

4,2

++

1,5

- 63,2

Participation au financement des fonds et organismes

0,1

0,1

0,4

0,1

34,6

0,0

- 94,1

III - DIVERSES CHARGES TECHNIQUES

6,7

5,5

- 19,1

4,9

- 10,6

2,6

- 46,9

Pertes sur créances irrécouvrables

0,1

0,4

++

0,8

++

0,5

- 37,0

- sur cotisations, impôts et produits affectés

0,1

0,2

++

0,7

++

0,4

- 37,0

- sur prestations

0,0

,2

-

0,1

- 57,3

0,0

- 37,0

Autres charges techniques

6,7

5,1

- 23,6

4,1

- 19,2

2n1

- 48,7

IV. DOTATIONS AUX PROVISIONS

15,3

9,0

- 41,1

8,9

- 1,0

8,7

- 2,8

- pour prestations sociales

5,4

5,2

- 4,0

2,9

- 43,2

5,2

75,3

- pour dépréciation des actifs circulants

9,9

3,8

- 61,2

6,0

55,9

3,5

- 41,1

B - CHARGES DE GESTION COURANTE

25,0

26,8

7,2

27,3

2,1

27,4

0,1

C- CHARGES EXCEPTIONNELLES

0,6

0,3

- 54,8

1,4

++

0,4

- 74,8

PRODUITS

1 125,3

1 132,4

0,6

1 124,9

- 0,7

1 121,9

- 0,3

A - PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE

1 125,0

1 131,5

0,6

1 124,4

- 0,6

1 121,4

- 0,3

I - COTISATIONS, IMPOTS ET PRODUITS AFFECTES

189,0

165,1

- 12,6

163,1

- 1,2

160,4

- 1,7

Cotisations sociales

118,8

123,0

3,6

118,0

- 4,1

117,9

- 0,1

Cotisations sociales des actifs

117,7

121,9

3,6

116,9

- 4,1

116,6

- 0,3

Majorations et pénalités

1,1

1,1

2,5

1,1

- 4,1

1,4

23,3

Cotisations prises en charge par l'Etat

59,4

34,2

- 42,5

35,1

2,7

32,4

- 7,7

CSG, impôts et taxes affectés

10,8

7,9

- 26,9

10,1

27,5

10,1

0,5

Impôts et taxes affectés (ITAF)

10,8

7,9

- 26,9

10,1

27,5

10,1

0,5

II - PRODUITS TECHNIQUES

927,2

955,0

3,0

953,0

- 0,2

952,8

0,0

Transferts entre organismes

208,2

215,0

3,3

165,9

- 22,8

125,5

- 24,4

Compensations

204,9

212,0

3,5

163,0

- 23,1

120,3

- 26,2

Prise en charge de prestations

3,2

3,0

- 7,1

2,9

- 1,9

5,2

77,4

Contributions publiques

719,0

740,0

2,9

787,0

6,4

827,2

5,1

Subventions d'équilibre

719,0

740,0

2,9

787,0

6,4

827,2

5,1

III - DIVERS PRODUITS TECHNIQUES

0,3

2,5

++

0,3

- 86,2

0,3

- 6,2

Recours contre tiers

0,0

2,2

-

0,0

- 98,0

0,0

- 6,2

Autres produits techniques

0,3

0,3

0,9

0,3

3,5

0,3

- 6,2

IV. REPRISES SUR PROVISIONS

5,3

8,4

58,5

7,4

- 12,0

7,2

- 2,4

- pour prestations sociales

5,0

5,4

8,0

5,4

0,0

5,3

- 2,4

- pour dépréciation des actifs circulants

0,3

3,0

++

2,0

- 33,6

2,0

- 2,4

V - PRODUITS FINANCIERS

3,2

0,5

- 84,8

0,6

12,2

0,7

27,8

B - PRODUITS DE GESTION COURANTE

0,2

0,6

++

0,3

- 53,6

0,3

- 6,2

C - PRODUITS EXCEPTIONNELS

0,1

0,3

++

0,2

- 35,8

0,2

- 6,2

Résultat net

- 1,7

7,1

0,0

0,0

Résultat net (hors subvention d'équilibre)

-720,7

- 732,9

- 787,0

- 827,2

Source : direction de la sécurité sociale

Mines

Les prestations vieillesse servies par le régime des mines ont baissé de 1,6 % en 2008 . Cette baisse structurelle s'explique par le vieillissement du régime, dont le nombre d'assurés, en particulier le nombre de bénéficiaires d'un droit direct, diminue chaque année (de 3 % par an environ). Cette tendance à la baisse, atténuée par les revalorisations des pensions, se poursuivra en 2010 et en 2011 . La masse des prestations vieillesse devrait alors se réduire de 2,5 % puis de 1,7 % .

Caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines (CANSSM) - Branche vieillesse

en millions d'euros

CANSSM - Vieillesse

2008

2009

%

2010

%

2011

%

CHARGES

1 910,0

1 878,6

- 1,6

1 837,8

- 2,2

1 789,8

- 2,6

A - CHARGES DE GESTION TECHNIQUE

1 860,9

1 825,7

- 1,9

1 787,6

- 2,1

1 742,7

- 2,5

I - PRESTATIONS SOCIALES

1 834,8

1 806,1

- 1,6

1 761,5

- 2,5

1 730,7

- 1,8

Prestations légales

1 813,5

1 783,7

- 1,6

1 738,2

- 2,6

1 707,3

- 1,8

Prestations légales « vieillesse »

1 807,9

1 779,0

- 1,6

1 733,8

- 2,5

1 703,6

- 1,7

Prestations de base

1 807,9

1 779,0

- 1,6

1 733,8

- 2,5

1 703,6

- 1,7

Droits propres

1 217,3

1 196,3

- 1,7

1 159,9

- 3,0

1 133,3

- 2,3

Minimum vieillesse

20,0

19,3

- 3,6

18,7

- 3,0

18,3

- 2,3

Droits dérivés

590,4

582,5

- 1,3

573,8

- 1,5

570,2

- 0,6

Avantages principaux

556,2

548,9

- 1,3

540,6

- 1,5

537,2

- 0,6

Divers

0,2

0,1

- 24,1

0,1

- 1,5

0,1

- 0,6

Prestations légales « invalidité »

5,6

4,7

- 15,8

4,4

- 7,3

3,7

- 15,4

Prestations extralégales

21,3

22,4

5,3

23,3

4,1

23,3

0,0

II - CHARGES TECHNIQUES

2,8

8,3

++

19,5

++

6,2

- 68,1

Transferts entre organismes

0,0

5,5

-

16,6

++

3,3

- 79,9

Compensations

0,0

5,5

-

16,6

++

3,3

- 80,1

Compensation généralisée

0,0

5,5

-

6,2

12,9

1,9

- 68,6

Compensation spécifique

0,0

0,0

-

10,4

-

1,3

- 87,0

Participation au financement des fonds et organismes

2,8

2,8

0,3

2,8

1,2

2,9

1,5

Subvention

0,0

0,0

- 23,9

0,0

0,0

0,0

0,0

III - DIVERSES CHARGES TECHNIQUES

4,3

0,6

- 86,0

0,1

- 74,9

0,1

- 2,0

Pertes sur créances irrécouvrables

0,6

0,2

- 76,0

0,1

- 2,6

0,1

- 2,0

- sur prestations

0,6

0,2

- 76,0

0,1

- 2,6

0,1

- 2,0

IV. DOTATIONS AUX PROVISIONS

11,7

5,4

- 53,9

2,8

- 47,3

2,8

- 1,5

- pour prestations sociales

8,2

2,6

- 68,4

2,5

- 2,2

2,5

- 1,7

- pour dépréciation des actifs circulants

3,5

2,8

- 20,0

0,3

- 89,2

0,3

0,0

V - CHARGES FINANCIERES

7,3

5,2

- 28,7

3,6

- 21,2

2,8

- 21,2

B - CHARGES DE GESTION COURANTES

47,7

48,1

0,9

49,0

1,7

45,9

- 6,3

Charges de personnel

6,9

6,8

- 0,8

6,7

- 0,9

6,4

- 4,5

Autres charges de gestion courante

40,9

41,3

1,2

42,2

2,1

39,4

- 6,6

C- CHARGES EXCEPTIONNELLES

1,4

4,8

++

1,3

- 72,8

1,3

0,0

PRODUITS

2 013,0

1 849,5

- 8,1

1 720,0

- 7,0

1 789,8

4,0

A - PRODUITS DE GESTION TECHNIQUE

1 700,9

1 492,9

- 12,2

1 670,5

11,9

1 767,1

5,8

I - COTISATIONS, IMPOTS ET PRODUITS AFFECTES

41,6

39,9

- 4,0

36,2

- 9,4

33,0

- 8,7

Cotisations sociales

37,3

36,6

- 1,8

32,5

- 11,1

29,3

- 10,0

Cotisations sociales des actifs

37,3

36,6

- 1,8

32,5

- 11,1

29,3

- 10,0

Cotisations sociales salariés

37,3

36,6

- 1,8

32,5

- 11,1

29,3

- 10,0

Cotisations patronales

20,6

21,4

4,1

19,0

- 11,1

17,1

- 10,0

Cotisations salariales

16,7

15,2

- 9,1

13,5

- 11,1

12,1

- 10,0

CSG, impôts et taxes affectés

4,3

3,3

- 22,8

3,6

9,1

3,7

2,7

Impôts et taxes affectés (ITAF)

4,3

3,3

- 22,8

3,6

9,1

3,7

2,7

ITAF compensant des exonérations

1,3

1,1

- 11,7

1,4

21,9

1,4

0,7

Autres ITAF

3,0

2,2

- 27,5

2,2

2,5

2,3

4,0

II - PRODUITS TECHNIQUES

1 648,9

1 442,5

- 12,5

1 631,7

13,1

1 731,5

6,1

Transferts entre organismes

848,7

854,9

0,7

660,1

- 22,8

482,1

- 27,0

Compensations

824,2

831,1

0,8

637,0

- 23,4

459,5

- 27,9

Compensation généralisée

311,3

305,0

- 2,0

296,0

- 3,0

290,9

- 1,7

Compensation spécifique

512,9

526,1

2,6

341,0

- 35,2

168,6

- 50,6

Contributions publiques

800,1

587,6

- 26,6

971,7

65,4

1 249,4

28,6

Remboursement de prestations

0,1

0,1

- 31,5

0,1

- 7,3

0,1

- 15,4

Subventions d'équilibre

800,0

587,5

- 26,6

971,6

65,4

1 249,4

28,6

III - DIVERS PRODUITS TECHNIQUES

0,1

0,1

60,6

0,1

- 1,4

0,1

- 1,1

Autres produits techniques

0,1

0,1

- 7,0

0,1

- 2,6

0,1

- 2,0

IV. REPRISES SUR PROVISIONS

8,9

10,2

14,6

10,2

- 75,6

2,4

- 2,4

- pour prestations sociales

8,7

8,1

- 7,1

8,1

- 69,6

2,4

- 2,3

- pour dépréciation des actifs circulants

0,2

2,1

++

2,1

- 98,6

0,0

- 10,0

V - PRODUITS FINANCIERS

1,4

0,2

- 86,7

0,2

- 98,4

0,0

0,0

B - PRODUITS DE GESTION COURANTE

38,7

29,6

- 23,3

29,6

- 23,9

22,1

- 1,8

C - PRODUITS EXCEPTIONNELS

273,5

327,0

19,5

327,0

- 91,7

0,6

- 97,9

Résultat net

103,0

- 29,1

--

- 29,1

++

0,0

--

Source : direction de la sécurité sociale

B. LE TARISSEMENT DES RESSOURCES DES RÉGIMES

1. Le moindre rendement des ressources issues des cotisations salariales

Alors que leurs dépenses augmentent, les régimes doivent faire face au faible dynamisme de leurs recettes, en particulier celles provenant des cotisations salariales.

SNCF

Les cotisations sociales, qui représentent 36 % des recettes du régime de retraite de l'entreprise, ont fortement augmenté (8,1 %) en 2009 après une diminution en 2008, l'exercice étant marqué par une modification comptable dans la prise en compte de certains éléments de rémunération aboutissant à une augmentation des cotisations à hauteur de 75 millions d'euros. Hormis ces écritures comptables, les cotisations sociales auraient augmenté de 4 % sous les effets combinés de la baisse du nombre de cotisants et de la hausse du taux T2 1 ( * ) des cotisations patronales.

En 2010 , les cotisations devraient augmenter de 2 % ; la baisse du nombre de cotisants étant plus que compensée par la hausse du taux T2 des cotisations patronales. En revanche, les cotisations diminueraient en 2011 sous le double effet de la baisse des effectifs de cotisants et de la baisse prévisionnelle de 1,5 point du taux T2.

RATP

A l'inverse du régime de retraite de la SNCF, celui de la RATP connaît une progression régulière de ses recettes de cotisations. Avec un nombre de cotisants quasi stable en 2009, les cotisations sociales ont augmenté de 3,3 % en 2009 , en partie grâce à la fin de la mise en place progressive d'un treizième mois 2 ( * ) . Les effectifs de cotisants fluctueraient légèrement en 2010 et 2011, et les cotisations retrouveraient une progression voisine de celle de 2008 (2,1 % en 2010 et 2,2 % en 2011).

Marins

En 2009, l'agrégat « cotisations et impôts et produits affectés » (représentant près de 17 % des produits) a diminué significativement de 12,6 % en 2009. Cette situation s'explique principalement par le très faible dynamisme des cotisations, lui-même dû à la baisse tendancielle du nombre de cotisants. En 2010 et 2011, cet agrégat continuerait de diminuer (respectivement de 1,2 % et de 1,7 %) pour la même raison.

Mines

Compte tenu de la quasi-disparition des actifs (au rythme de 15 % de baisse par an environ), les cotisations sociales versées au régime diminuent rapidement et représentent à peine 2 % de ses produits.

Le constat est identique pour les autres régimes en extinction comme celui de la Seita.

2. La diminution des transferts au titre des mécanismes de compensation
a) La mise en place de mécanismes de compensation

Le système d'assurance vieillesse français se caractérise par une multiplicité de régimes structurés en fonction de critères d'appartenance professionnelle. L'ambition affichée en 1945 de créer un régime unique de sécurité sociale a été rapidement battue en brèche par le souhait de préserver l'existence de régimes préexistants (régimes spéciaux du secteur public, régimes complémentaires d'entreprise), de mettre en place un régime complémentaire pour les cadres et de placer hors du nouveau dispositif des professions qui ne souhaitaient pas y participer (travailleurs indépendants).

La généralisation de la sécurité sociale, qui a accompagné une longue période de croissance économique et la diffusion du modèle salarial, n'a pas pour autant mis fin à la diversité des régimes. Dès le milieu des années soixante-dix , il n'était plus question d'unification des régimes de retraite mais d'achèvement de la généralisation de la couverture vieillesse et d'harmonisation des règles entre les régimes. S'est alors imposée la nécessité de mécanismes de compensation financière permettant, d'une part, de remédier aux inégalités provenant des déséquilibres démographiques ainsi qu'aux disparités contributives entre les différents régimes de sécurité sociale, d'autre part, de traduire une volonté de solidarité, conforme à la logique du système de protection sociale élaboré après-guerre.

La loi n° 74-1094 du 24 décembre 1974 a instauré une compensation financière dite généralisée entre les régimes de base de la sécurité sociale au titre des risques maladie-maternité, prestations familiales et vieillesse. Cette compensation fonctionne en deux temps :

- entre l'ensemble des régimes de salariés et l'ensemble des régimes de non-salariés, elle neutralise les effets purement démographiques résultant des transferts de population d'un secteur à l'autre ;

- pour les régimes de salariés, elle neutralise également les effets résultant des inégalités de capacités contributives entre les différentes catégories de salariés.

Les principaux régimes contributeurs sont le régime général, la CNRACL et le régime des fonctionnaires civils, tandis que les deux plus importants bénéficiaires sont le régime des exploitants agricoles et celui des salariés agricoles.

Transferts de compensation généralisée entre régimes
de retraite pour 2008 3 ( * )
(régimes contributeurs à gauche - régimes bénéficiaires à droite) en millions d'euros

Source : Commission de compensation - fascicule 2008

Depuis 1985, s'ajoute à cette compensation une compensation supplémentaire, dite surcompensation , spécifique aux régimes spéciaux de retraite (fonctionnaires de l'Etat, caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales - CNRACL -, mines, marins, SNCF, RATP, caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires - CRPCEN -, Banque de France, Seita, etc.), instituée par la loi de finances pour 1986 n° 85-1403 du 30 décembre 1985. Celle-ci poursuit des objectifs similaires à ceux de la compensation généralisée, à savoir la compensation des disparités démographiques entre les régimes spéciaux et la résorption des inégalités de capacité contributive entre les assurés de ces régimes.

La surcompensation met à contribution principalement la CNRACL et le régime des fonctionnaires civils ; elle bénéficie essentiellement aux régimes de la SNCF et des mines .

Transferts de compensation spécifique entre régimes
spéciaux de retraite pour 2008 1
(régimes contributeurs à gauche - régimes bénéficiaires à droite) en millions d'euros

Source : Commission de compensation - fascicule 2008

b) La disparition progressive de la surcompensation

Les transferts au titre de la surcompensation étant devenus trop importants, plusieurs aménagements au dispositif ont été progressivement mis en oeuvre. La loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a tout d'abord plafonné, pour chaque exercice comptable, le montant de la compensation entre régimes spéciaux à 25 % du total des prestations servies par chaque régime. Puis, au début des années 2000, le Gouvernement s'est engagé à diminuer le taux de recouvrement de la surcompensation entre régimes spéciaux, le ramenant de 38 % à 34 % au 1 er janvier 2000, puis à 30 % au 1 er janvier 2001.

Le législateur a ensuite saisi l'opportunité que constituait la réforme des retraites de 2003 pour mettre progressivement fin au mécanisme de la surcompensation : l'article 9 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 dispose que la surcompensation prendra définitivement fin au 1 er janvier 2012. Durant cette période de neuf ans, il est prévu que le taux de la surcompensation soit progressivement réduit dans des conditions fixées par décret.

Toutefois, après avoir été abaissé à 12 % en 2008 , le taux de recouvrement de la surcompensation n'a pas été modifié et est resté à ce niveau en 2009 pour ne pas accroître les charges de l'Etat, déjà sous forte contrainte financière. Le mécanisme de la surcompensation entre régimes spéciaux est en effet corrélé à la subvention d'équilibre versée par l'Etat à ces régimes structurellement déficitaires : si le taux de la surcompensation augmente, les régimes spéciaux requièrent une subvention d'équilibre de l'Etat moins importante ; à l'inverse, si le taux diminue, leur besoin de financement s'accroît, ce qui conduit l'Etat à augmenter sa subvention.

Le taux poursuit néanmoins sa décrue en 2010 (8 %) et 2011 (4 %) avant de s'annuler en 2012 comme prévu. En conséquence, les transferts au titre de la surcompensation devraient chuter .

*

L'évolution à la hausse des dépenses des régimes et à la baisse de leurs ressources crée un « effet de ciseaux » . Pour compenser cet écart, les dotations de l'Etat augmentent régulièrement chaque année.

C. DES RÉGIMES PORTÉS PAR LA SOLIDARITÉ NATIONALE

1. Un financement très largement assuré par les subventions de l'Etat

Afin d'assurer le service des prestations vieillesse dues par les régimes spéciaux, l'Etat leur verse des subventions. Autrement dit, ces régimes ne doivent leur survie qu'à la solidarité nationale.

L'examen de la part de la subvention de l'Etat dans les budgets des caisses de retraite montre que le financement de ces régimes repose très largement sur le budget général, comme en témoigne le tableau ci-après.

Part de la subvention de l'Etat dans le budget des principales caisses de retraite
relevant de la mission « Régimes sociaux et de retraite » en 2011

(en millions d'euros)

Nombre
de cotisants/
nombre
de pensionnés

Volume
de prestation de pensions servies

Subvention
de l'Etat

Part de la subvention de l'Etat dans le régime

Régime de retraite des marins

33 750/118 351

1 067,70

789,32

74 %

Fonds de retraite des mines

7 500/323 842

1 725,30

1 209,00

70 %

Retraités de la SEITA

590/9 700

159,47

139,42

87 %

Caisse autonome de la SNCF

158 000/292 000

5 195,70

3 192,25

61 %

Caisse autonome de la RATP

44 000/47 700

934,80

526,73

56 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Actuellement, les principaux régimes bénéficiaires des subventions de l'Etat sont la SNCF, le régime des marins et le régime minier . Ils reçoivent environ 90 % du montant total des subventions d'équilibre versées. Lorsque plusieurs risques sont gérés par le régime, la subvention peut financer l'ensemble des branches ou seulement l'une d'elles. Elle équilibre la seule branche vieillesse du régime dans le cas de la SNCF, du régime des marins, du régime minier et, depuis 2006, de la RATP.

Depuis 2005, date à laquelle le régime des exploitants agricoles a cessé d'être équilibré par une subvention de l'Etat, le régime de la SNCF absorbe à lui seul près de 50 % du total des dotations versées. Quant au régime des marins, au régime minier et au régime de la RATP, ils se partagent 48 % des subventions d'équilibre.

2. L'effort financier de l'Etat dans les prochaines années

Le tarissement des ressources de ces régimes subventionnés explique, pour une large part, l'augmentation des crédits octroyés à la mission . Ceux-ci s'élèvent à 6,03 milliards d'euros pour 2011 , en hausse de 5,3 % par rapport à 2010.

Evolution des dotations à la mission et à ses programmes
entre 2009 et 2011

(en millions d'euros)

Exécution 2009

LFI 2010

PLF 2011

Programme transports terrestres

3 633

3 824

3 880

- SNCF

2 969

3 121

3 192

- RATP

501

527

527

- Autres

176

177

161

Programme marins

740

793

797

Programme mines, Seita, autres

714

1 110

1 353

- Mines

587

972

1209

- Seita

121

132

139

- Autres

5

6

5

Total mission

5 087

5 727

6 031

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Pour la deuxième année consécutive et conformément à l'article 34 de la Constitution modifié lors de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, le présent projet de loi de finances est présenté conjointement avec un projet de loi de programmation des finances publiques. Cette mise en perspective, qui porte sur les années 2011 à 2013, permet d'appréhender l'évolution des dotations de l'Etat aux régimes de la mission. Celles-ci devraient continuer à progresser mais à un rythme moins soutenu en raison des premiers effets financiers attendus de la réforme des régimes spéciaux de 2007-2008.

Evolution triennale du budget de la mission (prévisions)

(en euros)

PLF 2011

Evolution

2012

Evolution

2013

Evolution

6 030 948 279

5,31 %

6 238 746 092

3,45 %

6 525 542 284

4,60 %

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

II. LA PROGRESSION CONTINUE DES CRÉDITS DE LA MISSION

La mission « Régimes sociaux et de retraite » comporte trois programmes d'inégal volume, selon une nomenclature sans changement en 2011.

Le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est essentiellement constitué des subventions d'équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la RATP. Ces régimes sont gérés respectivement par la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF) et la caisse de retraite et de prévoyance de la RATP (CRPRATP). Le programme prévoit également des crédits à destination des chauffeurs routiers en congé de fin d'activité ou retraités, ainsi que des financements marginaux à des régimes de retraite pratiquement disparus. Au total, il est doté de 3,88 milliards d'euros dans le présent projet de loi de finances, en hausse de 1,5 % par rapport à 2010.

Le programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » retrace principalement la subvention d'équilibre de l'Etat pour les charges de retraite. Cette dotation est versée à l'établissement national des invalides de la marine (Enim), qui gère le régime spécial de sécurité sociale des marins. Le programme est doté de 797 millions d'euros pour l'année prochaine, soit une progression de 0,6 % par rapport à 2010.

Le programme « Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers » , qui bénéfice de 1,353 milliards en 2011 - soit une hausse de 21,9 % par rapport à 2010 - , est le support budgétaire de la participation financière de l'Etat à divers régimes de retraite en voie d'extinction. Sa participation est versée à la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM), aux régimes de retraite de la Seita et de l'Imprimerie nationale, mais également aux régies ferroviaires d'outre-mer ainsi qu'à l'office de radiodiffusion et de télévision française (ORTF).

A. LES SUBVENTIONS AUX RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES

1. La progression régulière de la subvention versée au régime de retraite de la SNCF

La subvention d'équilibre de l'Etat à la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF (CPRPSNCF) s'établit, pour 2011, à 3,121 milliards d'euros , en hausse de 2,3 % par rapport à 2010, dans la tendance constatée ces dernières années. Cette dotation est conforme aux prévisions de la commission des comptes de la sécurité sociale.

Le montant de la subvention d'équilibre pour 2011 a été établi à partir du compte de résultat prévisionnel suivant.

Compte de résultat prévisionnel de la CPRPSNCF (2011)

(en millions d'euros)

Charges

Produits

Pensions

5 195,70

Cotisations

1 987,60

Compensations

4,00

Compensations

48,15

Autres charges techniques

0,60

Autres produits techniques

0,80

Charges financières

8,30

Produits financiers

0,90

Charges de gestion

21,10

Total produits avant subvention

2 037,45

Subvention de l'Etat

3 192,25

Total des charges

5 229,70

Total des produits

5 229,70

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Selon les projections de la CPRPSNCF, l'évolution de la subvention versée par l'Etat devrait continuer à progresser à un rythme modéré dans les deux prochaines années.

Présentation des comptes de la CPRPSNCF (2009) et prévisions (2011-2013)

(en millions d'euros courants)

Résultats 2009

Prévisions 2010

Prévisions 2011

Prévisions 2012

Prévisions 2013

CHARGES

Service des pensions

5 071,0

5 109,4

5 195,7

5 305

5 421,8

Frais de gestion

23,3

21,2

21,7

21,8

22,4

Charges financières

5,3

4,5

12,3

8,4

12,8

TOTAL CHARGES

5 099,7

5 135,0

5 229,7

5 335,3

5 457,0

PRODUITS

Cotisations salariales et patronales

1 997,1

2 025,1

1 987,6

2 019,1

2 048,0

Produits divers

3,2

0,8

1,7

0,9

0,9

Compensation généralisée

3,0

- 7,0

0,0

- 15,0

- 20,0

Surcompensation

155,0

95,0

48,15

0,0

0,0

Contribution allocation supplémentaire vieillesse et invalidité

0,6

0,7

0,0

0,6

0,6

Contribution de l'Etat

2 940,8

3 020,6

3 192,25 4 ( * )

3 329,6

3 427,5

TOTAL PRODUITS

5 099,7

5 135

5 229,7

5 335,3

5 457

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. La stabilisation de la subvention accordée au régime de retraite de la RATP

Les charges de pension restant plus dynamiques que les cotisations, le taux de couverture des prestations par les cotisations diminue régulièrement et la subvention d'équilibre progresse rapidement. En 2011, pour assurer l'équilibre entre les recettes et les dépenses de la caisse de retraite, la subvention d'équilibre serait quasi identique à celle de 2010 et s'élèverait à 526,7 millions d'euros .

Le montant de la subvention d'équilibre pour 2011 a été établi à partir du compte de résultat prévisionnel suivant.

Evolution du compte de résultat de la CRPRATP (2008-2012)

(en millions d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

Produits

889,5

927,7

949,7

974,73

1 004,7

- cotisations d'assurance vieillesse

412,0

425,3

432,0

441,6

449,1

- dotation d'équilibre de l'Etat

470,0

495 (2)

506 (2)

526,73

545 ,0

- autres produits

7,3

7,4

11,7

6,4

10,6

Charges

889,3

927,7 (2)

949,7 (2)

974,73

1 004,7

- prestations

842,0

877,5

900,7

934,80

966,9

- autres charges (1)

41,0

43,9

42,0

34,1

31,4

- charges de gestion administrative

6,3

6,3

7,0

5,83

6,4

Part de la dotation de l'Etat

52 %

53 %

53 %

54 %

54 %

(1) Contribution à la compensation démographique vieillesse + surcompensation

(2) La dotation 2009 était de 501 mais seuls 495 millions d'euros ont été versés en 2009, les 6 millions d'euros ont été payés au début janvier 2010. La dotation 2010 figurant sur ce tableau en a été augmentée d'autant.

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Selon le tableau ci-dessus, la part de la dotation de l'Etat dans le financement du régime est stabilisée autour de 53 %-54 % depuis quelques années.

3. Les autres régimes des transports terrestres

Le programme 198 regroupe également les dotations à des régimes sociaux propres aux chauffeurs routiers ainsi que des crédits relatifs à des régimes de retraite disparus auxquels l'Etat se substitue pour assurer le versement des pensions.

Les dispositifs en faveur des chauffeurs routiers

Le congé de fin d'activité (CFA) a été institué par les accords du 28 mars 1997, dans le transport routier de marchandises, et du 2 avril 1998, dans le transport routier de voyageurs.

L'Etat prend en charge 80 % des allocations des conducteurs de plus de cinquante-sept ans et demi, ainsi que les cotisations afférentes (cotisation de vieillesse volontaire et couverture de maladie universelle) ; les 20 % restants sont à la charge des partenaires sociaux. Entre cinquante-cinq ans et cinquante-sept ans et demi, les allocations et les cotisations afférentes sont prises en charge à 100 % par les partenaires sociaux.

Le CFA est géré par deux fonds paritaires associant les représentants des employeurs et des salariés : le fonds national de gestion des congés de fin d'activité (Fongecfa) pour le transport des marchandises et l'association de gestion du congé de fin d'activité (Agecfa) pour le transport des voyageurs. Le CFA prévoit des contreparties en termes de créations d'emploi et d'embauches de jeunes conducteurs.

Au titre de cette action, une dotation de 99,03 millions d'euros est prévue pour 2011, en baisse de 10,5 % par rapport à 2010. Celle-ci est destinée à prendre en charge 4 700 dossiers environ, contre 5 000 en 2010. Le coût moyen prévu d'un dossier reste stable à 21 000 euros.

Par ailleurs, l'Etat finance un complément de retraite aux conducteurs routiers . Institué en 1955, ce mécanisme a été étendu en 1997 aux personnes ayant bénéficié d'un congé de fin d'activité. Ce dispositif permet aux anciens conducteurs de bénéficier d'une retraite du régime général à taux plein à soixante ans, quelle que soit leur durée de cotisation. Une dotation de 2,3 millions d'euros , identique à celle de 2010, est prévue pour 2011 ; 791 personnes devraient bénéficier de la mesure et recevoir un complément de retraite d'un montant moyen de plus de 3 000 euros par an.

Les régimes de retraite aujourd'hui disparus

L'Etat participe enfin au financement des retraites des anciens agents des chemins de fer d'Afrique du Nord et d'outre-mer, du chemin de fer de La Mure et des transports en commun de l'agglomération lyonnaise. La dotation s'élève à 59,8 millions d'euros pour 2011, en baisse de 6,4 % par rapport à 2010. L'extinction progressive de ces régimes explique la diminution des crédits. En 2011, environ 7 971 personnes bénéficiaient de ces pensions versées par l'Etat.

B. LA DOTATION AUX RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS

1. Une subvention indispensable à la survie financière du régime

Le programme 197 retrace la subvention accordée par l'Etat pour assurer l'équilibre du régime de sécurité sociale des marins du commerce et de la pêche.

En raison de l'érosion de la masse salariale des marins et de la diminution des transferts entre régimes, le solde de la branche vieillesse du régime serait déficitaire hors subvention de l'Etat. Celle-ci ne cesse d'ailleurs de progresser : elle s'établit à 797,5 millions en 2010, en hausse de 0,6 % par rapport à 2010. Ce montant a été évalué à partir des estimations de recettes du régime suivantes.

Evolution des recettes de l'Enim (2009-2012)

(en millions d'euros)

Recettes

Exécution 2009

LFI 2010

Prévisions d'exécution 2010

PLF 2011

Prévisions 2012

Cotisations et contributions

163,4

135,8

159,5

159,3

160,0

Prise en charge de cotisations par l'Etat

67,4

68,5

69,0

68,8

69,1

Compensations inter-régimes -
transferts CSG - FSV-FSI

397,4

341,3

356,8

328,5

283,5

Autres produits (produits de gestion - reprises sur provisions - produits exceptionnels)

61,7

62,2

61,7

61,9

62,1

Subvention reçue de l'Etat

740,0

792,5

762,7

797,5

836,7

Subvention versée par le régime général

199,9

230,7

211,7

200,7

215,1

Total recettes

1 629,8

1 631,1

1 621,4

1 616,8

1 626,5

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

L'augmentation de la dotation en 2009 était principalement due à la diminution des cotisations induites par la mise en place de mesures pérennes des aides à la pêche. Sa progression en 2010 et 2011 compense la réduction programmée de la surcompensation vieillesse.

Selon les projections, le rapport entre actifs et pensionnés, qui s'établit à 0,29 pour les années 2008-2011, devrait se maintenir à ce niveau au moins jusqu'en 2020. Le régime de retraite devrait donc rester nettement déficitaire.

Evolution prévisionnelle des cotisants et des pensionnés entre 2009 et 2050

Actifs commerce

Actifs pêche

Total actifs

Droits directs

Droits dérivés

Total pensions

2010

14 512

19 238

33 750

72 659

45 692

118 351

2011

14 276

18 924

33 200

72 168

45 731

117 899

2012

14 082

18 668

32 750

71 599

45 745

117 344

2013

13 910

18 440

32 350

70 964

45 737

116 701

2020

13 716

18 182

31 898

69 619

45 761

115 380

2050

12 913

17 118

30 031

48 049

29 769

77 818

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire

2. La modernisation de l'établissement national des invalides de la mer

A l'origine, l'établissement national des invalides de la mer (Enim) était à la fois une direction d'administration centrale et un établissement public administratif. A la suite de la modernisation de l'organisation de l'administration centrale du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (décret n° 2008-680 du 9 juillet 2008), son premier statut a été supprimé.

Le décret relatif à l'organisation administrative et financière de l'Enim a été publié le 30 août dernier. Conformément aux orientations issues de la révision générale des politiques publiques, l'Enim est désormais organisé comme un établissement public administratif classique et placé sous la triple tutelle des ministres chargés du budget, de la sécurité sociale et de la mer. Une convention d'objectifs et de gestion doit être conclue avant la fin du premier semestre 2011 entre l'Enim et ses ministères de tutelle.

Parallèlement, l'Enim s'est engagé dans un schéma directeur informatique couvrant la période 2007-2010 qui prévoit notamment la modernisation du système de liquidation des pensions ainsi que l'émission et le recouvrement des cotisations sociales. La réalisation de ce schéma directeur a pris du retard mais aucune opération n'a été abandonnée à ce stade.

S'agissant du contrôle de gestion, l'Enim s'est doté depuis plus de trois ans d'un plan de contrôle interne, dont l'animation a été confiée à une équipe de deux agents.

Il convient cependant de noter que les économies de fonctionnement attendues de ces démarches n'auront que peu d'incidence sur le montant de la dotation du présent programme. En effet, 98 % du budget de l'Enim sont constitués de crédits destinés au paiement de prestations sur lesquelles l'établissement n'a aucun pouvoir.

C. LE SOUTIEN DE L'ÉTAT AUX RÉGIMES DES MINES, DE LA SEITA ET AUX RÉGIMES EN VOIE D'EXTINCTION

Les régimes sociaux et de retraite du programme 195 ont pour point commun d'être en voie d'extinction. Ils concernent en effet des industries en voie de disparition (les mines) ou des entreprises qui n'existent plus (Seita, ORTF).

Le tableau ci-dessous retrace l'évolution des dotations au programme entre 2008 et 2011.

Evolution des dotations au programme 195 et à ses composantes entre 2008 et 2011

(en millions d'euros)

Exécution 2008

Exécution 2009

LFI 2010

PLF 2011

Programme Régimes de retraite des mines, de la Seita et divers

1 069,00

736,00

1 110,00

1 353,00

- Mines

800,00

587,00

972,00

1 209,00

- Seita

119,00

122,00

132,00

139,00

- Imprimerie nationale

0,07

0,06

0,07

0,07

- Régies ferroviaires d'outre-mer

5,10

4,60

5,20

4,40

- ORTF

0,60

0,60

0,80

0,60

- Contribution exceptionnelle Cas pensions

144,80

21,80

0,00

0,00

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Les crédits exécutés en 2009 pour le programme « Régimes des mines, de la Seita et divers » ont baissé d'un tiers par rapport à ceux utilisés en 2008 en raison, d'une part, de la forte diminution de la dotation à la caisse autonome nationale de sécurité sociale des mines (CANSSM), d'autre part, de la quasi-disparition de la contribution exceptionnelle de 145 millions d'euros destinée à compenser une moindre recette pour le compte d'affectation spéciale (CAS) « Pensions », due au transfert aux collectivités territoriales des personnels techniciens, ouvriers et de services (TOS) et des personnels des directions départementales de l'équipement (DDE).

Contrecoup de cette diminution des crédits, la dotation de l'Etat pour 2010 a augmenté de 50,7 % par rapport à l'exercice précédent et s'est élevée à 1,11 milliard d'euros. Cette augmentation a principalement concerné le régime des mines.

En 2011 , 1,353 milliard d'euros de subventions sont destinés à équilibrer ces régimes, soit une hausse de 21,9 % par rapport aux crédits inscrits en loi de finances initiale pour 2010.

1. La forte augmentation de la dotation au régime des mines

Compte tenu de la disparition progressive de la profession de mineur, le régime est structurellement déficitaire . Alors que les pensions s'élèvent à plus de 1,8 milliard d'euros pour environ 350 000 bénéficiaires, les cotisations ne couvrent que 2 % des prestations versées avec un ratio d'un cotisant pour trente-quatre retraités. En outre, le montant de la retraite des mineurs obéit à des règles particulières : il est proportionnel non pas au salaire, mais à la durée des services effectués, sur la base d'une rémunération forfaitaire du trimestre d'activité et d'une bonification par trimestre supplémentaire proportionnelle à la durée d'activité.

Entre 2008 et 2009, la subvention de l'Etat au régime des mines a diminué de près de 27 %. Cette réduction s'explique par la mise en oeuvre d'un programme de cessions d'actifs immobiliers par la CANSSM. Dans le cadre de l'examen du projet de loi de règlement des comptes pour 2007, il lui a en effet été demandé d'optimiser la valorisation de son patrimoine immobilier parisien afin de permettre la baisse de la subvention de l'Etat. Le conseil d'administration de la caisse s'est donc engagé dans un programme de cession de biens immobiliers, dont les objectifs sont particulièrement ambitieux.

Au 1 er janvier 2011 , la caisse devrait disposer d'un patrimoine estimé à 170 millions d'euros . Cette politique de cession d'actifs ne constitue toutefois pas une solution pérenne au problème du financement du régime des mines. Elle est une simple ressource temporaire, soumise aux fluctuations des prix de l'immobilier. Ainsi, pour l'année prochaine, les produits issus des cessions immobilières ne devraient s'élever qu'à 75 millions d'euros, loin des objectifs fixés initialement.

Par ailleurs, le régime des mines subit de plein fouet la baisse du taux de la surcompensation entre régimes spéciaux, dont il est l'un des principaux bénéficiaires. Alors qu'il serait destinataire de près de 525 millions d'euros au titre de la surcompensation en 2009, la réduction prévisible du taux ramènerait cette ressource à 458,3 millions en 2011. A l'horizon 2012, la disparition de la surcompensation se traduira par une perte de recettes importante pour le régime. Celle-ci devra être entièrement compensée par l'Etat pour assurer le paiement des prestations vieillesse.

Conséquence du moindre rendement des actifs immobiliers et de la diminution des transferts au titre de la surcompensation, la subvention de l'Etat pour 2011 s'établit à 1,21 milliard d'euros , soit une augmentation de 24,4 % par rapport à 2010.

En raison de ces deux paramètres et de la chute du nombre de cotisants, la dotation d'équilibre devrait continuer à progresser dans les prochaines années. En 2012, elle est estimée à plus de 1,34 milliard d'euros.

Compte de résultat prévisionnel - régime de retraite des mines (2011 et 2012)

(en millions d'euros)

Charges

Produits

2011

2012

2011

2012

Prestations

1 747,7

1 723,5

Cotisations

27,9

25

Autres charges techniques

7,3

7,3

Impôts et taxes

3,6

3,8

Dotation aux provisions

8,1

8,0

Compensations

458,3

289,0

Charges financières

4,5

4,0

Autres produits techniques

21,9

21,4

Charges de gestion

40,0

37,6

Reprise sur provisions

8,3

8,2

Charges exceptionnelles

1,4

1,4

Produits de gestion courante

5,0

2,0

Produits exceptionnels (cessions)

75,0

95,0

Total produits avant subventions

600,0

444,4

Subvention de l'Etat

1 209,0

1 337,4

Total des charges

1 809,0

1 781,8

Total des produits

1 809,0

1 781,8

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

2. Le régime de retraite de la Seita

Le régime spécial de retraite des employés de la société nationale d'exploitation industrielle des tabacs et allumettes (Seita), en extinction depuis 1984, fait l'objet d'une subvention d'équilibre de la part de l'Etat, créée à l'occasion de la privatisation de l'entreprise en 1993. Celui-ci s'est en effet engagé à assurer l'équilibre financier du régime après perception de la cotisation annuelle libératoire et d'une contribution unique forfaitaire de la Seita. Cette « soulte » de 61 millions d'euros a alors été versée à l'association pour la prévoyance collectiv e (APC).

La gestion de cette soulte a ensuite été confiée à CDC-Gestion, devenu depuis Natixis, l'objectif étant la restitution étalée jusqu'en 2026 du capital initial, majoré par les produits financiers. Au 1 er juillet de chaque année, est donc versée à l'APC une annuité correspondant à une fraction du capital initial (2 % de 2002 à 2006, 3 % de 2007 à 2011, 4 % de 2012 à 2016, 5 % de 2017 à 2016), augmentée des produits financiers correspondants. Cet échéancier ayant été abandonné, la soulte sera intégralement utilisée en 2012, minorant d'autant la subvention de l'Etat.

Par ailleurs, à la suite d'un accord avec le ministère du budget, Altadis, qui a succédé à la Seita, est tenu de verser au régime 14 millions d'euros entre 2009 et 2011, soit 4 millions en 2011, pour accompagner la réforme tendant notamment à indexer les pensions sur l'inflation et non plus sur le point fonction publique.

La dotation d'équilibre de l'Etat au régime de retraite de la Seita, qui comptabilise 10 000 pensionnés, s'établit à 139,4 millions d'euros en 2011, en hausse de 5,3 % par rapport à 2010.

En 2012, cette dotation diminuerait fortement en raison du versement intégral de la soulte précédemment mentionnée.

Compte de résultat prévisionnel - régime de retraite de la Seita (2011 et 2013)

(en millions d'euros)

Charges

Produits

2011

2012

2013

2011

2012

2013

Pensions

159,4

160,0

161,0

Cotisations

8,3

5,6

4,2

Autres charges techniques

0,0

0,5

0,0

Compensations

6,6

0,0

0,0

Charges financières

2,5

2,5

2,5

Autres produits techniques

4,0

103,6

0,0

Charges de gestion

0,4

0,4

0,4

Produits exceptionnels

4,0

0,0

0,0

Total produits avant subventions

22,9

109,2

4,2

Subvention de l'Etat

139,4

54,2

159,7

Total des charges

162,3

163,4

163,9

Total des produits

162,3

163,4

163,9

Source : projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2011

Selon les projections, la subvention d'équilibre continuerait sa progression jusqu'en 2013 et décroîtrait ensuite progressivement avec l'effectif des pensionnés.

3. Les autres régimes en voie d'extinction

L'Etat assure le financement de régimes pratiquement éteints, aux effectifs de quelques dizaines de pensionnés :

- les crédits versés à la caisse des retraites de l'Imprimerie nationale s'élèvent à 70 000 euros en 2011. Le régime ne comptabilisait plus que neuf bénéficiaires en 2009 et plus aucun actif cotisant depuis 2007 ;

- l'enveloppe octroyée à la caisse des retraites des régies ferroviaires d'outre-mer (CRRFOM) s'établit à 4,4 millions d'euros pour 2011. Au 31 décembre 2009, le régime comptait 228 bénéficiaires et aucun actif cotisant ;

- les versements liés à la liquidation de l'ORTF sont, quant à eux, de 600 000 euros . Ils permettent la couverture de deux types de prestations : les rentes d'accidents du travail versées mensuellement aux agents de l'ex-ORTF victimes d'un accident de travail et les allocations complémentaires de retraite servies aux agents non-journalistes de l'ORTF.

III. UN PREMIER BILAN DE LA RÉFORME DES RÉGIMES SPÉCIAUX

A. LES PRINCIPALES MESURES DE LA RÉFORME DE 2008

1. La convergence progressive avec le régime de la fonction publique

Déjà évoquée en filigrane dans la loi du 21 août 2003, la réforme des régimes spéciaux de retraite a été engagée en 2007 par les pouvoirs publics pour une mise en oeuvre au 1 er juillet 2008 5 ( * ) .

L'objectif de la réforme était d' harmoniser les principaux paramètres de droits et de calculs appliqués par les régimes spéciaux avec ceux mis en oeuvre dans la fonction publique :

- suppression de la mise à la retraite d'office à l'initiative de l'entreprise ;

- suppression des clauses discriminatoires hommes/femmes : possibilité d'attribution (sous certaines conditions) d'une pension aux parents de trois enfants (et non plus aux seules mères de famille) ; alignement des modalités d'attribution des pensions de veufs sur celles des veuves ;

- la pension devient quérable : il appartient à l'agent de demander à la caisse la liquidation de sa pension en précisant la date d'entrée en jouissance (cela signifie que la date de liquidation de la pension peut être distincte de la date de cessation de fonctions à la SNCF) ;

- possibilité de bénéficier d'une pension proportionnelle servie par le régime général dès lors que l'on compte un an de service (au lieu de quinze ans de service auparavant) ;

- décompte des services valables pour la retraite en trimestres (et non plus en années, mois, jours) ;

- passage progressif, suivant un critère générationnel, de 150 trimestres (37,5 ans) à 164 trimestres (41 ans) au 1 er juillet 2016 pour bénéficier du taux plein (75 %) ;

- instauration d'une décote (entraînant une minoration de pension) et d'une surcote (entraînant une majoration de pension) ;

- possibilité de validation gratuite de périodes non travaillées (disponibilité, temps partiel) pour élever un enfant ;

- possibilité de rachat d'années d'étude (dans la limite de douze trimestres) ;

- possibilité de départ anticipé pour les agents handicapés (incapacité permanente d'au moins 80 % ou présentant un handicap lourd) ou présentant un taux d'incapacité permanente partielle (IPP) supérieur ou égal à 66 % à la suite d'un accident du travail ou d'une maladie professionnelle ;

- création d'une pension d'orphelin (attribuée en sus de la pension de réversion) de 10 % par enfant dans la limite de 100 % de la rémunération de base ;

- indexation des pensions sur les prix à compter du 1 er avril 2009.

Malgré le rapprochement de certains paramètres des régimes spéciaux sur ceux de la fonction publique, la réforme a maintenu le principe d'une spécificité des droits des cheminots .

A la SNCF , plusieurs dispositions, plus favorables que celles en vigueur dans les autres régimes de base, ont été préservées :

- les âges d'ouverture des droits (cinquante ans pour les agents de conduite et cinquante-cinq ans pour les autres agents) ;

- le taux maximum de liquidation de la pension (75 % pour une carrière complète, pouvant être porté à 80 % avec les bonifications) ;

- le calcul de la pension sur les éléments de rémunération des six derniers mois.

A la RATP , le principe d'un âge d'ouverture des droits à la retraite personnalisé n'a pas été remis en cause. Ainsi que l'a indiqué Pierre Bruandet, responsable de l'entité « Politiques sociales et salariales » à la RATP, lors de son audition par la Mecss 6 ( * ) : « Théoriquement, cet âge est de soixante ans, mais il peut être inférieur compte tenu des bonifications d'annuités attribuées à certains salariés, comme les agents d'exploitation et de maintenance. Ceux-ci peuvent toujours partir à cinquante ou à cinquante-cinq ans. »

2. Les contreparties salariales négociées

Parallèlement à la mise en oeuvre de la réforme, un certain nombre de mesures dites d'accompagnement ont été négociées entre l'Etat, les organisations syndicales et les entreprises SNCF et RATP.

A la SNCF et à la RATP

- les périodes d'études supérieures peuvent être rachetées dans la limite de douze trimestres ;

- la condition d'âge minimum (dix-huit ans) pour l'affiliation au régime spécial est supprimée, notamment pour permettre l'affiliation des apprentis et des salariés en contrat de professionnalisation ;

- les agents handicapés remplissant certaines conditions peuvent partir de manière anticipée en retraite avec une majoration de pension.

A la SNCF

- un échelon d'ancienneté supplémentaire est créé ;

- la prime de travail est intégrée dans la prime de fin d'année ;

- l'assiette du salaire liquidable est élargie : les gratifications de vacances et d'exploitation sont intégrées dans le salaire liquidable ;

- les périodes d'interruption ou de réduction d'activité liées à l' éducation des enfants sont prises en compte pour le calcul de la retraite , dans la limite d'un an par enfant pour les enfants nés ou adoptés avant le 1 er juillet 2008 et de trois ans pour ceux nés ou adoptés après cette date. Pour la détermination de la durée d'assurance, des majorations sont accordées aux femmes au titre de l' accouchement et aux parents élevant un enfant handicapé ;

- la possibilité pour l'employeur de mettre à la retraite d'office les salariés justifiant de vingt-cinq ans de service et de l'âge d'ouverture du droit à pension est supprimée ;

- le droit à retraite anticipée pour trois enfants , qui était jusqu'alors réservé aux femmes, est étendu aux hommes , ce droit étant désormais soumis à une condition de cessation d'activité d'au moins deux mois ;

- en matière de pension de réversion , les droits des hommes sont alignés sur ceux des femmes et le taux des pensions de réversion, lorsque le conjoint décédé bénéficiait du minimum de pension, est porté progressivement à 54 % en trois ans. Par ailleurs, une pension d'orphelin est créée.

A la RATP

- la situation des personnes entrées tardivement dans le régime est améliorée : la condition d'âge de quinze ans nécessaire pour avoir droit à une pension du régime spécial est ramenée à un an ; l'écrêtement à vingt-cinq ans de la pension proportionnelle est supprimé ; le droit à pension d'ancienneté est systématiquement acquis dès l'âge de soixante ans ;

- les périodes de temps partiel peuvent faire l'objet d'une validation sur la base d'un temps plein dans la limite de quatre trimestres (huit trimestres pour les personnes handicapées) en contrepartie d'une cotisation ;

- deux échelons d'ancienneté supplémentaires sont créés ;

- des « points retraite » sont attribués. Associée au bénéfice des deux échelons supplémentaires, cette mesure conduit à une majoration du taux de remplacement de 3,75 %.

3. Les économies escomptées de la réforme

En juillet 2008, le ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité a indiqué que la réforme permettrait 500 millions d'économies cumulées en 2012 , dont 90 % concerneraient la SNCF et, dans une moindre mesure, la RATP.

Selon le Gouvernement , la réforme des régimes spéciaux serait un facteur d'économie annuelle à long terme. Le tableau ci-dessous retrace les perspectives d'économies attendues de la réforme.

Perspectives d'économies résultant de la réforme des régimes spéciaux

(en millions d'euros)

Caisse de retraite SNCF

Caisse de retraite RATP

2012

282

8

2015

442

21

2020

182

56

2030

266

104

Source : ministère du travail, des relations sociales, de la famille et de la solidarité (2008)

Votre rapporteur insiste sur le fait que les exercices de projection sont à prendre avec précaution car le comportement des agents est délicat à déterminer . Il est en particulier difficile d'évaluer avec précision les flux de départs au cours des prochaines années à cause, d'une part, de l'entrée en vigueur d'une décote en 2010 qui pourrait inciter les agents à partir plus vite, d'autre part, des mesures salariales d'accompagnement de la réforme qui pourraient les inciter au maintien en activité.

B. A LA SNCF, UNE RÉFORME AUX EFFETS CONTRASTÉS

1. Des économies relativement modestes pour le régime spécial

Le principal effet de la réforme résulte de ce que les agents ne seront plus mis à la retraite d'office à cinquante ou cinquante-cinq ans selon qu'ils sont conducteurs ou sédentaires. Ainsi, le nombre annuel de demandes de liquidation des droits à la retraite à la SNCF a diminué à compter de 2008 : il est passé de 7 000 en 2007 à 5 800 en 2008 et à 4 800 en 2009. Seulement 40 % des agents en droit de partir à la retraite en 2009 l'ont fait valoir.

Devant la Mecss, Frédéric Buffin, directeur de la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF, a ainsi résumé la situation 7 ( * ) :

« Alors qu'avant la réforme, les salariés étaient en pratique contraints de partir à cinquante-cinq ans, conformément à une culture profondément ancrée, de nombreux salariés considèrent désormais qu'ils ont un intérêt à rester dans l'entreprise et la culture collective de départ à la date la plus précoce possible est en train de se modifier. Alors qu'autrefois 7 000 personnes quittaient l'entreprise chaque année, elles ne sont plus aujourd'hui que 4 500 même si cette tendance se ralentit. Il est cependant encore difficile de savoir pendant combien de temps ces salariés vont rester en activité après avoir atteint l'âge légal leur permettant de liquider leur pension. Cette prolongation d'activité pourrait atteindre deux ans à deux ans et demi. »

Dans ce contexte, les gains attendus sont de deux ordres :

- gains en cotisations puisque les agents cotisent plus longtemps et à des niveaux plus élevés en fin de carrière ;

- gains en pensions puisque les pensions, versées plus tardivement, permettent un décalage de paiement et un versement moins long à espérance de vie constante.

Le chiffrage des gains financiers, effectué en 2009 par la caisse autonome de retraite de la SNCF, présente des perspectives d'économies plus élevées que celles annoncées par le Gouvernement, de l'ordre de 300 millions d'euros par an sur la période 2009-2030 , ce qui représente 10 % de la subvention d'équilibre versée par l'Etat au régime.

Selon ces projections, le gain cumulé en 2030 dépasserait 6,5 milliards .

Source : CPRPSNCF

Il convient de préciser que la CPRPSCNF n'a pas réalisé, depuis 2009, de nouveaux chiffrages de l'incidence financière de la réforme de 2008.

En revanche, comme l'explique le rapporteur spécial de la commission des finances 8 ( * ) , Bertrand Auban, dans son rapport d'information consacré au régime de retraite de la SNCF, ces données ont permis d'élaborer des projections démographiques et financières à moyen et long terme .

Celles-ci font état de deux évolutions majeures pour la période 2010-2030.

La première est un mouvement continu de décroissance de la charge des pensions de 2015 à 2030 pour des raisons démographiques. En effet, le rapport démographique du régime s'améliorerait grâce, d'une part, au maintien du nombre de cotisants, d'autre part, à une diminution mécanique - du fait des décès - du nombre de pensionnés : 140 000 cotisants pour 220 000 pensionnés en 2030, au lieu d'environ 292 000 aujourd'hui.

Les perspectives démographiques à long terme sont présentées dans le tableau ci-dessous.

Projections démographiques du régime de retraite de la SNCF

Cotisants

Départs à la retraite

Retraités de droits directs

Retraités
réversataires

Ensemble des pensionnés

Rapport démographique pondéré (*)

2009

157 133

4 837

184 404

107 072

291 476

66 %

2010

155 150

7 155

184 148

105 723

289 871

65 %

2011

153 680

7 194

184 031

104 242

288 273

65 %

2012

152 152

7 167

183 988

102 609

286 597

64 %

2013

150 635

7 143

184 022

100 832

284 855

64 %

2014

149 129

7 398

184 405

98 948

283 353

63 %

2015

147 638

6 980

184 473

96 948

281 421

63 %

2016

146 161

5 453

183 120

94 519

277 639

63 %

2017

144 700

4 847

181 284

92 056

273 340

63 %

2018

143 253

4 313

179 041

89 591

268 632

64 %

2019

141 820

3 465

176 082

87 160

263 243

64 %

2020

140 402

3 293

173 082

84 788

257 870

65 %

2021

140 402

3 242

170 158

82 557

252 715

66 %

2022

140 402

2 939

167 043

80 423

247 467

67 %

2023

140 402

3 152

164 247

78 482

242 729

69 %

2024

140 402

3 328

161 718

76 721

238 439

70 %

2025

140 402

3 668

159 604

75 136

234 740

71 %

2026

140 402

3 804

157 688

73 728

231 416

72 %

2027

140 402

3 806

155 822

72 483

228 306

73 %

2028

140 402

3 959

154 150

71 391

225 541

74 %

2029

140 402

4 273

152 824

70 407

223 232

74 %

2030

140 402

4 794

152 045

69 553

221 598

75 %

2031

140 402

4 928

151 416

68 796

220 211

75 %

2032

140 402

4 846

150 714

68 115

218 830

76 %

2033

140 402

4 541

149 715

67 497

217 212

76 %

2034

140 402

4 233

148 415

66 926

215 341

77 %

2035

140 402

4 099

146 986

66 388

213 375

78 %

2036

140 402

3 895

145 360

65 850

211 211

78 %

2037

140 402

4 085

143 931

65 335

209 267

79 %

2038

140 402

4 092

142 517

64 812

207 329

80 %

2039

140 402

4 089

141 108

64 271

205 379

81 %

2040

140 402

4 023

139 640

63 703

203 344

82 %

2041

140 402

3 900

138 062

63 100

201 161

82 %

2042

140 402

4 129

136 726

62 454

199 179

83 %

2043

140 402

4 416

135 695

61 742

197 437

84 %

2044

140 402

4 571

134 841

60 995

195 836

85 %

2045

140 402

4 615

134 056

60 190

194 246

85 %

2046

140 402

4 721

133 410

59 318

192 729

86 %

2047

140 402

4 700

132 788

58 374

191 162

86 %

2048

140 402

4 647

132 170

57 349

189 520

87 %

2049

140 402

4 516

131 493

56 236

187 729

88 %

2050

140 402

4 337

130 728

55 011

185 740

88 %

* Ratio du nombre de cotisants et de la somme du nombre de retraités de droit direct et du nombre de réversataires pondéré par le taux de réversion.

Source : CPRPSNCF

En conséquence, le montant des pensions versées passerait de près de 5,2 milliards d'euros en 2015 à 4,4 milliards en 2030 .

La deuxième évolution, conséquence directe de la première, est la stabilisation - à compter de 2015 - de la subvention d'équilibre de l'Etat , puis la diminution de celle-ci jusqu'en 2030 .

- Selon les informations du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer, la subvention de l'Etat présente à court terme une perspective d'augmentation très nette , de l'ordre de 6,5 % entre 2011 et 2013, puis une stabilisation autour de 3,3 milliards d'euros annuels en 2014 et 2015.

Prévisions démographiques et financières de la CPRPSCNF pour la période 2010-2015

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Nombre de cotisants

155 150

153 680

152 152

150 635

149 129

147 638

Nombre de retraités directs

184 148

184 031

183 988

184 022

184 405

184 473

Nombre de réversions

105 723

104 242

102 609

100 832

98 948

96 948

Rapport démographique pondéré (1) (réversion : 0,5)

65 %

65 %

64 %

64 %

63 %

63 %

Montant des cotisations
(en millions d'euros courants)

2 025

1 987,6

1 955

1 949

1 912

1 882

Montant des pensions versées
(en millions d'euros courants)

5 019

5 195

5 136

5 159

5 175

5 181

Montant de la subvention de l'Etat
(en millions d'euros courants)

2 992

3 192

3 311

3 404

3 314

3 350

(1) Le rapport démographique pondéré est le quotient cotisants/retraités dans lequel le nombre de retraités est la somme du nombre de retraités directs et de la moitié du nombre de réversions puisque le taux de réversion est de 50 %.

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

Sur la base de données mises à jour en août 2010, la CPRPSNCF n'a pas remis en cause ces projections, mais les a affinées. Elle estime ainsi qu'entre 2011 et 2015, la progression serait continue, sans « pic » en 2013.

Prévisions budgétaires de la CPRPSNCF pour la période 2010-2015

(en millions d'euros)

Montant de la subvention de l'Etat

2010

2011

2012

2013

2014

2015

Prévisions en LFI 2010 et PLF 2011

3 120

3 192

-

-

-

-

Prévisions CPRPSNCF

3 020

3 153

3 223

3 261

3 314

3 350

Source : CPRPSNCF

Comme le note Bertrand Auban, « ces divergences de chiffrage à court terme illustrent certes le caractère relativement instable des paramètres de calcul, mais aussi la nécessité de resserrer les délais de traitement, par le Gouvernement, des informations fournies par la CPRPSNCF pour déterminer, à l'avenir le niveau adéquat des crédits qui seront soumis au vote du Parlement » .

- A long terme , la subvention d'équilibre connaîtrait un mouvement continu de décroissance . Elle passerait sous la barre des 3 milliards d'euros en 2023 et s'élèverait à un peu plus de 2,5 milliards en 2030.

Les prévisions démographiques et financières de la CPRPSNCF pour la période 2015-2030

(en millions d'euros, chiffres arrondis)

2015

2017

2019

2021

2023

2025

2027

2030

Nombre de pensionnés

281 421

273 340

263 242

252 715

242 729

234 740

228 305

221 598

Pensions versées

5 181

5 099

4 962

4 826

4 672

4 556

4 468

4 376

Frais de gestion et divers

34

33

32

31

30

30

29

28

Total des charges

5 214

5 132

4 994

4 858

4 702

4 586

4 497

4 405

Cotisations

1 882

1 852

1 835

1 825

1 841

1 849

1 858

1 875

Subvention de l'Etat

3 350

3 297

3 176

3 050

2 879

2 755

2 656

2 547

Moyens d'équilibre

3 331

3 278

3 157

3 031

2 860

2 736

2 637

2 528

Ressources propres

1 883

1 854

1 836

1 827

1 842

1 850

1 860

1 876

Total des produits

5 214

5 132

4 994

4 858

4 702

4 586

4 497

4 405

Source : ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

*

Certes, la perspective d'une diminution à long terme du soutien de l'Etat à la caisse de retraite de la SNCF est une bonne nouvelle , mais il faut rappeler que le niveau de cette contribution dépassera, chaque année, les 3 milliards d'euros jusqu'en 2021 .

Aussi, votre rapporteur fait sienne la remarque formulée par son homologue de la commission des finances :

« Si la réforme de 2008 semble permettre de réduire la charge des pensions pour le régime spécial, donc pour l'Etat qui en assure l'équilibre financier, elle ne répond assurément pas au défi d'un retour à l'équilibre. »

2. Des surcoûts pour l'entreprise SNCF

Certes, le recul de l'âge de départ des cheminots - rendu possible par la suppression de la mise à la retraite d'office- a représenté dès 2009 une économie pour le régime spécial, mais il a entraîné de facto une charge supplémentaire pour l'entreprise.

A ce stade, votre rapporteur insiste sur la nécessité de ne pas raisonner, s'agissant des effets de la réforme de 2008, en termes de coût global, dès lors que la caisse de retraite est totalement indépendante de l'entreprise SNCF .

Selon les estimations réalisées en 2009, les avantages accordés aux salariés ont été chiffrés à 112 millions d'euros par an en moyenne sur la période 2010-2030 . Il s'agirait d'une charge nette, non compensée par les économies réalisées par le régime spécial puisque celui-ci est géré depuis 2007 de manière autonome par la CPRPSNCF.

Coût pour la SNCF des mesures d'accompagnement
de la réforme du régime social

(en millions d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

Années
ultérieures

66

139

153

159

160

217

Source : SNCF

L'entreprise SNCF a établi un chiffrage détaillé et réactualisé du coût des mesures d'accompagnement, dont le montant total en 2009, de près de 127 millions d'euros, est un peu inférieur au montant initialement prévu (139 millions d'euros).

Le tableau ci-dessous confirme la progressive montée en charge de ces mesures dont le coût atteindrait près de 190 millions d'euros en 2013 .

Coût en 2009 et projection pour la période 2010-2013
des mesures salariales d'accompagnement à la SNCF (1)

(en millions d'euros)

2009

2010

2011

2010

2013

Echelon 10

28,86

37,00

47,00

60,00

64,00

Majorations salariales

1,84

2,76

4,14

6,21

9,31

Suppléments de rémunération

4,67

5,00

5,00

5,00

5,00

Majorations de PFA

46, 19

46,19

46,19

46,19

46,19

Majoration de prime de pénibilité

15,45

16,00

16,00

16,00

16,00

Intégration GRAVAC-CGAEX

9,93

10,00

10,00

10,00

10,00

Cessation progressive d'activité

5,50

10,00

10,00

10,00

10,00

CET (estimation)

6,00

8,00

12,00

15,00

18,00

TOTAL

126,95

139,95

160,33

179,40

189,50

(1) Le coût des mesures d'accompagnement pour la SNCF intègre les charges sociales patronales.

Source : SNCF

Aux contreparties salariales s'ajoute un second facteur de dépenses supplémentaires : le coût entraîné par la prolongation de l'activité professionnelle des cheminots .

Selon la SNCF, l'effet démographique lié à la suppression de la retraite d'office et à l'incitation au recul de l'âge de départ a déjà coûté environ 50 millions d'euros en 2009 . Sa charge financière devrait continuer à augmenter au fur et à mesure qu'un nombre grandissant d'agents prolongeront leur activité. Elle atteindrait 100 millions en 2010, puis 177 millions en 2011 et 242 millions en 2012.

*

Le tableau ci-dessous montre l'incidence très significative de la réforme du régime spécial sur les finances de l'entreprise.

Chiffrage de l'effet démographique et estimation du coût global
de la réforme pour la SNCF (1)

(en millions d'euros)

2008

2009

2010

2011

2012

Effet démographique lié à la suppression de la retraite d'office et à l'incitation de la réforme à reculer l'âge de départ

13

54

100

177

342

Autres conséquences (mesures salariales d'accompagnement)

54

119

141

160

176

Impact total de la réforme

67

173

241

337

418

(1) Le coût des mesures d'accompagnement pour la SNCF intègre les charges sociales patronales.

Source : SNCF

La SCNF estime ainsi que le coût annuel global de la réforme , intégrant le facteur démographique et les mesures salariales d'accompagnement, s'élèverait à 337 millions d'euros en 2011 , un montant supérieur aux gains escomptés par le régime spécial proprement dit (300 millions).

Autrement dit, la réforme de 2008 opérerait un transfert de charges substantiel du régime de retraite, dorénavant budgétairement et juridiquement autonome, vers l'entreprise .

C. A LA RATP, UN BILAN BEAUCOUP MOINS OPTIMISTE QUE PRÉVU

1. Pour le régime spécial, un surcoût jusqu'en 2015 suivi de faibles économies

Au regard des informations fournies par la caisse autonome de retraite de la RATP en octobre 2009, deux périodes ont été mises au jour :

- de 2009 à 2014 , la réforme engendrerait un surcoût pour la CRPRATP qui atteindrait un pic en 2013 estimé à 2,7 millions d'euros. Durant cette période, les prestations versées seraient en effet plus élevées que ce qu'elles auraient été sans la réforme. Autrement dit, jusqu'en 2015, la réforme coûterait environ 2 millions supplémentaires par an , en raison des contreparties accordées ;

- c'est seulement à partir de 2015 que la réforme commencerait à produire des économies et encore, celles-ci seront faibles puisqu'elles n'atteindraient que 23 millions en 2020 , soit 2,2 % du total des pensions servies. Ces gains escomptés seraient essentiellement dus à l'augmentation de la durée d'assurance et à l'instauration de la décote.

Le tableau et le graphique ci-dessous illustrent ces données.

Prestations de retraite à servir dans le cadre
du régime de la RATP

(en millions d'euros)

Année

Avant réforme
des droits

Après réforme
des droits

Ecart

2010

899,3

900,3

0,9

2011

916,1

917,6

1,6

2012

954,3

956,8

2,5

2013

993,2

995,9

2,7

2014

999,8

1 002,0

2,2

2015

1 007,9

1 007,0

- 0,9

2016

1 020,1

1 013,9

- 6,2

2017

1 032,9

1 020,0

- 12,9

2018

1 044,8

1 026,6

- 18,1

2019

1 054,7

1 033,8

- 20,8

2020

1 061,6

1 038,6

- 23,0

Source : CRPRATP

Gains annuels engendrés par la réforme pour la CRPRATP

(en millions d'euros)

Source : CRPRATP

2. Pour l'entreprise, des charges salariales supplémentaires

De son côté, l'entreprise RATP a procédé, en septembre 2010, à un chiffrage du surcoût induit par les mesures salariales d'accompagnement de la réforme. Celles-ci devraient entraîner une augmentation des charges de salaires pour la RATP de 10,5 millions d'euros dès 2012 , alors même que la réforme n'aura, à cette date, produit aucune économie.

A compter de 2015, cette charge supplémentaire devrait atteindre près de 14 millions d'euros , ainsi que l'a indiqué devant la Mecss Pierre Bruandet, responsable de l'entité « Politiques sociales et salariales » à la RATP 9 ( * ) . La mesure la plus coûteuse est la création de deux échelons d'ancienneté supplémentaires.

Comme le montre le tableau ci-dessous, sur la période 2015-2018, les économies issues de la réforme de 2008 seront inférieures aux surcoûts salariaux .

Tableau comparatif des économies issues de la réforme de 2008
et du coût des mesures salariales d'accompagnement de 2015 à 2020 à la RATP

(en millions d'euros)

Année

Economies pour
le régime spécial

Coût des mesures salariales d'accompagnement
pour la RATP

2015

0,9

13,9

2016

6,2

13,3

2017

12,9

13,9

2018

18,1

14,3

2019

20,8

14,6

2020

23,0

15,0

Source : RATP et CRPRATP

3. Le dossier de l'adossement au point mort

Les décrets du 26 décembre 2005 relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP ont prévu l'adossement du régime spécial au régime général et aux régimes complémentaires .

Cette opération poursuit trois objectifs :

- améliorer l'assise financière du régime spécial du fait de la mutualisation avec des régimes de retraite à base démographique plus large ;

- prévoir des taux de cotisation salariale et patronale en phase avec ceux des autres entreprises de droit privé du secteur ;

- réduire la participation financière de l'Etat.

La neutralité financière de l'opération doit être assurée par le versement à la caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav) d' une soulte financée par l'Etat, dont le montant a été évalué entre 500 et 700 millions d'euros . Les négociations entre les différentes parties prenantes sur le montant exact de cette soulte n'ont, à ce jour, pas abouti.

Par ailleurs, à la suite de la notification à la Commission européenne de ce dispositif, les travaux préalables à l'adossement ont été interrompus dans l'attente de la qualification, par celle-ci, de la procédure d'adossement au regard du droit européen de la concurrence.

Dans sa décision du 13 juillet 2009, la Commission européenne a estimé que la création de la caisse de retraite de la RATP était constitutive d'une aide d'Etat compatible avec les traités communautaires, sous réserve que la réforme soit entièrement mise en oeuvre.

Dès lors, plus rien ne fait obstacle à la mise en oeuvre de la procédure d'adossement .

C'est pourquoi, votre rapporteur recommande de la relancer rapidement et ce d'autant plus qu'elle permettrait de réduire l'effort de l'Etat dans le financement du régime, compte tenu des versements des régimes de droit commun qui en découleraient . L'économie qui en résulterait s'élèverait à environ 30 millions d'euros par an.

Faute d'avancées dans ce dossier, le financement des charges de retraite repose toujours sur les seules cotisations sociales vieillesse et sur la subvention d'équilibre de l'Etat.

*


La réforme des retraites de 2010 et les régimes spéciaux

La loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites ne comporte aucune disposition explicite concernant l'application de la réforme aux régimes spéciaux.

Son article 38 prévoit seulement la remise au Parlement par le Gouvernement, avant le 1 er janvier 2017, d'un rapport sur les mesures de relèvement des âges d'ouverture du droit à pension et des limites d'âge prises, par voie réglementaire, pour les régimes spéciaux de retraite .

Ceux-ci seront donc bien concernés par la réforme, au même titre que les régimes des salariés du privé et des fonctionnaires, mais seulement à l'horizon 2017 . Cette entrée en vigueur différée s'explique par la volonté de tenir compte de la montée en charge progressive de la réforme de 2007-2008.

L'application, par voie réglementaire, de la réforme de 2010 aux régimes spéciaux (les caractéristiques de ces régimes relèvent de la compétence réglementaire en application de l'article L. 711-1 du code de la sécurité sociale) devraient se traduire par :

- une augmentation progressive du nombre de trimestres nécessaires pour bénéficier du taux plein ;

- une augmentation progressive de l'âge limite de maintien en service qui passerait à soixante-sept ans ;

- une augmentation progressive de quatre mois par année de l'âge d'ouverture du droit à pension qui passerait de cinquante à cinquante-deux ans pour les conducteurs et de cinquante-cinq à cinquante-sept ans pour les autres agents.

La réforme de 2010 ne serait pleinement effective pour les régimes spéciaux qu'en 2023.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Réunie le 30 novembre 2010 , sous la présidence de Muguette Dini, présidente, la commission examiné le rapport pour avis de Dominique Leclerc sur le projet de loi de finances pour 2011 (mission « Régimes sociaux et de retraite »).

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis . - Cette mission retrace les subventions versées par l'Etat pour équilibrer les comptes de plusieurs régimes spéciaux de retraite dont certains assurent la couverture vieillesse d'entreprises, comme la SNCF ou la RATP, ou d'une profession, comme celle de marin, tandis que les autres correspondent à des régimes en voie d'extinction - régimes des mines, de la Seita, des chemins de fer d'Afrique...

Enfin, la mission regroupe les crédits destinés à financer des mesures spécifiques visant à compenser la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers - congé de fin d'activité, complément de pension.

Les régimes concernés - sachant que ne sont pas pris en compte les régimes spéciaux des industries électriques et gazières, de la Banque de France et des clercs et employés de notaire - représentent un total d'environ 860 000 pensionnés. Depuis plusieurs décennies, tous sont structurellement déficitaires : le nombre insuffisant de cotisants ne permet pas de couvrir la totalité des dépenses de pensions. Pour assurer le service des prestations vieillesse dues, l'Etat doit leur verser des subventions d'équilibre. Ces régimes ne doivent donc leur survie qu'à la solidarité nationale.

Entre 2010 et 2011, les crédits progressent de 5,3 % pour s'élever à 6,03 milliards. Cette progression suit une tendance qui s'explique par l'évolution à la hausse des dépenses des régimes, notamment en raison du « papy-boom », et le mouvement à la baisse de leurs ressources, qui crée un effet de ciseaux.

La diminution des ressources tient à un rendement décroissant des recettes de cotisations lié à l'extinction progressive de certains régimes, comme les mines ou la Seita, ou à la diminution du nombre de cotisants, par exemple à la SNCF ; elle s'explique aussi par la réduction des transferts au titre de la « surcompensation » entre régimes spéciaux qui, aux termes de la loi du 21 août 2003, doit disparaître à l'horizon 2012.

En conséquence, les subventions de l'Etat représentent une part de plus en plus importante du budget de ces régimes. Ainsi, la dotation d'équilibre couvre 61 % du budget de la caisse de retraite de la SNCF, 56 % de celui de la caisse de la RATP, 74 % du budget du régime des marins et 87 % de celui des retraités de la Seita.

Inévitablement, le besoin de financement de ces régimes va continuer à progresser dans les prochaines années. Les dotations de l'Etat, qui jouent le rôle de variable d'ajustement, sont donc appelées à augmenter. Or, rien ne garantit qu'elles suivront l'évolution des besoins : ne peut-on craindre que le contexte budgétaire contraint et les arbitrages financiers qui en découlent conduisent, à terme, à un abondement insuffisant de la mission ?

En attendant, l'évolution des crédits pour 2011 est marquée par une augmentation relativement contenue, de 2,3 %, de la dotation à la caisse autonome de retraite de la SNCF, qui s'établit à 3,19 milliards, dans la continuité de la tendance observée ces dernières années ; par une stabilisation de la dotation à la caisse autonome de retraite de la RATP à 527 millions ; par une très légère augmentation de la subvention d'équilibre accordée au régime des marins, laquelle atteint 797 millions ; par une forte progression, enfin, de 25 %, de la subvention versée au régime des mines, qui atteint 1,2 milliard. Cette évolution est la conséquence, d'une part, de la diminution des transferts au titre de la surcompensation dont le régime est l'un des principaux bénéficiaires, d'autre part, du moindre rendement de ses actifs immobiliers.

En harmonisant progressivement les règles en vigueur dans les régimes spéciaux avec celles applicables dans les régimes de la fonction publique, la réforme engagée en 2007 poursuivrait deux objectifs : rétablir davantage d'équité entre les assurés sociaux et garantir la viabilité financière de ces régimes sur le long terme. A la SNCF et à la RATP, deux décrets du 15 janvier 2008 ont fixé les principes communs d'harmonisation relatifs à la durée d'assurance, au mécanisme de décote/surcote, à l'indexation des pensions et aux bonifications. Ces nouvelles dispositions sont entrées en vigueur le 1 er juillet 2008.

L'adoption de la réforme a été subordonnée à l'instauration de mesures salariales d'accompagnement actées dans le cadre des négociations d'entreprise. A la SNCF et à la RATP ont notamment été décidés la création d'échelons supplémentaires d'ancienneté, le déblocage de la grille des salaires, la possibilité de rachat d'années d'études et la suppression de la condition d'âge pour l'affiliation au régime spécial. J'en tire la conclusion que le principe de la spécificité des droits des assurés de ces régimes a été préservé.

Certes, il était nécessaire de conduire cette réforme dans un souci de dialogue, mais je crains qu'elle n'ait abouti à des contreparties qui pourraient, à terme, en annuler les effets. L'an passé déjà, j'avais alerté sur le coût potentiel des mesures de compensation en faveur des salariés. Les nouvelles estimations dont je dispose confirment cette analyse.

On ne peut, sur cette réforme, raisonner en termes de coût global, dès lors que la caisse de prévoyance et de retraite du personnel de la SNCF et celle du personnel de la RATP sont totalement indépendantes des entreprises SNCF et RATP. Il faut donc bien distinguer les effets de la réforme sur les caisses, d'une part, et sur les entreprises, d'autre part.

Pour la caisse de prévoyance de la SNCF, l'économie, selon un chiffrage effectué en 2009, plus élevée que ce qu'avait initialement prévu le Gouvernement, sera de l'ordre de 300 millions par an sur la période 2009-2030, ce qui représente 10 % de la subvention d'équilibre versée par l'Etat au régime. Selon ces projections, le gain cumulé en 2030 dépasserait 6,5 milliards.

En revanche, pour l'entreprise SNCF, la réforme alourdit la masse salariale. En 2009, l'accroissement des charges de personnel du fait des mesures salariales d'accompagnement a été estimé à près de 127 millions. A cela s'ajoute la charge entraînée par l'effet démographique, conséquence mécanique de la suppression de la retraite d'office et de l'incitation au recul de l'âge de départ, de quelque 50 millions l'an dernier. La SNCF estime ainsi que le coût annuel global de la réforme, si l'on intègre les contreparties sociales et le facteur démographique, est très significatif : de 170 millions en 2009, il passerait à 418 millions en 2012.

Il semble donc bien que la réforme du régime spécial de la SNCF opère un transfert de charges substantiel du régime de retraite, dorénavant budgétairement et juridiquement autonome, vers l'entreprise. Et je ne dis rien des primes intégrées à l'assiette de liquidation.

Qu'en est-il pour la RATP ?

Selon la caisse de prévoyance et de retraite, la réforme ne commencerait à produire des économies qu'à compter de 2015, et encore faibles puisqu'elles n'atteindraient que 23 millions en 2020, soit 2,2 % du total des pensions servies. Les gains escomptés seraient essentiellement dus à l'augmentation de la durée d'assurance et à l'instauration d'une décote.

De son côté, la RATP a évalué le surcoût résultant des contreparties salariales. Celles-ci devraient entraîner, dès 2012, une augmentation de 10,5 millions des charges de salaires, alors même que la réforme n'aura, à cette date, produit aucune économie. A compter de 2015, cette charge supplémentaire atteindrait près de 14 millions, si bien que sur la période 2015-2018, les économies issues de la réforme de 2008 seraient inférieures aux surcoûts salariaux.

Les gains pour la collectivité résultant de la réforme des régimes spéciaux pourraient ainsi se révéler beaucoup plus faibles que les prévisions initiales, particulièrement optimistes, ne le laissaient penser.

Ces observations faites, je vous propose, parce que ces crédits sont indispensables à la survie des régimes de retraite concernés, d'émettre un avis favorable à l'adoption des crédits de cette mission pour 2011.

Guy Fischer . - Cette mission a fait l'objet de nombreux débats en 2008. Les travailleurs de ces entreprises s'étaient bien battus et le Président de la République avait souhaité que l'on parvienne à une solution acceptable pour eux. Mais ne nous faisons pas d'illusions. L'évolution des conditions de travail et des rémunérations dans les entreprises concernées est inquiétante. La pression est forte sur les effectifs, en diminution continue. Et l'on sait ce que l'ouverture à la concurrence prépare à la SNCF.

Si la participation de l'Etat au financement de ces régimes va croissant, c'est que leur démographie est en baisse. Mais n'en déplaise à ceux qui s'acharnent à les dénigrer, je considère qu'ils sont partie à l'effort collectif en faveur du service public. Il serait temps que l'on cesse de remettre en cause à tout propos les acquis. Quant aux entreprises que sont devenues la SNCF et la RATP, elles continuent pour moi, même si elles ont perdu leur statut, de faire partie de notre service public de transport. L'ajustement par les effectifs a ses limites. Je ne dis rien des dispositions spécifiques en faveur des chauffeurs routiers, évidemment nécessaires.

Alain Vasselle, rapporteur général . - Il devient de plus en plus difficile de défendre ces régimes spéciaux alors que la situation des entreprises concernées se rapproche du droit commun et que les conditions de travail sont comparables à celles qui ont cours ailleurs. La question de la pénibilité devrait donc y être traitée dans le cadre commun.

J'ai bien l'impression que la réforme de 2008 aura été un coup pour rien. Son coût annuel, à partir de 2012, sera de 418 millions à la SNCF. Même problème à la RATP, dans de moindres proportions. Le Gouvernement ne rechigne guère, pour ces régimes là, à mettre la main à la poche. Tous ne connaissent pas le même régime de faveur. Il faudra peut-être lui en faire la remarque. Quant au service minimum, la proposition de loi que nous avons adoptée ne suffira pas. Il faudra, pour que les usagers n'aient pas à souffrir des grèves à répétition, passer à la vitesse supérieure.

Je vois mal comment nous éviterions une remise en chantier de tous ces régimes. Le Gouvernement a-t-il évalué l'impact des mesures adoptées en 2008 ? Je crains que non, pas plus que n'avait été anticipé celui des mesures adoptées, au moment de la réforme Fillon, en faveur des carrières longues. Toutes choses qui ne rassurent guère sur les effets à attendre de la réforme que nous venons d'adopter...

Isabelle Pasquet . - Il n'est pas inutile de rappeler que le but de la réforme de 2008 était d'introduire dans les régimes spéciaux des mesures, comme la décote, jusqu'alors réservées aux régimes de droit commun. Mission accomplie, de ce point de vue. Les cheminots et les agents de la RATP ont demandé, et obtenu, une compensation salariale, pour atténuer l'effet négatif de la réforme sur le niveau de leurs pensions. Le Gouvernement pensait qu'ils continueraient à partir en retraite à cinquante ou cinquante-cinq ans. Cela n'a pas été le cas. C'est la seule raison du surcoût pour les entreprises.

Alain Gournac . - A temps nouveaux, décisions nouvelles. Les Français ne comprennent plus la survivance de ces régimes spéciaux. Il faudra leur rendre les choses plus lisibles. Et je dois dire que la transparence ne règne pas. J'ai eu l'occasion de discuter avec un chef contrôleur, qui m'a expliqué ce qu'il gagnait en me montrant sa feuille de paye. Je l'ai trouvée bien légère, avant de découvrir qu'il y en avait en fait une seconde complétant la première...

Guy Fischer . - Si l'âge moyen de liquidation est aujourd'hui de soixante et un an et demi, on constate que les nouvelles générations en partance, inquiètes de l'avenir, tendent à retarder leur départ d'un ou deux ans. Et cela vaut pour toutes les professions.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis . - La solidarité nationale doit certes jouer pour les régimes en extinction. Mais nous ne sommes pas dans le même cas de figure à la SNCF et à la RATP. Et la dotation de l'Etat représente pourtant 60 % des prestations versées... Les entreprises doivent de surcroît honorer les compensations salariales obtenues dans le cadre de la réforme, qui alourdissent la masse salariale et poussent les agents à retarder leur départ. Songez que la surcote s'applique sur le salaire de référence, où sont intégrées quatre primes sur lesquelles ils n'ont jamais cotisé ! Avec toutes les bonifications, le taux de remplacement approche les 80 % ! Et ceci alors que la décote est entrée en application cette année. Difficile, dans ces conditions, de parler d'équité et de solidarité. Ceux qui invoquent le Conseil national de la Résistance me font sourire : le CNR voulait un seul régime ; c'est la pression des corporatismes qui a conduit à maintenir des caisses spécifiques. Il faut aller vers la convergence des règles. Tout le monde, au Conseil d'orientation des retraites, en convient.

Isabelle Pasquet . - Je ne peux pas vous laisser dire que les cheminots partent en retraite avec 80 % de leur salaire.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis . - C'est pourtant l'entreprise elle même qui communique ces chiffres. J'ai par ailleurs reconnu qu'il fallait aussi considérer le déséquilibre démographique du régime.

Isabelle Pasquet . - Si on veut l'améliorer, on ne peut pas laisser de côté la question de l'emploi.

Dominique Leclerc, rapporteur pour avis . - Je redis que, pour ce qui concerne, le taux de remplacement, je ne l'ai pas inventé. Il figure non seulement dans le document de la SNCF mais dans le rapport de Bertrand Auban, rapporteur spécial de notre commission des finances.

La commission émet un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission.

ANNEXE - COMPARAISON DES PRINCIPAUX RÉGIMES DE RETRAITE

Nombre

de pensionnés*

Nombre

de cotisants*

Volume des prestations servies* (en millions d'euros)

Subvention de l'Etat* (en millions d'euros)

Taux de cotisation employeur

Taux de cotisation employé

CNAV

12 500 000

17 800 000

95 370


• 8,3% sur le salaire limité au plafond de la sécurité sociale

• 1,6% sur la totalité du salaire


• 6,65% sur le salaire limité au plafond de la sécurité sociale

• 0,1% sur la totalité du salaire

AGIRC-ARRCO

2 400 000

3 900 000

43 250
pour l'Arrco
22 260
pour l'Agirc


• A l'Arrco , le taux de cotisation à la charge de l'employeur s'élève à 4,5% pour la tranche 1, à 12% pour la tranche 2 et à 1,20% ou à 1,30% selon les tranches pour l'association pour la gestion du fonds de financement (AGFF) ;

• A l'Agirc , le taux de cotisation à la charge de l'employeur s'élève à 4,5% pour la tranche 1, à 12,6% pour les tranche B et C ; s'ajoute la cotisation à l'AGFF dans les mêmes conditions qu'à l'Arrco, ainsi qu'une contribution exceptionnelle et temporaire non créatrice de droits, au taux de 0,22 % sur la totalité du salaire jusqu'à huit plafonds.


• Pour les salariés relevant de l'Arrco , le taux s'élève à 3 % sous un plafond (tranche 1), puis à 8 % entre un et trois plafonds (tranche 2) ; s'ajoute la cotisation destinée à l'AGFF, qui finance la retraite avant soixante-cinq ans, aux taux de 0,8 % puis 0,9 % selon les tranches ;

• Pour les salariés relevant de l'Agirc (cadres), le taux s'élève également à 3 % sous un plafond (tranche 1), puis à 7,7 % jusqu'à huit plafonds (tranches B et C) ; s'ajoute la cotisation à l'AGFF dans les mêmes conditions que pour les non-cadres ainsi qu'une contribution exceptionnelle et temporaire non créatrice de droits, au taux de 0,13 % sur la totalité du salaire jusqu'à huit plafonds.


• Pour les salariés du secteur privé dont la rémunération est inférieure au plafond de la sécurité sociale, le taux global de cotisation est donc de 10,55 % du salaire brut :
- 6,75 % au titre de la cotisation versée au régime général ;
- 3 % au titre de la cotisation versée à l'Arrco ;
- 0,8 % au titre de la cotisation à l'AGFF.

RSI

2 010 541

1 702 489

463


• Régime de base : 16,65% du revenu professionnel dans la limite du plafond de la sécurité sociale

• Régime complémentaire : 7,2% du revenu professionnel pour les artisans ; 6,5% du revenu professionnel pour les commerçants

MSA

2 501 666

683 841

8 540


• 8,3% sur le salaire limité au plafond de la sécurité sociale

• 1,6% sur la totalité du salaire


• 6,65% sur le salaire limité au plafond de la sécurité sociale

• 0,1% sur la totalité du salaire

SRE

1 700 000 pensionnés civils
550 000
pensionnés militaires

2 200 000
cotisants civils
350 000
cotisants militaires

41 600

Contribution de l'Etat employeur : 33 900

Taux de cotisation de l'Etat employeur (explicite depuis 2006) en 2010 : 62,14% pour les fonctionnaires civils ; 108,63% pour les militaires

Passage de 7,85% à 10,55% sur dix ans

CNRACL

931 652

2 056 867

12 000

27,30%

Passage de 7,85 % à 10,55% sur dix ans

SNCF

300 000

163 977

5 085

3 190

La cotisation patronale est la somme de deux composantes, T1 et T2 :
- le taux T1 représente le taux de cotisation qui serait dû si les salariés relevaient du régime général et des régimes de retraite complémentaire, déduction faite du montant des cotisations salariales

Depuis 2007, le taux T1 s'élève à 22,52% ;

- le taux T2 est destiné à contribuer forfaitairement au financement des avantages spécifiques de retraite du régime spécial, y compris l'incidence du recours à des ressources non permanentes lié à l'obligation de verser les pensions aux bénéficiaires par terme à échoir. Le taux T2 est fixé à 12,73 % en 2010.

Au total, le taux global de cotisation patronale est de 35,25% en 2010.

7,85 %

RATP

47 700

44 000

915

500

18 %

12 %

* Chiffres arrondis

* 1 Pour la branche vieillesse, le taux de cotisation salariale est de 7,85 % calculé sur l'assiette du régime spécial et le taux de cotisation à la charge de la SNCF en tant qu'employeur et la somme de deux composantes T1 et T2 :

- le taux T1 est déterminé chaque année afin de couvrir, déduction faite du produit des cotisations salariales, le montant qui serait dû si les salariés relevaient du régime général et des régimes de retraite complémentaire obligatoires. Depuis 2007, le taux retenu s'élève à 22,52 % ;

- le taux T2 est destiné à contribuer forfaitairement au financement des droits spécifiques de retraite du régime spécial. Il a été fixé à 11,96 % pour 2007 (à partir du 1 er juillet), à 12,23 % pour 2008, à 12,62 % pour 2009 et à 12,73 % pour 2010.

Ainsi, le taux global de cotisation patronale a été de 34,48 % en 2007, de 34,75 % en 2008 et, serait de 35,14 % en 2009 et de 35,25 % en 2010.

* 2 Le treizième mois remplace une prime d'un montant inférieur et est intégré à l'assiette des cotisations en lieu et place de l'ancienne prime.

* 3 Données techniques de l'année 2008 utilisées pour les acomptes comptabilisés en 2008 et régularisés en 2009.

* 4 La prévision quant au montant de la contribution de l'Etat pour 2011 est celle établie par la caisse de retraite du régime de la SNCF. Elle diffère légèrement de celle figurant dans le projet de loi de finances pour 2011.

* 5 Décret n° 2008-47 pour la SNCF et décret n° 2008-48 pour la RATP, du 15 janvier 2008.

* 6 Audition du 6 avril 2010. Tome II du rapport d'information « Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir » (n° 461 (2009-2010) de Christiane Demontès et Dominique Leclerc au nom de la Mecss.

* 7 Audition du 16 mars 2010. Tome II du rapport d'information « Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir » (n° 461 (2009-2010) de Christiane Demontès et Dominique Leclerc au nom de la Mecss.

* 8 « Le régime spécial de retraite de la SNCF : un premier bilan de la réforme de 2008 », rapport d'information n° 732 (2009-2010) du 29 septembre 2010 - par M. Bertrand AUBAN, fait au nom de la commission des finances.

* 9 Audition du 6 avril 2010. Tome II du rapport d'information « Retraites 2010 : régler l'urgence, refonder l'avenir » (n° 461 (2009-2010) de Christiane Demontès et Dominique Leclerc au nom de la Mecss.

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