C. LA NÉCESSITÉ DE METTRE EN oeUVRE DES DISPOSITIFS DE PÉRÉQUATION PLUS EFFICACES
Consacrée par la révision constitutionnelle du 28 mars 2008, l'exigence de péréquation est elle aussi indissociable de l'autonomie accordée aux collectivités, notamment sur le plan fiscal. L'état des lieux élaboré par l'Observatoire des finances locales en 2009 rappelle ainsi que « l'enjeu de la péréquation consiste [...] à soutenir les collectivités structurellement défavorisées tout en conservant l'incitation des collectivités à mener des politiques de développement local dynamiques ».
La péréquation demeure néanmoins un impératif relativement peu contraignant : comme l'a rappelé le Conseil constitutionnel dans deux décisions de 2003, cette exigence « n'impose pas que chaque type de ressources fasse l'objet d'une péréquation » 18 ( * ) , ni « que chaque transfert ou création de compétences donne lieu à péréquation » 19 ( * ) .
Réformée à l'occasion de la loi de finances pour 2004, la péréquation a connu un renforcement constant depuis lors, les masses financières qui lui sont consacrées augmentant continûment. Toutefois, dans le même temps, on observe une baisse tendancielle de l'efficacité des dotations de péréquation, qui parviennent de moins en moins à réduire les inégalités entre les collectivités les plus riches et les collectivités les plus défavorisées.
1. Des dotations de péréquation en constante augmentation depuis 2004
(a) Les différentes formes de péréquation
On distingue habituellement deux types de péréquation :
- la péréquation verticale repose sur l'Etat et consiste, pour ce dernier, à répartir les dotations entre les collectivités en tenant compte de leur richesse relative. La plupart des outils de péréquation actuels relèvent de cette forme de péréquation ;
- la péréquation horizontale s'opère directement entre collectivités.
Les formes de péréquation
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Régions |
Départements |
EPCI |
Communes |
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Péréquation verticale |
- Dotation de péréquation des régions |
- Dotation de fonctionnement minimal (DFM) - Dotation de péréquation urbaine (DPU) |
- Dotation d'intercommunalité |
Dotation de solidarité urbaine (DSU) - Dotation de solidarité rurale (DSR) - Dotation nationale de péréquation (DNP) |
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Péréquation horizontale |
- Dotation de solidarité communautaire (DSC) facultative |
- Fonds de solidarité de la région Île-de-France (FSRIF) - Fonds départemental de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP) |
Source : annexe au PLF 2010 « Effort financier de l'Etat en faveur des collectivités territoriales »
De manière transversale, on observe que les volumes financiers relatifs consacrés à la péréquation ont connu une croissance ininterrompue depuis les années 1990 : selon le rapport d'information de M. Manuel Aeschlimann 20 ( * ) , député, la proportion de la DGF explicitement consacrée à la péréquation est passée, toutes catégories de collectivités territoriales confondues, de 9,5 % en 1998 à 15,7 % en 2008.
(b) Les dispositions du PLF pour 2010
Le PLF pour 2010 ne remet pas en cause les formes de péréquation mises en oeuvre depuis 2004 :
- prolongeant une mesure déjà mise en place par le PLF pour 2009, l'article 55 du PLF pour 2010 écrête de 3,5 % le complément de garantie de la dotation forfaitaire des communes. Celui-ci constitue, au sein de la dotation forfaitaire des communes, un reliquat historique « passif » qui a contribué à pérenniser les écarts de dotations qui existaient auparavant entre des communes de taille comparable. L'écrêtement prévu par le PLF pour 2010 permettra de dégager environ 183 millions d'euros supplémentaires pour améliorer l'effort de péréquation entre les communes ;
- les trois dotations créées par le PLF 2009 , à savoir la dotation de développement urbain (DDU), le fonds de soutien aux communes touchées par le redéploiement territorial des armées et la dotation forfaitaire pour les communes accueillant des personnes sollicitant un titre d'identité sécurisé, sont maintenues. Si ces deux dernières augmentent très nettement (v. supra ), la DDU est, quant à elle, gelée ;
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Le fonctionnement de la DDU Mis en place par l'article 172 de la loi de finances pour 2009, la DDU bénéficie à cent villes particulièrement défavorisées et vient compléter la logique de péréquation poursuivie par la dotation de solidarité urbaine (DSU). Les crédits qui y sont rattachés font l'objet d'une contractualisation entre les communes éligibles (ou l'EPCI dont elles sont membres) et le préfet de département, une enveloppe départementale étant répartie en fonction des projets de développement local, et notamment de renforcement de l'accès à la culture, présentées par les élus locaux. |
- les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle sont reconduits , malgré la suppression de la taxe professionnelle. Ils seront ainsi, en 2010, maintenus à leur niveau de 2009 dans l'attente d'une refonte d'ensemble de la fiscalité économique locale ;
- la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR) progresseront chacune de 3,4 % ;
- contrairement à ce qui avait été annoncé par le gouvernement lors de l'examen du PLF pour 2009, aucune réforme de la dotation de solidarité urbaine n'est prévue. Les 715 villes bénéficiaires de la DSU en 2009 le seront donc toujours en 2010, selon les mêmes critères. Votre rapporteur s'inquiète de ce nouveau report et appelle le gouvernement à mener à bien le travail de concertation lancé au début de l'année 2009.
(c) La position de l'Assemblée nationale
Pour tenir compte des difficultés rencontrées par les départements, l'Assemblée nationale a en outre créé un nouveau fonds de péréquation spécifiquement consacré aux droits d'enregistrement départementaux.
Ce fonds sera alimenté par des versements des départements dont la croissance des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) représente au moins le double du taux d'inflation de l'année : ceux-ci contribueront au fonds à hauteur de la moitié de cet excédent. Les ressources du fonds seront ensuite reversées aux départements dont le potentiel financier est inférieur à la moyenne nationale.
2. La refonte de la péréquation, bien que légitime, se heurte en pratique à de nombreux obstacles
(a) Le constat : la baisse de l'effet péréquateur des dotations de l'Etat
Comme votre rapporteur le soulignait déjà lors de son avis sur le PLF pour 2009, malgré la croissance de la péréquation en volume, des questions se posent sur l'efficacité péréquatrice des dotations attribuées par l'Etat aux collectivités territoriales.
L'efficacité péréquatrice des dotations a été évaluée par les professeurs Guy Gilbert et Alain Guengant grâce une méthode permettant de mesurer le taux de correction, via les dotations de l'Etat, des inégalités de ressources des collectivités territoriales corrigées en fonction de leurs charges. La performance de la péréquation découle donc du taux de correction des inégalités de « pouvoir d'achat » imputable aux dotations nationales et aux fonds de péréquation.
Entre 2001 et 2006, ce taux de correction :
- a baissé pour les communes (passage de -39,2 % à -36,9 %).
Cette diminution découle principalement de l'impact négatif de la compensation de la suppression de la part « salaires » des bases de la taxe professionnelle : sa présence au sein des « dotations compensatrices » fait baisser la performance péréquatrice de ces dernières de 4,1 points, malgré la nette augmentation de l'efficacité des dotations expressément péréquatrices (DDU, DSR, etc.) ;
- a diminué pour les départements (de -50,6 % à -47,7 %) ;
- a fortement augmenté pour les régions (de -38,2 % à -45,2 %) 21 ( * ) .
Taux de correction global des inégalités
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2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
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Communes |
- 39,2% |
- 38,1% |
- 37,7% |
- 37,8% |
- 37,0% |
- 36,9% |
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Départements |
- 50,6% |
- 51,1% |
- 49,1% |
- 49,4% |
- 47,4% |
- 47,7% |
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Régions |
- 38,2% |
- 37,0% |
- 35,1% |
- 43,2% |
- 45,9% |
- 45,2% |
Source : Réponse ministérielle au questionnaire du rapporteur.
Au niveau global, on constate donc une contraction du pouvoir péréquateur de l'ensemble des dotations allouées aux communes et à leurs groupements et aux départements , notamment du fait de l'augmentation sensible du nombre et du poids des dotations de compensation dans l'ensemble des dotations.
Les membres de la mission Belot avaient ainsi affirmé que la réorientation de la péréquation verticale ne pouvait pas passer par la refonte des seules dotations explicitement péréquatrices , mais devait, à l'inverse, s'appuyer sur une restructuration globale de la DGF , dont les effets péréquateurs sont particulièrement faibles en raison de la « forte inertie des dotations forfaitaires ».
Enfin, les travaux de MM. Guy Gilbert et Alain Guengant mettent en évidence la variabilité de la « performance intrinsèque » (c'est-à-dire l'effet de correction de pouvoir d'achat d'un euro additionnel dépensé pour la dotation étudiée) des dotations explicitement péréquatrices : il s'élève à 43 % pour les dotations versées aux communes, à 31% pour les dotations versées aux départements et à 71 % pour les dotations versées aux régions.
Or, comme le note M. Manuel Aeschlimann dans son rapport précité, « il est évidemment regrettable que l'efficacité intrinsèque des dotations péréquatrices versées aux départements soit plus de deux fois plus faible que celle des dotations accordées aux régions, car les écarts de ressources sont, à l'inverse, [...] deux fois plus grands entre départements qu'entre régions » : l'échelon départemental apparaît donc clairement comme le moins privilégié face à la péréquation verticale.
(b) Tirer profit de la réforme de la fiscalité locale pour renforcer l'efficacité de la péréquation
Au vu de ce constat, il semble nécessaire de tirer profit de la réforme de la fiscalité locale pour renforcer le poids et l'efficacité des mécanismes de péréquation.
Dans ce cadre, M. Manuel Aeschlimann constate que « plus que d'une faiblesse en moyens financiers, la péréquation souffre en France de son éparpillement en une multitude de dotations, pour partie fossilisées » ; il a ainsi appelé au regroupement des dotations péréquatrices par niveau de collectivités et à la mise en place d'une politique nationale dont les effets devront être, au moyen d'indicateurs synthétiques rénovés, dûment évalués par le Parlement.
Votre rapporteur souscrit à cet objectif de simplification qui, outre son opportunité et sa légitimité propres, est en totale cohérence avec les pistes de réforme de la fiscalité locale dans son ensemble.
En outre, les travaux de la mission Belot avaient préconisé un renforcement de la péréquation horizontale.
Dans ce cadre, le rapport « Faire confiance à l'intelligence territoriale » proposait de généraliser le mécanisme du FSRIF (fonds de solidarité entre les communes de la région Île-de-France) à l'ensemble du territoire sur une base régionale. Il s'agirait donc de mettre en place, à l'échelle régionale, un prélèvement direct sur les ressources fiscales des communes les plus favorisées au profit des communes qui supportent des charges particulières, mais dont les ressources fiscales sont insuffisantes pour les assumer.
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Le fonctionnement du FSRIF Le FSRIF comprend deux prélèvements : - un premier prélèvement a lieu dès lors que la commune concernée a un potentiel fiscal par habitant supérieur d'au moins 25% à celui de la moyenne des communes de la région ; il est cependant plafonné à 5% des dépenses réelles de fonctionnement de la commune ; - depuis 1999, un second prélèvement s'applique lorsque les bases de taxe professionnelle par habitant sont supérieures au triple de la moyenne nationale. |
Votre rapporteur perçoit tout l'intérêt de ce mécanisme en termes de justice fiscale ; en revanche, il doute de sa « faisabilité » en pratique et de son « acceptabilité » pour les collectivités les plus riches.
Il rappelle à ce titre que la péréquation horizontale est d'ores et déjà une réalité à l'échelle intercommunale : une étude menée par l'Association des communautés de France (ADCF) a en effet montré que, en 2006, 83 % des communautés d'agglomération avaient mis en place une dotation de solidarité communautaire, répartie entre les communes membres en fonction de critères décidés localement -elle est, le plus souvent, établie en fonction des charges communales- et dont le montant global s'élevait à 546 millions d'euros.
* 18 Décision n° 2003-474 DC du 17 juillet 2003.
* 19 Décision n° 2004-487 DC du 18 décembre 2003.
* 20 Rapport d'information n° 1784 , paru en juin 2009 : « Péréquation : une ambition à assumer, des outils à rénover ».
* 21 Plus le taux de correction est bas, plus la péréquation est efficace ; un taux négatif indique ainsi une réduction des inégalités de « pouvoir d'achat » entre les collectivités.