III. DES PERSPECTIVES DE RÉFORME
En réaffirmant, à travers la mise en oeuvre de son projet stratégique national, sa compétence de pilotage sur l'ensemble des questions intéressant la justice des mineurs, la PJJ est appelée à redéfinir et à renforcer ses liens avec l'ensemble des acteurs intervenant dans la prise en charge des enfants et des adolescents. La redéfinition de ces relations concerne au premier chef les conseils généraux.
En outre, la DPJJ, compétente en matière de conception des normes et des cadres d'organisation de la justice des mineurs, jouera un rôle central dans l'élaboration du projet de code de justice pénale des mineurs, qui pourrait être examiné par le Parlement à partir du second semestre 2010.
A. DES PARTENARIATS À RENFORCER
1. Des relations avec les conseils généraux à redéfinir
La décision de recentrer la PJJ sur la seule prise en charge des mineurs délinquants doit permettre une clarification des rôles de chacun ainsi que la réaffirmation d'une plus grande complémentarité entre l'action menée par les conseils généraux en matière de protection de l'enfance en danger et les mesures de prise en charge des mineurs délinquants mises en oeuvre par la PJJ. De fait, cette évolution est loin d'être neutre pour les conseils généraux appelés, à terme, à prendre en charge l'intégralité des mesures judiciaires de protection. Deux questions doivent à cet égard être distinguées : celle de l'impact financier de ces orientations sur les budgets des départements, d'une part, et celle de la définition de partenariats entre services d'aide sociale à l'enfance et services déconcentrés de la PJJ, d'autre part.
a) Un désaccord persistant sur la question du financement
Dans la contribution écrite qu'elle lui a fait parvenir, l'Assemblée des départements de France (ADF) a fait part à votre rapporteur de ses plus vives inquiétudes concernant l'importante diminution des crédits consacrés par la PJJ à la prise en charge des mineurs en danger et des jeunes majeurs.
Lorsque la commission d'enquête sénatoriale sur la délinquance des mineurs avait préconisé, en juin 2002, le recentrage de la PJJ sur la prise en charge des seuls mineurs délinquants (voir supra ), elle avait considéré que, « selon les règles fondatrices de la décentralisation, ce transfert de compétences [devrait] s'accompagner des transferts de moyens correspondants » 19 ( * ) .
L'article 27 de la loi du 5 mars 2007 portant réforme de la protection de l'enfance a créé un fonds national de financement de la protection de l'enfance au sein de la caisse nationale des allocations familiales, destiné à compenser les charges résultant pour les départements de l'extension de leur compétence en matière de protection sociale et d'aide sociale à l'enfance 20 ( * ) .
Néanmoins, deux ans et demi après l'entrée en vigueur de cette loi, le décret portant création de ce fonds n'a pas été publié.
Par une délibération en date du 6 octobre, le Bureau de l'Assemblée des départements de France (ADF) a autorisé son président à introduire devant le Conseil d'Etat un référé-injonction de prendre ce décret à l'encontre du Premier ministre et du ministre des affaires sociales.
En réponse, le Premier ministre a fait valoir que, plutôt que de doter un fonds dont le niveau d'abondement année par année serait source de querelle entre Etat, sécurité sociale et collectivités locales, le Gouvernement préférait recentrer son intervention sur d'autres volets des politiques sociales départementales.
Considérant cette réponse comme un refus opposé par le Premier ministre à sa requête, l'ADF a, le 10 novembre 2009, autorisé son président à introduire devant le Conseil d'Etat un recours pour excès de pouvoir contre la décision expresse de rejet du Premier ministre .
De son côté, le Gouvernement considère que la création du fonds national prévu par l'article 27 de cette loi ne ferait que rendre plus complexes les financements déjà existants et a annoncé que le décret portant création de ce fonds ne serait pas publié 21 ( * ) .
En outre, le Gouvernement estime que la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance, en réaffirmant le rôle central du conseil général en matière de prise en charge de l'enfance en danger, n'a pas opéré de transfert de compétences au profit des départements puisque la compétence de ces derniers en matière de protection de l'enfance a été affirmée dès les lois de décentralisation de 1982-1983. Il fait valoir qu'en continuant à prendre en charge les mineurs et les jeunes majeurs faisant l'objet d'une mesure judiciaire de protection, la PJJ a, de fait, pris en charge des mesures qui auraient dû être financées par les départements et estime donc ne pas être tenu de compenser financièrement les effets, pour les conseils généraux, de son désengagement.
Enfin, la DPJJ estime le coût de la prise en charge des activités au civil (hors investigations) par la PJJ, tout opérateur confondu (service public et service associatif habilité) à environ 90 millions d'euros en 2008 (contre 111 millions d'euros en 2007) et fait valoir qu'ainsi, l'activité de la PJJ au civil représente à peine 1,51 % du montant total des dépenses consacrées par l'ensemble des départements à l'aide sociale à l'enfance en 2007 22 ( * ) . L'impact sur les budgets des départements du désengagement de l'Etat en matière de prise en charge des mesures judiciaires de protection serait donc limité.
Dans son rapport thématique consacré à la protection de l'enfance, la Cour des comptes adopte un regard assez critique sur le volet financier de la disparition de l'intervention de la PJJ au civil : « pour compenser ce retrait, les juges des enfants seront conduits à confier à l'ASE ou au secteur associatif un nombre croissant de mesures : le département deviendra l'unique financeur des prises en charge, l'Etat conservant le financement des mesures d'investigations judiciaires. La charge financière qui en découle, variable selon les départements, n'a pas été évaluée , et les textes n'en prévoient pas la compensation. En effet, le retrait de la PJJ n'est pas considéré comme un transfert de compétence obligeant l'Etat à accorder aux collectivités une compensation sur le fondement de l'article 72 de la Constitution. Il s'agit de la stricte application des mécanismes prévus par la loi de 1986, qui font dépendre la répartition des financements entre l'Etat et les départements d'une décision judiciaire. Si l'on ne peut que prendre acte d'une orientation confirmée dans les lois de finances, ses modalités, qui n'ont pas respecté le principe d'expérimentation prévu par la loi du 13 août 2004 23 ( * ) , restent critiquables » 24 ( * ) .
Votre commission estime que si une clarification des rôles de chacun peut paraître nécessaire, il appartient à l'Etat de veiller à ce que les jeunes en danger puissent bénéficier d'une prise en charge et d'un même niveau de protection sur l'ensemble du territoire national, quel que soit leur département de résidence.
b) Le développement des dispositifs de concertation entre la PJJ et les conseils généraux
Lors de son audition par la commission des lois le mardi 10 novembre 2009, Mme Michèle Alliot-Marie, garde des Sceaux, a indiqué à votre rapporteur qu'elle attachait une grande importance à ce que les décisions des magistrats au profit des enfants en danger puissent être mises en oeuvre sans délai et sans mettre en difficulté les finances des conseils généraux. Elle a fait valoir qu'il appartiendrait à la DPJJ, dans le cadre de sa compétence générale de coordination de la justice des mineurs posée par le décret du 9 juillet 2008, de veiller, sur chaque territoire, à la qualité des articulations entre les différentes prises en charge des mineurs. Une circulaire relative au rôle de l'institution judiciaire en matière de protection de l'enfance, actuellement en préparation, donnera prochainement un certain nombre d'instructions pour que l'institution judiciaire s'implique davantage, aux côtés des conseils généraux, dans la définition d'une véritable politique coordonnée de la protection de l'enfance.
Le développement de dispositifs de concertation avec les conseils généraux n'est pas nouveau.
Ces dispositifs ont tout d'abord été développés sur la base de la démarche dite « de complémentarité », à partir de la fin des années 1980, autour des thèmes suivants :
- la mise en place de dispositifs d'accueil d'urgence : le thème de l'accueil d'urgence fait l'objet de concertations régulières et anciennes dans les départements et a donné lieu à des formalisations diverses selon le contexte local. Aujourd'hui, 75 départements bénéficient d'un dispositif d'accueil d'urgence et 6 ont entamé les démarches nécessaires ;
- la participation à des commissions « parcours » ou « cas difficiles », qui sont des instances de concertation pluridisciplinaires centrées sur la recherche de solutions concrètes à la situation individuelle de jeunes rencontrant des difficultés sur le plan comportemental, scolaire ou psychiatrique ;
- enfin, les services de la PJJ sont toujours associés à l'élaboration du volet « enfance » des schémas d'organisation sociale et médico-sociale, dont la plupart sont signés conjointement.
En outre, les services territoriaux de la PJJ contribuent aux instances créées par la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance :
- d'une part, les cellules de recueil des informations préoccupantes clarifient les compétences entre les autorités administratives et judiciaires. Début 2009, 45 départements disposaient d'une cellule opérationnelle et 13 travaillaient à son élaboration ;
- d'autre part, les observatoires départementaux de la protection de l'enfance. Encore peu mis en oeuvre (21 seulement en 2008), ils constitueront le cadre institutionnel de concertation privilégié. Les services territoriaux de la PJJ y participent aux côtés des juridictions et contribuent à une analyse partagée des besoins des juridictions.
L'ensemble des dispositifs permettant de mieux articuler les actions de l'autorité judiciaire, des services territoriaux de la PJJ et des services d'aide sociale à l'enfance doivent ainsi être encouragés.
A cet égard, la Cour des comptes, après avoir remarqué que les conditions d'exécution des décisions de justice influaient très directement sur les décisions judiciaires elles-mêmes (la plupart des juges des enfants tenant compte, dans leur décision, de la possibilité d'obtenir une exécution effective et rapide), a souhaité dans son rapport thématique de septembre 2009 consacré à la protection de l'enfance, que l'Etat soit plus attentif aux conditions dans lesquelles les décisions des juges des enfants sont exécutées . Or, « les délais d'exécution des décisions judiciaires ne font pas l'objet d'un suivi global fondé sur des méthodes homogènes. Au plan national, la PJJ dispose certes d'indicateurs précis sur les délais d'exécution des mesures et le nombre de mesures en attente. [...] Ces indicateurs ne portent cependant que sur les mesures que la PJJ exécute (au sein de son secteur public) ou qu'elle finance, c'est-à-dire, en dehors des mesures d'investigation, une part très limitée des mesures d'assistance éducative. Au plan local, les délais de mise en oeuvre des décisions judiciaires et le nombre de mesures en attente ne sont pas toujours suivis, et, lorsqu'ils le sont, c'est le plus souvent de manière partielle et informelle, en dehors de tout système d'information global ».
Or, la Cour a pu constater au cours de son enquête que, si certains ressorts ou départements avaient mis en place des dispositifs systématiques de suivi des délais d'exécution, un certain nombre de situations difficiles avaient néanmoins pu être identifiées. La Cour a notamment constaté qu'à Auxerre, par exemple, le délai de prise en charge des mesures de milieu ouvert s'élevait, lors de sa visite, à trois mois en moyenne et que certains placements au foyer de l'enfance n'avaient été exécutés que six mois après la décision judiciaire.
Ces observations plaident en faveur de la mise en place de mécanismes de régulation adaptés . En outre, la Cour estime qu'il pourrait être souhaitable de tirer les conséquences de délais excessifs de prise en charge en aménageant la faculté, pour les services de l'Etat, de se substituer au département dans l'exécution des mesures, la charge financière restant à ce dernier 25 ( * ) .
2. Une implication croissante dans les dispositifs de prévention de la délinquance
Depuis plusieurs années, les politiques de prévention de la délinquance ont développé des dispositifs locaux adaptés aux besoins des quartiers en difficulté : zone urbaine sensible (ZUS), contrat urbain de cohésion sociale (CUCS), « plan pilote 25 quartiers » en synergie avec les forces de sécurité sur la prévention de la délinquance, 215 quartiers prioritaires concernés par le « plan espoir banlieue ». Ces dispositifs constituent le cadre territorial dans lequel la PJJ construit ses relations avec les forces de sécurité .
Les directeurs territoriaux de la PJJ rencontrent régulièrement leurs homologues de la police ou de la gendarmerie :
- au sein des réunions des conseils départementaux de prévention de la délinquance et des comités départementaux de sécurité ;
- dans le cadre communal, dans les groupes locaux de traitement de la délinquance et des conseils locaux de sécurité et de prévention de la délinquance. En outre, des contacts sont établis avec les responsables des polices municipales.
Enfin, des actions conjointes ou complémentaires peuvent faire l'objet de « fiches actions » dans le cadre des contrats locaux de sécurité.
Depuis 2009, les services territoriaux de la PJJ sont invités, en liaison avec le procureur de la République, à renforcer leur articulation avec les forces de sécurité au niveau départemental.
En outre, la PJJ a développé des partenariats avec l'Education nationale qui se sont traduits par le développement de dispositifs relais (classes et ateliers), qui contribuent à la lutte contre l'échec scolaire et la marginalisation sociale des jeunes. 445 dispositifs ont fonctionné en 2008-2009 (294 classes et 146 ateliers). 22 % des élèves accueillis bénéficient d'une mesure éducative judiciaire (14 % au civil et 8 % au pénal). Ces dispositifs visent à maintenir des jeunes accusant un très fort retard scolaire dans un cursus tendant tout à la fois à l'acquisition des savoirs et à la socialisation des jeunes concernés. En outre, les éducateurs de la PJJ jouent un rôle indispensable dans l'encadrement des internats de réussite éducative en cours de développement (31 projets validés fin janvier 2008).
Enfin, le développement du parrainage des jeunes sous main de justice 26 ( * ) constitue l'une des principales mesures du programme d'action triennal 2009-2011 du ministère de la Justice. Dans le cadre de la « dynamique espoir banlieues », l'objectif est de signer 500 conventions par an au cours des trois prochaines années, 50 % d'entre elles devant concerner des mineurs issus des 215 quartiers de la politique de la Ville.
3. La nécessaire amélioration de la prise en charge des mineurs présentant des troubles mentaux
Bien que le ministère de la Justice ne dispose pas de données chiffrées sur ce point, les jeunes en difficulté confiés à la PJJ au civil ou au pénal présentent souvent des troubles du comportement plus ou moins prégnants qui peuvent nécessiter une prise en charge psychiatrique.
Or, le bilan des relations entre la PJJ et le secteur psychiatrique semble loin d'être satisfaisant à l'heure actuelle, tant en raison d'une insuffisance de moyens (manque de services d'hospitalisation psychiatrique suffisamment « contenants » pouvant accueillir ces enfants ou ces adolescents en crise, manque de services d'hospitalisation pour adolescents, inadéquation des services de psychiatrie générale pour le suivi de ces jeunes, etc.) que d'une faiblesse des articulations .
En outre, les services éducatifs se montrent parfois réticents à reprendre ces mineurs après résolution de leur crise psychiatrique, notamment lorsque cette crise a été violente ou spectaculaire ou lorsque le suivi impose la poursuite d'un traitement médicamenteux ou de soins ambulatoires.
Seuls quelques départements ou quelques services paraissent avoir trouvé des solutions opérationnelles généralement construites autour de structures conjointes ou de relations personnelles bien établies.
Ces éléments ont conduit la DPJJ à mettre en place une mission d'appui nationale chargée d'étudier de façon plus approfondie les articulations entre PJJ et psychiatrie dans cinq départements sélectionnés pour représenter la diversité des situations sur le territoire national. Assistée d'un comité de pilotage associant des représentants de la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) et de la direction générale de la santé (DGS), cette mission devra déboucher en janvier 2010 sur la rédaction d'un rapport proposant des protocoles et dispositifs opérationnels susceptibles d'améliorer le fonctionnement du partenariat entre PJJ et secteurs psychiatriques.
En outre, depuis le 1 er janvier 2008, cinq centres éducatifs fermés (CEF) ont été dotés de moyens supplémentaires dans le domaine de la santé mentale , afin de mieux garantir la prise en compte des dimensions psychiatriques ou psychopathologiques des troubles comportementaux des mineurs délinquants placés dans ces centres.
La première phase de l'évaluation des CEF renforcés en santé mentale a permis de montrer l'amélioration des liens de travail et du maillage entre les CEF et les services psychiatriques de secteur, ainsi qu'une amélioration des capacités des personnels des CEF à mieux assumer les comportements des jeunes en situation de crise. Au regard de ces résultats encourageants, il a été décidé d' étendre en 2010 le renforcement en santé mentale à cinq CEF supplémentaires .
Dans son rapport remis à Mme Rachida Dati, alors garde des Sceaux, le 3 décembre 2008, la commission présidée par le recteur Varinard s'est prononcée en faveur de la généralisation de la passation de conventions entre les services de la PJJ et les services de santé mentale, afin de permettre une prise en charge adaptée des mineurs le nécessitant, notamment sous la forme d'une hospitalisation de brève durée. La commission a souhaité qu'un établissement permettant un tel accueil existe au sein de chaque région 27 ( * ) .
* 19 Rapport précité, page 186.
* 20 Le champ de cette loi du 5 mars 2007 est beaucoup plus large que la seule question de la mise en oeuvre des mesures judiciaires de protection. Il concerne notamment la création des observatoires départementaux de la protection de l'enfance et des cellules de recueil, de traitement et d'évaluation d'informations.
* 21 Séance du mardi 23 juin 2009, question orale avec débat n° 44 de Mme Claire-Lise Campion à Mme le secrétaire d'Etat chargée de la famille sur la mise en oeuvre de la loi du 5 mars 2007 réformant la protection de l'enfance.
* 22 Localement néanmoins, cette proportion varie entre 0,24% dans les Deux-Sèvres et 14,67% dans les Hautes-Alpes.
* 23 Voir supra.
* 24 Cour des comptes, rapport précité, pages 49-50.
* 25 Cour des comptes, rapport précité, pages 122-123.
* 26 Le « parrain », cadre ou chef d'entreprise, a pour mission de suivre bénévolement un jeune placé sous protection judiciaire. Les actions de parrainage se déroulent dans le cadre de l'action éducative développée au sein des services de la PJJ. Elles sont formalisées par une convention signée entre le directeur départemental de la protection judiciaire concerné et le parrain. Le dispositif de parrainage a connu un essor au sein de la PJJ dans plusieurs régions, notamment sous l'impulsion du partenariat établi avec l'association générale des intervenants retraités AGIRabcd. 1051 conventions de parrainage signées en deux ans.
* 27 « Adapter la justice pénale des mineurs. Entre modifications raisonnables et innovations fondamentales : 70 propositions », commission présidée par le recteur André Varinard, La Documentation française, pages 202-204.