Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

II. DES CRÉDITS EN HAUSSE MAIS DES ÉVOLUTIONS ÉTONNAMMENT CONTRASTÉES

Les crédits de la mission « Ville et logement »
arrondi en millions d'euros
	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	2009	2010	%	2009	2010	%
Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 119	1 099	-1,7 %	1 119	1 099	-1,7 %
Aide à l'accès au logement	4 945	5 370	8,6 %	4 945	5 370	8,6 %
Développement et amélioration de l'offre de logement	608	515	-15,3 %	614	634	3,1 %
Politique de la ville	770	721	-6,3 %	795	708	-10,9 %
Total de la mission	7 742	7 705	3,5 %	7 473	7 811	4,5 %
Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2010

Les grandes masses budgétaires de la mission :
7,7 milliards d'euros en AE en 2010

A. ACCUEIL ET HÉBERGEMENT DES PERSONNES VULNÉRABLES : COMMENT PRIVILÉGIER LES SOLUTIONS DURABLES DANS UN CONTEXTE BUDGÉTAIRE PEU FAVORABLE ?

Les crédits du programme « Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables »
en millions d'euros
	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	2009	2010	%	2009	2010	%
Prévention de l'exclusion	64,9	50,0	- 22,9 %	64,9	50,0	- 22,9 %
Actions en faveur des plus vulnérables	989,3	1 004,7	1,6 %	989,3	1 004,7	1,6 %
Conduite et animation de la politique de lutte contre l'exclusion	26,6	24,7	- 7,1 %	26,6	24,7	- 7,1 %
Rapatriés	38,0	20,0	- 47,4 %	38,0	20,0	- 47,4 %
Total du programme	1 118,8	1 099,4	- 1,7 %	1 118,8	1 099,4	- 1,7 %
Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2010

Ce programme constitue la traduction budgétaire du plan national d'action pour l'inclusion sociale, dont les quatre priorités pour la période 2008-2011 sont l'accès et le retour à l'emploi des personnes qui en sont le plus éloignées, l'insertion sociale et professionnelle des jeunes, l'offre de logement et la qualité de l'hébergement.

Année européenne de lutte contre la pauvreté et l'exclusion sociale, 2010 sera marquée par la réforme du dispositif d'hébergement et d'accès au logement des publics sans domicile, annoncée par Benoist Apparu, secrétaire d'Etat chargé du logement et de l'urbanisme, le 10 novembre 2009. De nombreuses associations se sont félicitées de l'annonce de ce plan, mais se sont parallèlement interrogées sur les moyens mis en oeuvre, notamment en termes de logements sociaux, qui restent la clé de toute solution durable.

La refonte du dispositif d'hébergement et d'accès au logement
des personnes sans abri ou mal logées

Avec plus de 2 130 structures, le dispositif d'hébergement est dispersé, non régulé et dans l'incapacité de maîtriser les flux d'entrée et de garantir une sortie vers le logement. Sa gouvernance repose sur un mode de gestion de crise dans l'urgence.

La réforme s'articule autour de deux principes directeurs : la mise en place d'un service public de l'hébergement et de l'accès au logement, qui précisera les missions d'intérêt général et replacera l'usager au coeur du dispositif ; la priorité accordée à l'accès au logement, y compris pour les publics les plus vulnérables.

Elle ouvre plusieurs axes de travail : offrir un accompagnement social adapté à toute personne en ayant besoin pour accéder au logement, développer une offre de logements accessibles aux ménages modestes, prévenir les expulsions locatives et garantir l'accès prioritaire au logement social des personnes sans abri ou mal logées.

Mieux accueillir et mieux orienter

La veille sociale doit être repensée pour offrir à toute personne en situation d'urgence, partout sur le territoire, un accueil, une évaluation et une solution adaptée. Pour cela, un service « intégré » de l'accueil et de l'orientation sera mis en place progressivement dans chaque département d'ici le 1 ^er avril 2010 ; un maillage territorial des équipes mobiles sera organisé ; un référent personnel, unique tout au long du parcours, sera désigné pour chaque usager ; un opérateur unique sera désigné pour recenser toutes les demandes d'hébergement et l'offre disponible.

Mieux adapter le dispositif d'hébergement aux besoins des personnes et l'orienter vers la priorité « un logement d'abord »

Les capacités d'hébergement, 67 000 places, hors celles pour les demandeurs d'asile, ont augmenté de 30 % ces cinq dernières années. Il s'agit maintenant d'en améliorer la qualité. Les principes fondamentaux de l'hébergement doivent rester identiques : inconditionnalité et continuité de l'accueil. Il est cependant nécessaire d'évaluer, sur chaque territoire, les besoins, de programmer l'évolution de l'offre, de poursuivre le programme d'humanisation des centres et de clarifier les prestations et harmoniser les coûts. Sur ce dernier point, un référentiel « prestations/coûts » est en cours de réalisation, la question de la participation financière des personnes hébergées doit être abordée et des simplifications doivent être apportées en termes de nombre de catégories et de statuts des centres.

Source : secrétariat d'Etat au logement et à l'urbanisme

En 2008, les crédits du programme ont été clairement sous-évalués, si bien qu'un décret d'avance de 195 millions d'euros a dû l'abonder en cours d'année. En 2009, le « rebasage » a été partiel, mais le programme a profité, à hauteur de 120 millions, du plan de relance de l'économie, ce qui a certainement permis de masquer certaines difficultés de financement.

Pour 2010, les crédits baissent de 1,7 % sur l'ensemble du programme, hors plan de relance. Il est donc à craindre que cette année soit à nouveau marquée par une certaine sous-budgétisation , d'autant plus que certaines mesures adoptées dans le cadre du plan de relance sont en fait pérennes et que la continuité de leur financement ne semble guère assurée à ce stade. La mission « Plan de relance de l'économie » ne prévoit d'ailleurs, en 2010, aucun crédit au titre de l'hébergement et des structures d'accueil.

Qui plus est, le projet de loi de finances rectificative, en cours d'examen à l'Assemblée nationale, prévoit l'inscription de 32,8 millions d'euros de crédits supplémentaires sur ce programme. Ils tendent surtout à résorber la dette de l'Etat ou à combler des insuffisances ponctuelles de financement, mais révèlent tout de même le fossé entre la réalité des dépenses 2009 et la prévision 2010.

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré les crédits de ce programme de 1,8 million d'euros, de manière non reconductible, soit une hausse de 0,16 % par rapport à ce qui était initialement inscrit, ce qui ne tend pas à contredire le constat précédent.

Enfin, la définition stratégique des politiques de lutte contre les exclusions a été réformée par la loi du 29 juillet 1998 ^{20 ( * )} : l'analyse des besoins est réalisée par l'observatoire national de la pauvreté et de l'exclusion sociale (Onpes), la coordination des actions de l'Etat par le comité interministériel de lutte contre l'exclusion (Cile) et la consultation interinstitutionnelle par le conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l'exclusion (CNLE). Votre rapporteur remarque que, depuis sa création en 1998, le Cile s'est réuni deux fois, en 2004 et 2006. Pour autant, il ne dispose ni de personnel, ni de budget propres.

1. L'action « Prévention de l'exclusion »

Cette action, dont les crédits baissent de presque 23 % en 2010, représente 4,5 % de l'ensemble du programme.

Elle regroupe principalement des allocations versées aux personnes âgées et handicapées sans domicile fixe , dont 34 millions pour des frais de séjour en établissement d'hébergement. Selon les réponses au questionnaire budgétaire, la diminution des crédits de ce dispositif (26 % en 2010) résulte de celle du nombre de bénéficiaires ; cette explication semble un peu faible au regard de l'ampleur de la baisse de crédits .

Elle porte également les crédits de l'Etat en faveur des points d'accueil et d'écoute jeunes (PAEJ), à hauteur de 10 millions ; les PAEJ sont parallèlement financés par les collectivités locales, pour environ 20 millions. Les crédits sont ici en diminution de 12,6 % ; les réponses au questionnaire budgétaire indiquent cette fois qu'elle est due « à l'intensification des efforts des collectivités territoriales à la prise en charge d'une partie importante du budget des PAEJ », ce qui prosaïquement signifie un désengagement de l'Etat et une obligation pour les collectivités de prendre le relais.

* ²⁰ Loi n° 98-657 relative à la lutte contre les exclusions.