Projet de loi de finances pour 2010 : Ville et logement

C. LES AIDES À LA PIERRE : APRÈS LE SOUTIEN MASSIF DU PLAN DE RELANCE, UNE DIMINUTION IMPORTANTE POUR LES NOUVELLES OPÉRATIONS

Le programme précédent regroupe des allocations, c'est-à-dire des dépenses de fonctionnement ; le programme « Développement et amélioration de l'offre de logement » porte, de son côté, les aides à la pierre , qui correspondent à de l'investissement et qui sont versées par l'Etat pour la construction de logements et l'amélioration du parc existant . Les actions de l'Anru, agence qui relève du ministère en charge de la ville, et celles à destination des outre-mer, directement gérées par le ministère de l'outre-mer, ne sont pas incluses dans ce programme.

Les crédits du programme « Développement et amélioration de l'offre de logement »
arrondi en millions d'euros
	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	2009	2010	%	2009	2010	%
Construction locative et amélioration du parc	582	489	- 15,9 %	589	608	3,2 %
Soutien à l'accession à la propriété	5	5	0,7 %	5	5	- 0,8 %
Lutte contre l'habitat indigne	0	0	-	0	0	-
Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction	9	8	- 11,8 %	9	8	- 11,8 %
Soutien	12	13	8,7 %	12	13	8,7 %
Total du programme	608	515	- 15,3 %	615	634	3,1 %
Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2010

En seconde délibération, l'Assemblée nationale a minoré les AE de ce programme de 3,7 millions d'euros et les CP de 3,6 millions, afin de contribuer au financement de la majoration des crédits de la mission « Outre-mer », consécutive aux événements du début de l'année dans ces territoires et aux annonces du Président de la République à l'issue de la première réunion du conseil interministériel de l'outre-mer le 6 novembre dernier.

1. L'action « Construction locative et amélioration du parc »

Cette action regroupe 95 % des crédits du programme.

a) La dotation pour les opérations nouvelles de construction de logements locatifs sociaux baisse de presque 13 %

Le Gouvernement affiche, dans le projet annuel de performance, des objectifs qu'il qualifie « d'ambitieux » pour la construction de nouveaux logements en 2010 : 110 000 logements locatifs sociaux , dont 58 000 prêts locatifs à usage social (Plus), 20 000 prêts locatifs aidés d'intégration (PLAI) et 32 000 prêts locatifs sociaux (PLS). En effet, le nombre de logements produits s'élève à 96 367 en 2006 et à 92 489 en 2007. En 2008, 104 441 logements locatifs sociaux ont été financés, dont un peu plus de 49 000 Plus et 17 000 PLAI. En 2010, l'effort porte, selon le même document, sur les PLAI, qui concernent les ménages les plus défavorisés.

Pour autant, le projet annuel de performance annexé au projet de loi de finances pour 2009 affichait un objectif de 120 000 logements locatifs sociaux, dont 58 000 Plus, 20 000 PLAI et 42 000 PLS ; le document précisait déjà, dans une formulation identique, que « cet effort est ambitieux ».

Par ailleurs, la surcharge foncière , qui est destinée à compenser le coût du foncier dans les territoires les plus tendus, voit ses crédits nettement progresser ces dernières années.

Les crédits destinés à la surcharge foncière
en millions d'euros
2006	2007	2008	2009	2010
114	124	151	143	172
Source : réponse au questionnaire budgétaire pour les années 2006 à 2008 et projets annuels de performance annexés aux projets de loi de finances pour 2009 et 2010

Si les crédits de paiement consacrés globalement à la construction locative progressent de 3,2 %, correspondant bien à l'effort annoncé par le Gouvernement, le niveau des engagements , de son côté, chute de manière inquiétante : la dotation dédiée au parc locatif social, l'essentiel de l'action, passe de 550 millions d'euros en 2009 à 480 millions en 2010, soit une baisse de presque 13 % .

Certes, le plan de relance pour l'économie a prévu un effort important en faveur du logement, puisque 390 millions ont été inscrits en AE par la loi de finances rectificative pour 2009 ^{26 ( * )} . Il a permis de faire face à la crise qui s'est révélée forte dans le secteur du bâtiment, très dépendant de la conjoncture. 80 millions de CP sont prévus à ce titre pour les aides à la pierre en 2010 et le projet annuel de performance précise qu'à partir de 2011, les CP correspondant aux engagements antérieurs seront inscrits directement au programme « Développement et amélioration de l'offre de logement ».

Votre rapporteur regrette cependant la baisse, en 2010, du niveau des engagements en faveur de la construction de nouveaux logements locatifs sociaux .

b) L'amélioration du parc de logements, dont la mission incombe à l'Anah, ne relève presque plus du budget de l'Etat

• Les modalités de financement de l'Anah

Elles ont été profondément réformées en 2008 et 2009, si bien que l'amélioration du parc privé est dorénavant financée principalement par Action logement .

L'Etat verse cependant une subvention pour charges de service public de 4,2 millions d'euros en 2010. Cette subvention est en baisse de 29 %, en raison de la modification du pilotage régional de l'agence, qui entraîne le transfert de vingt postes en équivalent temps plein vers les préfectures.

Cependant, le budget de l'agence a été abondé de 153 millions d'euros en 2009, grâce au plan de relance de l'économie ; cette contribution s'élèvera à 67 millions en 2010.

Recettes du budget prévisionnel de l'Anah pour 2010 :
577 millions d'euros

Source : Anah

• Les graves difficultés de la fin de l'année 2008

A la fin de l'année 2008, l'Anah a fait face à une grave crise de trésorerie . Les années précédentes, elle avait en effet consommé rapidement ses excédents de fonds de roulement : 114 millions durant l'exercice 2007 et 83 millions en 2008. Au 31 décembre 2008, son fonds de roulement s'élevait à 10 millions d'euros, soit à peine plus de cinq jours de dépenses !

De ce fait, l'agence a interrompu la prise en charge des dépenses dès le 18 novembre 2008 et a conclu une convention d'avance de trésorerie d'un montant maximum de 240 millions avec l'agence France Trésor (AFT).

Cette situation, qui a coûté un million d'euros de frais financiers pour l'Anah au profit de l'Etat via l'AFT, s'est résorbée, de manière conjoncturelle, grâce au plan de relance et, de manière structurelle, grâce à la mise en place d'un échelonnement des versements durant l'année par Action logement. Le fonds de roulement est estimé à 53 millions d'euros à la fin de 2009.

Cet épisode ne peut pas, au final, être considéré comme satisfaisant en termes de gestion des finances publiques.

• Les actions de l'Anah

L'agence a vu peu à peu ses compétences étendues à différents domaines du logement et de l'hébergement, mais sa mission continue de se concentrer sur le parc de logements privés existants.

La lutte contre l'habitat insalubre, indigne et très dégradé, ainsi que la participation aux opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI), constitue la part la plus importante du budget de l'agence (269 millions d'euros pour 2010), qui envisage de contribuer ainsi à l'amélioration de 23 000 logements.

Sans participer directement à l'effort de construction de logements sociaux, l'agence développe l'offre locative à loyer maîtrisé grâce à des conventions avec des propriétaires bailleurs.

Pour prévenir l'insalubrité, l'agence aide les propriétaires occupants modestes à réaliser des travaux, souvent dans le cadre d'opérations programmées d'amélioration de l'habitat (Opah).

En outre, elle soutient les travaux dans les copropriétés dégradées, dans le cadre des plans de sauvegarde spécifiques ou des Opah, ce qui devrait concerner 17 500 logements en 2010.

Par ailleurs, la loi du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement a transféré à l'Anah la compétence nouvelle du financement de l'humanisation des centres d'hébergement ; les crédits correspondants s'élèvent à 30 millions d'euros en 2009 et en 2010, auxquels se sont ajoutés 20 millions en 2009 dans le cadre du plan de relance de l'économie.

De manière transversale, l'agence a choisi de donner la priorité aux travaux liés à la rénovation énergétique, pour lutter contre les « passoires thermiques », en complément des dispositifs de défiscalisation ou de l'éco-prêt à taux zéro.

Enfin, elle participera au financement du nouveau programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), mais aucun crédit de paiement n'est prévu en 2010 à ce titre, car le programme n'est pas encore dans sa phase opérationnelle.

Au total, hors plan de relance et à périmètre constant, les moyens d'engagement baissent de 3 % en 2010 , pour s'établir à un niveau qui a été considéré comme suffisant par la directrice générale de l'Anah lors de son audition par votre rapporteur.

Programme prévisionnel de l'Anah :
577 millions d'euros en AE en 2010

Source : projet annuel de performance annexé au PLF 2010

La loi de mars 2009 a également modifié la gouvernance de l'Anah. Son conseil d'administration comprend dorénavant trois collèges à parité : l'Etat, les élus locaux et des personnalités qualifiées représentant l'UESL, les propriétaires, les locataires et les professionnels de l'immobilier. De plus, la capacité d'engagement de l'agence, c'est-à-dire la répartition de ses actions, est fixée, depuis 2009, par le conseil d'administration et répartie par région ; elle dépend des perspectives de ressources des années à venir, alors qu'auparavant, les subventions étaient plutôt « à guichet ouvert ».

Cette réforme a l'avantage d'intégrer des élus et des professionnels pour fixer les grandes orientations ; elle éloigne parallèlement l'agence de sa place traditionnelle de « démembrement » de l'administration. Au niveau financier, elle assure une meilleure prévisibilité des charges et un plus grand contrôle sur l'évolution des aides.

c) La caisse de garantie du logement locatif social

Créée en 2000 ^{27 ( * )} , la caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS) a une double mission : garantir les prêts consentis par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux organismes constructeurs de logements sociaux, lorsque les collectivités locales refusent ou sont dans l'incapacité d'octroyer leur garantie, et contribuer à la prévention des difficultés financières et au redressement des organismes HLM en difficulté. Elle peut également aider à la réorganisation et au regroupement des organismes et financer des actions de formation.

Elle est principalement financée par des cotisations ^{28 ( * )} obligatoires versées par les organismes HLM et assise sur les loyers perçus, au total 135 millions d'euros en 2008. A partir du 1 ^er janvier 2010 et à condition que le décret d'application soit adopté, elle sera également bénéficiaire du prélèvement ^{29 ( * )} sur les ressources financières des organismes HLM dont les investissements annuels moyens ont été insuffisants dans les deux années précédentes. A partir de 2011, elle recevra enfin les pénalités ^{30 ( * )} versées par les organismes pour lesquels le préfet a constaté un manquement grave à la convention d'utilité sociale conclue avec l'Etat.

d) L'accueil des gens du voyage

La loi du 5 juillet 2000 relative à l'accueil et à l'habitat des gens du voyage ^{31 ( * )} prévoit que les communes participent à l'accueil des gens du voyage, dans le cadre d'un schéma départemental. L'article 4 indique cependant que l'Etat prend en charge, dans la limite d'un plafond fixé par décret, les investissements nécessaires à l'aménagement et à la réhabilitation des aires d'accueil.

Après plusieurs reports de la date limite de mise en oeuvre par les communes de leur participation au schéma, le législateur l'a finalement fixée au 31 décembre 2008. De ce fait, la participation de l'Etat tend à s'éteindre ; elle concernait, en 2009, des dossiers déposés dans les délais mais non encore instruits ou exécutés. En 2010, le financement de l'Etat passera de 30 millions d'euros en AE à 5 millions, car le nombre d'opérations nouvelles sera très limité. En revanche, les CP resteront stables à 40 millions pour assurer des engagements antérieurs.

* ²⁶ Loi n° 2009-122 du 4 février 2009.

* ²⁷ Article 163 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.

* ²⁸ Article L. 452-3 et suivants du code de la construction et de l'habitation.

* ²⁹ Article L. 423-14 du même code, introduit par l'article 22 de la loi n° 2009-431 du 20 avril 2009 de finances rectificative pour 2009.

* ³⁰ Article L. 445-1 du même code, introduit par l'article 1 de la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.

* ³¹ Loi n° 2000-614.