CHAPITRE PREMIER - PRÉSENTATION D'ENSEMBLE
I. DONNÉES FINANCIÈRES
Du point de vue financier, la situation actuelle est marquée par deux évolutions importantes : une réelle priorité donnée à l'équipement ; une vraie fragilité occasionnée par le recours à des ressources exceptionnelles.
A. UNE RÉELLE PRIORITÉ DONNÉE À L'ÉQUIPEMENT
La décennie qui s'achève aura été marquée par un renversement des priorités en faveur des équipements. Cette évolution traduit la transformation d'une armée de conscription, relativement nombreuse, destinée à faire face à une menace venant de l'est, en une armée professionnelle, mieux équipée, plus présente à l'extérieur et en particulier sur l'arc de crise oriental.
La LPM 2003-2008 programmait les dépenses « en capital » au sens de l'ordonnance de 1959. Ces dernières étaient constituées des titre V « dépenses d'investissements » et titre VI « dépenses de subventions » dont les dotations budgétaires étaient réparties par chapitre. Ces crédits étaient appelés « crédits d'équipement ». Le tableau ci-dessous montre que la part de ces dépenses dans le budget de la défense est passée de 34 % en 2001 à 35,8 % en 2005.
La LOLF, votée en 2001 et mise en place en 2006, a redéfini les différents titres pour les charges budgétaires de l'Etat. L'ex-titre V s'est divisé entre les nouveaux titres 5 « dépenses d'investissement » et titre 3 « dépenses de fonctionnement » sous lesquels ont été inscrits notamment les crédits d'entretien programmé des matériels (EPM).
La dotation du programme 146 a ainsi repris en 2006 le périmètre de la LPM 2003-2008 diminué :
• des crédits d'EPM inscrits sur le programme P 178 ;
• des crédits d'infrastructure inscrits sur le programme P 212 ;
• des crédits d'études inscrits sur le programme P 144.
En 2008, les travaux du Livre blanc et d'élaboration de la LPM 2009-2014 qui programme désormais l'ensemble des crédits de la mission défense ont conduit à mettre en place une nouvelle nomenclature de programmation :
1. programmes à effets majeurs ;
2. programmes d'environnement ;
3. équipements d'accompagnement ;
4. dissuasion ;
5. études hors dissuasion ;
6. infrastructure ;
7. EPM et EPP (entretien programmé des personnels) hors dissuasion ;
8. masse salariale hors pensions ;
9. activité et fonctionnement des armées ;
10. autres dépenses du ministère ;
11. provision pour OPEX.
Les sept premiers ensembles sont regroupés dans l'agrégat « équipements » et les trois derniers dans l'agrégat « hors équipements, hors titre 2 ».
Cette programmation a été effectuée selon l'axe capacitaire qui est distinct de l'axe « nature des crédits » (titre) ainsi que de l'axe « destination des crédits ».
La programmation militaire de la mission défense impose en effet de travailler sur des ensembles dotés d'une cohérence capacitaire globale qui dépasse la nomenclature budgétaire. La dissuasion est à ce titre portée par deux titres (3 et 5) et les 4 programmes de la mission défense.
Le tableau ci-dessous, donne pour l'année 2008, année de transition entre les deux LPM, la matrice de passage entre les titres de l'ordonnance de 1959 et ceux de la LOLF.
Il est possible de passer des « crédits d'équipements LPM - ordonnance de 1959 » aux « équipements Livre blanc du P 146 » en retirant :
• les crédits d'études (P 144) ;
• les crédits de la DGA, de la DGSE, de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) (P 144) ;
• les crédits d'EPM et d'EPP (P 178) ;
• les crédits de la direction du renseignement militaire (DRM) (P 178) ;
• les crédits du Services des essences des armées (SEA) (P 178) ;
• les crédits du Service de santé des armées (SSA) (P 178) ;
• les crédits d'infrastructure (P 212) ;
• les crédits du Secrétariat général de l'administration (SGA) (P 212).
En s'appuyant sur l'année 2008 comme année de référence, les évolutions des crédits d'équipement sont les suivantes :
L'évolution de la part allouée au programme 146 au sein de la mission défense permet néanmoins de voir que cette part est passée de 29,4 % de 2006 à 32,7 % en 2010.
Toutefois, l'évolution du P 146 ne donne pas, à elle seule, l'exacte mesure de l'effort financier consenti en faveur des équipements.
D'une part, il est plus conforme, afin de favoriser les comparaisons internationales, de ne pas prendre en compte les pensions et, en sens inverse, d'y ajouter les ressources exceptionnelles, y compris celles résultant du plan de relance.
D'autre part, s'agissant des dépenses financées sur les crédits du P 146, il semble important de rappeler que tous les crédits « d'équipement » ne sont pas inscrits dans ce programme, notamment certains crédits de maintien en condition opérationnelle inscrits dans le P 178 (petits équipements) et qu'inversement, tous les crédits de ce programme ne contiennent pas que des crédits d'équipement, comme par exemple les crédits de fonctionnement de la DGA
Sous ces réserves, il est possible de dresser, comme le fait la LPM, le tableau d'évolution des équipements militaires suivants :
Le tableau ci-après, d'après les chiffres recalculés par la commission des finances du Sénat, permet de voir, sur une plus longue période et avec prise en compte de l'inflation, l'écart entre les crédits programmés en LPM et l'exécution budgétaire finale.
On voit donc que l'effort en faveur des équipements est non seulement réel, mais constant, et qu'il devrait se poursuivre jusqu'en 2020.
Cet effort est d'autant plus important qu'il faut rappeler que le budget de la défense, même s'il fait l'objet d'un traitement privilégié 2 ( * ) , devrait voir sa part dans le PIB passer de 1,6 % en 2007 à 1,3 % à l'horizon 2020 (norme OTAN - hors pension et dépenses de police).
Les marges de manoeuvre budgétaire nécessaires à cet effort proviennent donc pour partie des économies dégagées par la réduction du format des armées (qui porte à la fois sur les effectifs et les matériels) et pour partie par le recours à des ressources exceptionnelles.
* 2 Dans le cadre des arbitrages rendus lors de l'élaboration du Livre Blanc, il est prévu le maintien en volume - c'est-à-dire en compensant l'inflation - des ressources annuelles hors pensions sur les années 2009-2011, grâce et y compris à des financements exceptionnels - puis une progression de 1 % par an en volume à compter de 2012 ; il s'agit d'un traitement favorable à la défense par rapport à la règle générale de stabilisation en valeur des dépenses de l'Etat, (c'est-à-dire en réalité avec une décroissance égale à l'inflation).