B. UNE ÉVOLUTION QUI TRADUIT UNE CERTAINE STAGNATION
Avant d'analyser l'évolution de l'APD français, il convient de replacer celle-ci dans l'évolution de l'APD au niveau mondial.
1. L'évolution de l'APD au niveau mondial illustre un effort croissant de nos principaux partenaires
L'aide publique au développement (APD) mondiale s'établit en 2008 à 119,6 milliards de dollars, soit le montant le plus élevé jamais enregistré, en progression de 10 % en termes réels (compte tenu de l'inflation et des variations de change) par rapport à 2007.
Evolution de l'aide au développement au niveau mondial depuis 1960
Source : OCDE
En 2008, les principaux donneurs en volume ont été les Etats-Unis, l'Allemagne, le Royaume-Uni, la France et le Japon. Cinq pays ont dépassé l'objectif de 0,7 % du RNB préconisé par les Nations unies pour l'APD : le Danemark, le Luxembourg, la Norvège, les Pays-Bas, et la Suède.
Les plus fortes hausses en volume sont à mettre à l'actif des Etats-Unis, du Royaume-Uni, de l'Espagne, de l'Allemagne, du Japon et du Canada. L'Australie, la Belgique, la Grèce, la Nouvelle-Zélande et le Portugal ont également enregistré des augmentations notables.
L'APD nette dispensée par les États-Unis en 2008 s'est élevée à 26 milliards de dollars, soit une hausse de 16,8 % en termes réels. Le rapport APD/RNB est ainsi passé de 0,16 % en 2007 à 0,18 % en 2008. Le niveau de l'APD nette octroyée par les Etats-Unis à la quasi-totalité des régions a augmenté, en particulier l'Afrique subsaharienne (+ 38,3 % en termes réels pour atteindre 6,5 milliards de dollars). L'APD nette du Japon s'est chiffrée à 9,4 milliards de dollars, soit une progression de 8,2 % en termes réels par rapport à 2007.
L'APD nette cumulée des 15 membres de l'UE appartenant au CAD a augmenté de 8,6 % en termes réels pour s'établir à 70,2 milliards de dollars, ce qui représente 59 % de l'APD distribuée par l'ensemble des membres du CAD. En pourcentage du RNB, leur APD nette cumulée est passée à 0,42 %.
Une augmentation de l'APD nette réelle a été constatée dans 14 pays, membres à la fois du CAD et de l'UE, dont :
- Allemagne (+ 5,7 %), du fait d'une intensification de la coopération bilatérale et d'une hausse des contributions à la CE ;
- Espagne (+ 19,4 %), par suite d'un accroissement de l'aide bilatérale, en particulier à l'Afrique, ainsi que d'un gonflement des contributions aux institutions multilatérales ;
- Royaume-Uni (+ 24,1 %), sous l'effet d'un accroissement général de l'aide.
2. Une évolution de l'APD française qui ne permettra pas d'atteindre les objectifs de 0,7 % du RNB
Source : OCDE
L'APD de la France s'établit en 2008 à 7,60 milliards d'euros (10,96 milliards de dollars), ce qui la place au quatrième rang mondial en volume derrière les Etats-Unis (26,01 milliards de dollars), l'Allemagne (13,91 milliards de dollars) et le Royaume-Uni (11,41 milliards de dollars). Avec 0,39 % de son Revenu national brut (RNB) consacré à l'APD, la France est le second pays du G7 en termes d'effort d'aide publique ramené à sa richesse nationale, après le Royaume-Uni (0,43 %) et devant l'Allemagne (0,38 %). Elle se situe nettement au-dessus de la moyenne du groupe G7 (0,25 %) et fait également mieux que la moyenne des donateurs du CAD (0,30 %).
L'APD française nette se décompose en 4,6 milliards d'euros d'aide bilatérale (60 %) et 3 milliards d'euros d'aide multilatérale et européenne (40 %). L'aide bilatérale comporte une partie programmable (1,7 milliard d'euros, soit 22 % de l'APD) et une partie non programmable (2,9 milliards d'euros, soit 38 % de l'APD). Cette part non programmable comprend notamment le coût des écolages des étudiants étrangers en France, les annulations de dette, l'aide aux territoires d'outre-mer éligibles (Mayotte et Wallis et Futuna), la recherche au développement dans les pays donateurs, le coût de la prise en charge des réfugiés originaires des pays en développement.
L'Afrique est le premier bénéficiaire de l'APD française, avec 53 % de l'aide bilatérale en 2008, tous instruments confondus, et plus particulièrement l'Afrique subsaharienne (32 %).
L'année 2008 marque cependant une érosion de la position française, qui régresse d'une place au profit du Royaume-Uni tant au classement général en termes de volume d'aide, qu'au classement du G7 en termes de taux d'effort ramené au RNB.
Pour la France, la progression de l'aide nette est de + 2,9 % en termes réels par rapport à 2007. Cette hausse est nettement plus importante hors annulations de dettes (+ 11,1 %). Les annulations de dettes entrent dans la part non programmable de l'APD. La relative contreperformance en 2008 s'explique notamment par le report de l'annulation de dettes de plusieurs pays (Côte d'ivoire, RDC) prévue par la France en 2008. La France est en effet le premier contributeur de l'Initiative pays pauvres très endettés, et contribue de manière importante aux annulations de dettes qui permettent d'alléger les charges pesant sur les budgets des pays partenaires et d'améliorer leur capacité interne de financement du développement économique et social. Ces annulations devraient permettre une remontée des performances de la France en matière d'APD totale en 2009 (les dernières projections tablent sur un montant de 0,44 % à 0,48 % du RNB).
Lors de sa dernière réunion, le 5 juin 2009, le Comité interministériel sur la coopération internationale et le développement (CICID) a rappelé l'engagement de la France de consacrer, d'ici 2015, 0,7 % de son revenu national brut à l'aide publique au développement. Cet engagement avait déjà été rappelé par le Président de la République, fin 2008, lors de la Conférence sur le financement du développement, à Doha.
En 2009, la France se situera entre 0,44 et 0,48 % du RNB. Or 2010 sera une année de bilan pour l'Aide publique au développement (APD). En septembre, l'Assemblée générale des Nations unies s'ouvrira par une réunion plénière à haut niveau qui passera en revue les progrès réalisés pour atteindre les Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). En fin d'année, les pays membres de l'Union européenne (UE) devront rendre des comptes quant à leur engagement d'accroissement de leur aide, qu'ils avaient pris collectivement en 2005. Ainsi, l'UE devra avoir consacré collectivement 0,56 % de son Revenu national brut (RNB) à l'APD en 2010, en vue d'atteindre 0,7 % en 2015. Ceci se traduit, pour la France, par un objectif intermédiaire de 0,51 % en 2010 qu'elle n'atteindra pas.
Même en ce qui concerne l'objectif pour 2015, il faut noter que l'engagement présidentiel correspond à une projection de l'APD à plus de 17 milliards d'euros en 2015 . L'APD 2011 étant estimée dans le cadre de la loi de programmation pluriannuelle des finances publiques à 9,2 milliards d'euros, l'atteinte de cet objectif suppose une croissance annuelle de l'APD de 17 % sur la période 2012-2015, ce qui est très ambitieux au regard de la situation des finances publiques.
Cet élément devra être pris en compte lors de la préparation de la prochaine loi de programmation pluriannuelle et lors de la rédaction du futur document cadre global de la politique de coopération au développement annoncé par le CICID du 5 juin. Ce dernier document ne sera en effet crédible que s'il s'accompagne d'une stratégie financière à moyen terme.
Devant votre commission, le secrétaire d'Etat à la coopération a affirmé que l'objectif de 0,7 % était à la portée de la France, si elle maintenait son effort et si des modifications sont apportées aux critères du CAD afin d'y intégrer la taxe sur les billets d'avion, ainsi que la taxe sur les transactions financières internationales actuellement à l'étude. Cette dernière qui ne pourra voir le jour que si un consensus international se dégage, permettrait de dégager 30 à 70 milliards d'euros au profit de l'aide au développement, une somme à rapprocher de 7,6 milliards de l'APD française en 2008.
L'APD française (2008-2011)
(CP, en millions d'euros)
Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010
La trajectoire présentée dans le Document de politique transversale (DPT) attaché au projet de loi de finances (PLF) pour 2010 indique une diminution de l'APD en 2011, qui n'atteindrait plus que 0,42 % du RNB. Dans ce contexte, et alors que le respect de nos engagements implique une augmentation annuelle de 2 milliards d'euros, on voit difficilement comment la France pourrait tenir son engagement sans ressources additionnelles.
3. Un poids croissant de l'aide multilatérale
L'APD française est majoritairement bilatérale, soit 4 511 millions d'euros (60 %) par rapport à 3 085 millions d'euros d'aide multilatérale (40 %).
La prépondérance de l'aide bilatérale doit toutefois être nuancée car elle inclut une part importante de dépenses non programmables (annulations de dettes, écolages, prises en charge des réfugiés, dépenses dans les TOM...) éligibles à l'APD.
Si on considère la seule aide programmable, la part dédiée au multilatéral représente environ 55 % en 2008, soit une proportion inverse : une majorité de la programmation de l'aide est consacrée au multilatéral.
On peut cependant observer une tendance à la hausse de la part de l'aide française passant par les canaux communautaires et multilatéraux : en effet, la part de l'aide multilatérale (y compris communautaire) dans l'APD française représentait 28 % en 2005 et 40 % en 2008. Cette progression s'explique notamment par les contributions de la France effectuées :
- au budget de l'Union européenne : progression de 15 % entre 2005 (825 M€) et 2008 (975 M€) ;
- au Fonds européen de développement (FED) : progression de 17 % entre 2005 (641 M€) et 2008 (777 M€) ;
- à la Banque mondiale (Association internationale de développement - AID) : progression de 36 % entre 2005 (238 M€) et 2008 (373,5 M€) ;
- au Fonds mondial SIDA (FMSTP) depuis 2002 : doublement de la contribution entre 2005 (140 M€) et 2008 (300 M€).
Ces efforts permettent à la France de se positionner parmi les premiers contributeurs de plusieurs fonds mondiaux importants comme le fonds européen de développement (1er contributeur du 9ème FED et 2ème contributeur du 10ème FED), le Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (2ème contributeur), l'Association internationale de développement de la Banque mondiale (5ème contributeur) ou le Fonds africain de développement de la Banque africaine de développement - BAD (2ème contributeur).
Les contributions internationales de la France se répartissent entre 75 institutions et mécanismes regroupés en quatre grandes catégories : Union européenne, Institutions financières internationales, Fonds et autres contributions multilatérales et Nations unies.
Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010
Les fonds européens représentent la majorité des versements multilatéraux éligibles au calcul de l'APD (57 % de l'aide multilatérale en 2008), suivis par les contributions aux institutions financières internationales et aux Fonds (verticaux) et organismes multilatéraux. Le dispositif des Nations unies est au contraire le moins bien servi (6 % de l'aide multilatérale) surtout lorsqu'on considère les montants d'APD et non pas les versements bruts (seuls 30 % des versements au système des Nations unies sont considérés comme de l'APD).
Aides multilatérales éligibles au calcul de l'APD
|
Par type d'organisation (en millions d'Euros) |
2005 |
% du total |
2006 |
% du total |
2007 |
% du total |
2008 |
% du total |
|
1. Union européenne Dont - budget FED - budget communautaire développement |
1457 632 825 |
65 % |
1544 663 881 |
72 % |
1575 698 877 |
59 % |
1753 777 975 |
57 % |
|
2. Institutions financières internationales Dont - Banque mondiale (et FMI) - Banques régionales de développement |
439 273 166 |
20 % |
121 363 (- 407 FMI) 165 |
6 % |
554 395 159 |
21 % |
576 407 169 |
19 % |
|
3. Fonds mondiaux et autres agences multi (y.c. financements innovants) |
197 |
9 % |
308 |
14 % |
389 |
15 % |
558 |
18 % |
|
4. Système des Nations Unies |
150 |
6 % |
163 |
8 % |
172 |
6 % |
190 |
6 % |
|
TOTAL Aide multilatérale |
2 243 |
2 136 |
2 648 |
3 085 |
Source : DPT « Politique française en faveur du développement » annexé aux PLF pour 2010
Alors que les contributions françaises éligibles à l'APD concernent 75 organisations ou fonds spécialisés, elles se concentrent sur quelques acteurs. En 2008, les 5 premiers bénéficiaires reçoivent 84 % du total des contributions multilatérales et les 10 premiers, 92 % du total.
Principales contributions françaises à l'aide multilatérale en faveur du développement
|
Budget communautaire (actions de développement) FED Banque mondiale Fonds mondial SIDA, Tuberculose et Paludisme UNITAID |
31,6 % 25,2 % 12,3 % 9,7 % 4,7 % |
Soit 84 % |
|
Banque africaine de développement Fonds pour l'environnement mondial Francophonie (OIF) Programme des NU pour le développement (PNUD) Banque asiatique de développement |
4,4 % 1,1 % 1,0 % 1,0 % 1,0 % |
8,5 % |
Cette concentration est amenée à s'accentuer en 2009 sous l'effet de la poursuite de l'augmentation des contributions françaises au FED jusqu'en 2010, de l'augmentation de la participation au Fonds africain de développement de la BAfD et à l'AID du groupe de la Banque mondiale.
La part importante des contributions obligatoires est à noter. Elle est supérieure à 80 % en comptant les engagements européens, les versements obligatoires auprès des organisations multilatérales et les engagements pris auprès des Institutions financières internationales. Elle est supérieure à 85 % si on y inclut le Fonds mondial sida.
Ce bref aperçu du bilan de notre aide au développement appelle plusieurs constatations.
L'évolution de la composition de notre APD montre que l'aide multilatérale a augmenté au fil des ans, alors que l'aide bilatérale a reculé. Il apparaît clairement que sur un volume d'APD plus ou moins constant, l'aide bilatérale a servi de variable d'ajustement pour respecter nos engagements multilatéraux.
L'effort de la France en direction du multilatéral est orienté pour environ 57 % vers les financements communautaires (FED et autres instruments).
L'Union européenne est de loin le principal pourvoyeur d'aide au développement au monde en fournissant 57,9 milliards d'euros, soit 63 % du total. La part de la France y est prépondérante. La totalité de l'aide publique au développement française nette qui emprunte le canal européen est de 23 %.
Ces constatations conduisent vos rapporteurs à souligner que la définition d'une stratégie française à l'égard des organismes européens et multilatéraux d'aide au développement constitue un élément essentiel de la politique française d'aide au développement car la majorité des crédits passent désormais par ces canaux.
S'interroger aujourd'hui sur l'efficacité de la politique française d'aide au développement doit consister pour une large part à savoir si nous savons piloter et évaluer nos contributions à ces opérateurs multilatéraux ou communautaires.
Cela ne doit cependant pas nous priver de nous interroger également sur la pertinence de l'évolution actuelle en faveur d'outils multilatéraux.
Si dans certains secteurs comme la vaccination ou le Sida, le recours à des outils multilatéraux s'impose, aucune règle générale ne semble pouvoir déterminer a priori le niveau pertinent sinon celle de l'efficacité. Or cela dépend des secteurs, des pays et de l'efficacité même des instruments et organismes en place.
Vos rapporteurs souscrivent à l'idée de subsidiarité selon laquelle les projets de coopération ne devraient être portés au niveau communautaire ou multilatéral que si en raison des dimensions ou des effets des actions envisagées, ces projets peuvent être mieux réalisés à ces niveaux.
Puisque ces différents niveaux ont vocation à coexister, leur articulation constitue plus que jamais un enjeu qui sera examiné en même temps que l'examen des crédits du budget pour 2010.