V. UNE POLITIQUE QUI EXIGE UNE ASSOCIATION PLUS ÉTROITE DU PARLEMENT
Vos rapporteurs estiment que l'aide publique au développement doit faire l'objet de véritables débats publics de fond.
Il n'est, en effet, pas satisfaisant aujourd'hui qu'une politique publique qui non seulement engage des budgets conséquents mais représente aussi une telle importance pour nos relations extérieures, ne soit débattue par le Parlement que lors de l'examen du projet de loi de finances publiques.
Pour utile qu'il soit, ce rendez-vous annuel ne permet malheureusement pas une véritable information du Parlement ni, a fortiori, un contrôle réel sur la politique du Gouvernement.
Vos rapporteurs souhaitent être associés tout au long de l'année aux temps forts de cette politique, à l'élaboration des documents stratégiques, à la préparation des négociations de perspectives financières des instruments multilatéraux et communautaires.
La discussion budgétaire prendrait alors son sens. Elle constituerait l'aboutissement d'un échange tout au long de l'année sur les priorités, les enjeux et les difficultés de nos actions en faveur du développement. Elle pourrait être utilement complétée par la mise en place d'un débat d'orientation annuel sur les questions d'aide au développement.
L'examen de la loi de finances serait, par ailleurs, facilité si la délimitation des programmes 110, 209 et 185 répondait à une logique cohérente.
Certes, toute classification a nécessairement ses limites et ses défauts. La perfection en ce domaine n'existe pas. Mais force est de constater que la maquette est perfectible. Si l'on s'en tient à la frontière des programmes 185 « Rayonnement culturel et scientifique » et 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », on a du mal à comprendre pourquoi l'audiovisuel extérieur à travers les crédits du CFI se trouve cette année dans les crédits du développement et pas dans l'action culturelle extérieure, pourquoi le loyer de la maison de la francophonie se trouve sur le 209. Les exemples ne manquent pas. Ils tiennent pour une large part à ce que la distinction entre le 209 et le 185 est fondée non pas sur un critère d'objectif - est-ce que cela relève du développement ou du rayonnement culturel de la France ?- mais sur un critère géographique.
Le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » a vocation en effet à recevoir les crédits afférents aux 151 pays figurant dans la liste des bénéficiaires d'APD arrêtée en septembre 2007 par le Comité d'aide au développement (CAD) de l'OCDE. Il se trouve ainsi dédié, comme la politique d'APD de manière générale, aux pays de la zone Afrique-Caraïbes-Pacifique, dont ceux de la ZSP, et aux pays émergents lesquels, bien que faisant partie de la liste du CAD, constituent un enjeu pour l'expansion des entreprises françaises plus que pour la réduction des inégalités entre le Nord et le Sud de la planète.
Cette clé de répartition a le mérite de la clarté, mais elle aboutit à des résultats discutables comme celui d'inclure dans le champ de l'APD des pays tels que les Seychelles, la Croatie ou la Turquie.
Une refonte des maquettes budgétaires des programmes 209 et 185 fondée sur un critère fonctionnel serait souhaitable pour faire du programme 209 le vrai reflet de la politique de développement du ministère des affaires étrangères. Cette nouvelle maquette devrait faire en sorte que l'intégralité des crédits du programme soit éligible à l'APD, ce qui n'est pas le cas actuellement.
On peut également s'interroger sur la logique qui préside à la distinction entre le 110 et le 209. Ces programmes relèvent de deux ministères différents. C'est sans doute ce qui explique leur existence. On peine cependant à voir dans la répartition entre les deux programmes telle qu'elle est pratiquée actuellement une autre cohérence que celle léguée par l'histoire ?
Vos rapporteurs tiennent également à souligner la nécessité d'une certaine stabilité des indicateurs de performance accompagnant les documents budgétaires. Ces indicateurs, qui devraient bénéficier d'une véritable stabilité sur plusieurs années, sont au contraire l'objet de modifications continuelles et peu justifiées qui ne permettent pas des comparaisons sur le long terme.