N° 103
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009
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Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME V
ACTION MISSION INTERMINISTÉRIELLE DE LUTTE CONTRE LA DROGUE ET LA TOXICOMANIE (MILDT)
Par M. Gilbert BARBIER,
Sénateur.
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(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri. |
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204
Sénat : 98 et 99 (annexe n° 26 ) (2008-2009)
Les crédits de l'action « mission
interministérielle de lutte contre la drogue
et la
toxicomanie » pour 2009
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Crédits de paiement (en euros) |
Variation 2009/2008 (en %) |
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Mission : Direction de l'action du Gouvernement |
na |
na |
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Programme 129 Coordination du travail gouvernemental |
na |
na |
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Action 15 : Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie |
32 270 771 |
+21,4% |
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dont subventions pour charges de service public |
OFDT |
3 400 000 |
+1,4% |
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Cifad |
518 000 |
+3,6% |
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na : ne fait pas l'objet d'un examen par la commission des affaires sociales. |
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Liste des opérateurs
Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) : créée en 1982, son nom et sa forme actuelle découlent du décret n° 96-350 du 24 avril 1996 et ses compétences du décret n° 99-808 du 15 septembre 1999.
Observatoire française des drogues et des toxicomanies (OFDT) : créé en 1993 sous la forme d'un groupement d'intérêt public (Gip). Son objet, défini par sa convention constitutive modifiée en mai 2007, est l'observation des drogues et des toxicomanies ; le recueil, l'analyse, la synthèse et la diffusion des données, ainsi que leur amélioration quantitative et qualitative ; le recueil, la diffusion et la valorisation des connaissances et analyses dans tous les champs disciplinaires intéressés par les drogues et les toxicomanies ; l'expertise et l'animation de la recherche dans ces domaines.
Centre interministériel de formation antidrogue (Cifad) : Gip créé en 2003, placé sous l'autorité de la Mildt et rassemblant les ministères concernés par la lutte contre le trafic ainsi que le ministère de la santé. Basé à Fort-de-France, il offre des formations de pointe concernant notamment la surveillance du fret, des passagers, le blanchiment des capitaux et l'application des conventions internationales destinées aux services répressifs français en poste dans les départements français d'Amérique et aux personnels des services répressifs des pays de la zone d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud.
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Avec un budget en augmentation de 21,4 %, la mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) voit son rôle conforté en tant qu'organisme chargé de la coordination de la politique de lutte contre la drogue en France. Cet engagement financier se manifeste également par son rattachement à la mission « Direction de l'action du gouvernement » et non plus à la mission « Santé ». Chargée de la mise en oeuvre du nouveau plan gouvernemental de lutte contre les drogues et la toxicomanie 2008-2001 approuvé en juillet dernier, la Mildt doit faire face à une situation multiforme et inquiétante marquée par la permanence d'un niveau élevé de consommation et par l'abaissement de l'âge d'entrée en contact avec les drogues et de la consommation excessive d'alcool.
Ce recentrage de la Mildt sur sa fonction de coordination et l'élaboration d'un plan global de lutte contre les drogues répondent aux souhaits de votre commission. La question de l'articulation de l'action de la Mildt et du ministère de la santé reste cependant entière, même si le risque de subordination de la Mildt à la direction générale de la santé semble désormais exclu. Deux écueils doivent être évités. D'abord, il faut prévenir la dispersion des moyens entre le plan gouvernemental et les plans mis en oeuvre par le ministère de la santé que sont les plans « prise en charge et prévention des addictions » et « santé des jeunes 16-25 ans ». Ensuite, il est nécessaire de développer la prise en compte de la double dimension sanitaire et répressive du problème des drogues, sans exclusive. C'est à mesurer la réalité de cette articulation que s'attachera votre commission dans l'avenir.
Le plan gouvernemental doit se traduire par l'élaboration de plans départementaux. Sur le terrain, deux questions doivent être traitées. La première est celle de la participation de l'école. Celle-ci reste trop souvent un espace clos, alors que la toxicomanie compte parmi ses effets la désocialisation et la déscolarisation ; le rôle de l'école dans la lutte contre la drogue doit donc être renforcé. Aux côtés des élèves, tous les acteurs de l'école, médecins scolaires, infirmières, enseignants, directeurs d'établissements et parents, doivent être impliqués. La seconde concerne la nécessité de dépasser l'approche de l'alcoolisme purement quantitative et focalisée sur la sécurité routière qui prévaut actuellement. Une clarification du message public est ici nécessaire.
Enfin, de nouvelles parties de la population doivent être prises en compte. En France, il s'agit des milieux professionnels souvent désarmés face à l'usage des drogues qui sont pourtant impliquées dans une part importante des accidents du travail, des violences sur le lieu de travail et des maladies. Au niveau international, la France dispose d'un savoir-faire qu'elle doit partager avec les autres Etats confrontés aux drogues, qui sont souvent des lieux de passage vers le marché européen. Après les succès enregistrés en Amérique du Sud, il est sans doute temps d'étendre le dispositif de formation de la France à l'Afrique de l'Ouest, voire à l'Asie.
I. LA CONSÉCRATION DE LA FONCTION INTERMINISTÉRIELLE DE LA MILDT
A. UN NOUVEAU RATTACHEMENT BUDGÉTAIRE PLUS CONFORME AUX MISSIONS CONFIÉES
1. Une évolution conforme aux souhaits de votre commission
Les crédits liés à l'action de la Mildt et des autres opérateurs qui lui sont associés ont été transférés du programme « Drogue et toxicomanie » de la mission « Santé » à une action « Mission interministérielle de lutte contre la drogue et la toxicomanie » créée au sein du programme « Coordination du travail gouvernemental » de la mission « Direction de l'action du gouvernement ». C'est à tort qu'on interprèterait ce passage du niveau de programme à celui de simple action comme le signe d'une diminution de l'importance attachée au travail de lutte contre la toxicomanie et les addictions. En effet, le nouveau rattachement budgétaire fait certes disparaître de l'intitulé les trois actions qui composaient le programme : « Coordination interministérielle des volets préventif, sanitaire et répressif », « Expérimentation de nouveaux dispositifs partenariaux de prévention, de prise en charge et d'application de la loi » et « Coopération internationale ». Il ne s'agit cependant là que d'une modification de présentation ; les actions n'ont pas disparu. La nouvelle place de la Mildt marque en fait l'aboutissement de son recentrage, amorcé en 2008, sur sa fonction de coordination.
En effet, le décret du 15 septembre 1999 a confié à la Mildt la mission d'animer et de coordonner les actions des vingt ministères concernés par la politique de lutte contre la drogue et la toxicomanie (santé, éducation nationale, intérieur, justice, défense, finances, etc.) et de mobiliser les collectivités territoriales et les associations sur ces problématiques. Elle n'intervient donc pas directement dans la mise en oeuvre des politiques menées mais doit éviter que des mesures isolées ou des approches contradictoires ne portent préjudice à l'efficacité et à la lisibilité de l'action publique dans ce domaine.
Cette stratégie de pilotage interministériel s'applique également au niveau déconcentré, où la Mildt s'appuie sur un sous-préfet chef de projet « drogues » et sur un coordinateur technique issu le plus souvent de la Ddass. Au niveau régional, un chef de projet attaché à la préfecture de région assure la cohérence avec les schémas départementaux en s'appuyant sur les centres d'information et de ressources, qui rassemblent les outils méthodologiques et les données d'observation. Il s'agit d'inscrire la lutte contre la drogue comme un objectif prioritaire des plans d'action des services territoriaux de l'Etat.
Or la reconnaissance de cette fonction de coordination se trouvait fragilisée par son rattachement budgétaire à la mission « Santé » qui plaçait la Mildt dans une situation ambigüe vis-à-vis de la direction générale de la santé. Celle-ci n'exerçait pas la tutelle administrative de la Mildt qui est rattachée aux services du Premier ministre, mais pouvait se croire en mesure de disposer des crédits affectés au programme « Drogue et toxicomanie » de la même façon que pour ceux des autres programmes de la mission. Au-delà de cette problématique financière, c'est le sens même de l'action de la Mildt qui était obscurci. Dès 2007, votre commission s'inquiétait « de voir le rôle spécifique de la Mildt et son influence se diluer au profit de la seule politique de santé » 1 ( * ) .
2. Un budget en augmentation
Le budget de la Mildt est cette année en augmentation de 2,3 millions d'euros auxquels doivent être ajoutés 3 millions de reports de crédits de paiement de 2008 sur 2009 et l'augmentation espérée du fonds de concours de la Mildt, créé en 1994, et abondé par la valeur des biens et du numéraire saisis lors de l'interpellation de trafiquants par la police et la gendarmerie. Son montant est en augmentation continue, du fait de la mise en place progressive du dispositif. Il atteignait 70 000 euros en 2004, 600 000 euros en 2005 et 1,5 million en 2006 et en 2007, 2,7 millions en 2008. Ces chiffres sont à mettre en regard des 8 millions que rapporte annuellement le fonds espagnol.
Des sources d'économie peuvent par ailleurs être trouvées, notamment concernant les centres interministériels de ressources sur les drogues et dépendance (CIRDD) qui n'ont pas connu le développement attendu au niveau départemental. Seuls onze CIRDD ont été mis en place alors qu'il devrait y en avoir un par département. De plus, leur financement est intégralement assuré par la Mildt qui devait simplement assurer leur création ; 2,6 millions d'euros de crédits leur sont ainsi dédiés. A la demande du Président de la Mildt, une étude menée par l'inspection générale des services du ministère de l'intérieur est en cours pour réfléchir à l'avenir de ces structures.
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Crédits de fonctionnement de la Mildt |
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(en euros) |
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Effectifs : 24 ETP |
1 795 300 |
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Remboursement de deux emplois mis à disposition |
200 000 |
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Loyer et charges locatives |
1 551 602 |
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Information, communication institutionnelle et autres dépenses de fonctionnement courant |
350 868 |
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Sous-total |
3 897 770 |
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Action interministérielle |
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Action de coordination |
8 964 019 |
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Investissement |
500 000 |
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Dépenses d'intervention |
14 990 982 |
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Sous-total |
24 455 001 |
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Total |
28 352 771 |
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Source : OFDT/Inpes |
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Ces crédits, auxquels doivent être ajoutés les 3,9 millions d'euros de subvention pour charges de service public attribués à l'OFDT et au Cifad, sont à appréhender au regard de la situation française à l'égard des drogues et de la nécessité de concentrer les moyens de lutte.
* 1 Rapport pour avis Sénat n° 95 - Tome IV, 2007-2008, d'Alain Milon.