Projet de loi de finances pour 2009 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

N° 103

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2008-2009

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2008

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2009 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME I

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE
ET LIENS AVEC LA NATION

Par Mme Janine ROZIER,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About , président ; Mme Isabelle Debré, M. Gilbert Barbier, Mme Annie David, M. Gérard Dériot, Mmes Annie Jarraud-Vergnolle, Raymonde Le Texier, Catherine Procaccia, M. Jean-Marie Vanlerenberghe , vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Mme Muguette Dini, M. Jean-Marc Juilhard, Mmes Gisèle Printz, Patricia Schillinger , secrétaires ; Mmes Jacqueline Alquier, Brigitte Bout, M. Jean Boyer, Mme Claire-Lise Campion, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mme Jacqueline Chevé, M. Yves Daudigny, Mme Christiane Demontès, M. Jean Desessard, Mmes Sylvie Desmarescaux, Bernadette Dupont, M. Guy Fischer, Mme Samia Ghali, MM. Bruno Gilles, Jacques Gillot, Mme Colette Giudicelli, MM. Jean-Pierre Godefroy, Alain Gournac, Mmes Sylvie Goy-Chavent, Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, M. Claude Jeannerot, Mme Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Jacky Le Menn, Jean-François Mayet, Alain Milon, Mmes Isabelle Pasquet, Anne-Marie Payet, M. Louis Pinton, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, MM. René Teulade, Alain Vasselle, François Vendasi, René Vestri.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 1127 , 1198 à 1203 et T.A. 204

Sénat : 98 et 99 (annexe n° 5 ) (2008-2009)

Les crédits de la mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation » pour 2009
Programmes	Crédits de paiement ouverts en LFI pour 2008 (en euros)	Crédits de paiement demandés pour 2009 (en euros)	Variation 2009/2008 (en %)	Pour mémoire, variation 2008/2007 (en %)
167 - Liens entre la Nation et son armée	258 631 765	163 502 101	- 0,3 ^1	- 2,3
Journée d'appel de préparation à la défense	156 012 294	156 726 101	+ 0,5	- 1,1
Politique de mémoire	8 978 750	6 776 000	- 24,5	+ 79,7
Promotion et valorisation du patrimoine culturel	51 180 842	- ^2	-	- 11,3
Communication	42 443 879	- ^2	-	- 4,0
169 - Mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	3 361 545 832	3 257 496 005	- 3,1	- 1,8
Administration de la dette viagère	2 .741 000 000	2 636 000 000	- 3,8	- 2,6
Gestion des droits liés aux pensions militaires d'invalidité	261 412 309	246 030 000	- 5,9	+ 1,5
Solidarité	297 297 562	312 892 119	+ 5,2	+ 3,8
Entretien des lieux de mémoire	11 411 753	12 059 577	+ 5,7	+ 7,0
Soutien	50 424 208	50 514 309	+ 0,2	- 8,3
158 - Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la Seconde Guerre mondiale	146 497 603	106 800 000	- 27,1	- 3,1
Indemnisation des orphelins de la déportation et des victimes de spoliation du fait des législations antisémites en vigueur pendant l'Occupation	97 197 135	59 681 952	- 38,6	+ 7,7
Indemnisation des victimes d'actes de barbarie durant la Seconde Guerre mondiale	49 300 468	47 718 048	- 3,2	- 19,2
Total mission « Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation »	3 766 675 200	3 528 398 106	- 3,95 ^1	- 1,9
^1 A périmètre constant. ^2 Actions transférées au programme 212 (soutien de la politique de défense) rattaché au ministère de la défense.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Comme chaque année, la baisse des crédits dévolus aux anciens combattants (3,95 % à périmètre constant) doit s'apprécier au regard de la diminution tendancielle du nombre des ressortissants. Il en ressort que la dotation moyenne par pensionné, seul indicateur pertinent dans ce contexte, progressera en 2009 de 2,46 %.

Au total, ce sont près de 4 milliards d'euros que la Nation consacrera cette année - 3,5 milliards au titre de la présente mission et 500 millions de dépenses fiscales - au monde combattant.

L'enveloppe ainsi mobilisée permet de satisfaire bon nombre des revendications portées par les associations : revalorisation de la retraite du combattant, majoration de l'allocation différentielle pour les conjoints survivants, indemnisation des incorporés de force dans les formations paramilitaires allemandes, entre-autres.

La mission prend également toute sa part à l'effort d'optimisation de la dépense publique en rationalisant ses structures administratives : l'Office national des anciens combattants deviendra, d'ici à 2011, l'opérateur unique de proximité du monde combattant et la qualité du service rendu à l'usager sera confortée.

Aussi votre commission considère-t-elle que le présent projet de budget constitue le point d'équilibre entre la juste reconnaissance des sacrifices du passé et la prise en compte des contraintes budgétaires du moment.

I. MALGRÉ LA CONTRAINTE BUDGÉTAIRE, L'EFFORT DE LA NATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT NE SE DÉMENT PAS

A. RECONNAISSANCE ET RÉPARATION : DES PRESTATIONS CONSOLIDÉES DANS UN CONTEXTE DE BAISSE TENDANCIELLE DU NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES

Pour l'essentiel, le programme 169 « mémoire, reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant » couvre l'ensemble des prestations servies aux anciens combattants au titre des pensions militaires d'invalidité et des droits qui leur sont liés et de la retraite du combattant. Outre l'administration de la dette viagère, qui représente à elle seule 74,7 % des crédits de la mission, il finance également les diverses prestations et avantages particuliers ouverts au titre de la solidarité et, plus étonnamment, certaines dépenses d'entretien des lieux de mémoire.

La réduction des crédits consacrés aux politiques de reconnaissance et de réparation, loin de traduire un désengagement de l'Etat à l'égard du montant combattant, résulte directement de la diminution inexorable du nombre de ressortissants. Malgré une enveloppe budgétaire en baisse de 3,1 %, à 3,2 milliards d'euros, la dotation moyenne par pensionné augmente ainsi de 2,46 % en 2009 par rapport à 2008.

Le budget de la dette viagère intègre en particulier la totalité des crédits nécessaires au financement de la décristallisation des « prestations du feu ».

1. Les pensions militaires d'invalidité (PMI)...

Les dépenses relatives au paiement des pensions d'invalidité diminuent cette année de 94 millions pour atteindre 1,872 milliard d'euros , soit une baisse de 4,8 %. Votre commission considère que, rapportée à la diminution du nombre de bénéficiaires, cette baisse ne porte pas atteinte au droit à la reconnaissance et à la réparation.

Evolution du nombre de bénéficiaires d'une pension militaire d'invalidité au 31 décembre de chaque année
	Invalides	Veuves et orphelins	Ascendants	Total	Évolution (en %)
2004	280 453	126 069	7 273	413 795	- 2,80 %
2005	269 138	118 116	6 565	393 819	- 4,83 %
2006	259 607	114 185	6 242	380 034	- 3,49 %
2007	249 372	108 963	5 817	364 152	- 4,18 %
2008 (estimation)				344 152	- 5,5 %
2009 (prévision)				325 352	- 5,5 %
Source : secrétariat d'État à la défense et aux anciens combattants

En 2008 et 2009, les effectifs baisseront de près de 20 000 ressortissants par an et la dépense moyenne par pensionné s'établira à 5 754 euros pour 2009.

Une provision de 15 millions d'euros supplémentaires est par ailleurs inscrite au titre du rapport constant afin de financer les revalorisations du point d'indice de pension qui interviendront en 2008 et 2009, conformément aux évolutions des rémunérations publiques.

Le rapport constant

Il s'agit d'un mécanisme de revalorisation du montant des pensions d'invalidité, instauré en 1948 et actualisé en 1990, établissant un rapport constant entre le taux des pensions et les traitements des fonctionnaires.

Depuis la loi de finances pour 2005, la valeur du point PMI, portée à 13,51 euros au 1 ^er juillet 2008, est révisée proportionnellement à l'évolution de l'indice d'ensemble des traitements bruts de la fonction publique tel que défini par l'Institut national de la statistique et des études économiques (Insee) à la date de cette évolution, et non plus de manière rétroactive.

Malgré cette réforme destinée à répercuter plus rapidement la hausse des traitements sur les pensions d'invalidité, les associations d'anciens combattants regrettent le retard accumulé par la valeur du point PMI durant ces vingt dernières années et suggèrent de procéder à un rattrapage progressif ou, à défaut, d'aligner le point d'indice sur la hausse du coût de la vie.

2. ... et les droits qui leur sont liés

Les droits ouverts aux titulaires d'une pension militaire d'invalidité recouvrent les soins médicaux gratuits, l'appareillage, le financement du régime de sécurité sociale des pensionnés de guerre ainsi que les réductions sur les transports. Les crédits correspondants s'élèvent cette année à 246 millions d'euros , en baisse de 5,9 % par rapport à 2008. Compte tenu, à nouveau, de la diminution du nombre de bénéficiaires potentiels, ce niveau de crédits permettra le maintien des prestations servies aux ressortissants.

En pratique, seul un tiers des titulaires d'une PMI, soit 76 800 personnes, demande à bénéficier des soins médicaux gratuits , qu'il s'agisse des prestations médicales, paramédicales, chirurgicales, pharmaceutiques et des cures thermales, pour une dépense globale de 68 millions d'euros, en repli de 9,3 %, conformément aux dépenses constatées sur 2008.

Concernant les appareillages , l'ajustement de la dotation à la baisse du volume des dossiers est mesuré (- 2,6 %, soit 9,8 millions, pour 45 000 bénéficiaires), le facteur démographique étant compensé par l'évolution technologique et le coût croissant des matériels ainsi que par l'impact du vieillissement de cette population. En particulier, l'augmentation de la dotation de 635 000 euros, engagée en 2007 et poursuivie en 2008, en vue d'assurer une meilleure prise en charge pour les fauteuils roulants, l'optique médicale et les accessoires d'orthopédie, sera reconduite en 2009. La dotation du Centre d'études et de recherche sur l'appareillage des handicapés (Cerah) est par ailleurs majorée de 50 000 euros afin de lui de permettre de mener à bien ses travaux de certification, de mise aux normes et de renouvellement de ses équipements techniques et opérationnels.

Quant au remboursement des prestations de sécurité sociale aux invalides ^{1 ( * )} , il s'établit à 163,9 millions pour 19 000 bénéficiaires, soit une dépense moyenne par bénéficiaire de 8 584 euros. La diminution des crédits (4,7 %) s'explique là encore par la baisse des effectifs concernés mais aussi par l'apurement des déficits des exercices précédents ; votre commission regrettera toutefois, pour mémoire, qu'il ait fallu attendre le 31 décembre 2006 pour que la dette de l'Etat à l'égard de la section « invalides de guerre » du régime général de l'assurance maladie soit enfin réglée (42 millions d'euros au titre des années 1991 et 1992 et 14 millions d'impayés en gestion 2006). Bien qu'ajustée au nombre décroissant des bénéficiaires, l'enveloppe ainsi mobilisée est de nature à répondre aux besoins grandissants de soins d'une population vieillissante, ainsi qu'à la hausse générale des dépenses de santé.

Enfin, la dotation destinée à financer les réductions de tarif dans les transports qui sont accordées aux titulaires dont le taux d'invalidité est au moins de 25 % voit son montant reconduit (4,6 millions) malgré la forte baisse du nombre de bénéficiaires (14,9 %) afin de prendre en compte l'augmentation des coûts de transport.

3. La retraite du combattant

764 millions d'euros seront consacrés, en 2009, au versement de la retraite du combattant à près de 1,4 million de bénéficiaires. Là encore, la réduction de la dotation (11 millions d'euros par rapport à 2008) se justifie par la baisse tendancielle du nombre des bénéficiaires.

Evolution du nombre de bénéficiaires de la retraite du combattant
	Effectifs au 1 ^er janvier de l'année	Attributions en cours d'année	Extinctions en cours d'année	Effectifs au 31 décembre de l'année	Solde	Évolution
2004	1 300 000	150 537	75 207	1 375 330	75 330	5,79 %
2005	1 375 330	157 985	63 561	1 469 754	94 424	6,87 %
2006	1 469 754	87 968	58 511	1 499 211	29 457	2,00 %
2007	1 499 211	48 761	60 877	1 487 095	- 12 116	- 0,81 %
2008 (estimation)	1 487 095	15 000	60 000	1 442 095	- 45 000	- 3,03 %
2009 (prévision)	1 442 095	10 000	66 000	1 386 095	- 56 000	- 3,90 %
Source : secrétariat d'état à la défense et aux anciens combattants

Amorcée en 2007, la diminution des effectifs s'accentue en 2008 et en 2009, sous le double effet du tarissement progressif des entrées, les appelés des derniers contingents qui ont servi en Afrique du Nord ayant l'atteint l'âge d'ouverture du droit à pension (soixante-cinq ans) en 2007, et de la poursuite des sorties du dispositif à un rythme régulier.

Elle est cependant atténuée par de nouvelles entrées - 15 000 prévues en 2008 et 10 000 en 2009 - correspondant à des ressortissants qui ont obtenu récemment la carte du combattant ou fait valoir leur droit à la retraite du combattant avec retard. Sont en particulier attendues les demandes de ressortissants algériens domiciliés en Algérie qui n'avaient pu à ce jour bénéficier de la carte en raison de la fermeture du service d'Alger. Enfin, 50 000 à 80 000 titulaires de la carte du combattant au titre des opérations extérieures qui n'ont pas, sauf exception, atteint l'âge de la retraite du combattant, seront intégrés dans les années à venir.

L'enveloppe budgétaire intègre également une dotation de 30 millions d'euros destinée à financer en année pleine la revalorisation de l'indice de référence de la retraite du combattant à 39 points à compter du 1 ^er juillet 2008, soit un montant annuel de 526,89 euros, conformément à l'article 91 de la loi de finances pour 2008.

Votre commission se réjouit par ailleurs de l'adoption, lors la discussion budgétaire à l'Assemblée nationale, d'un amendement du Gouvernement prévoyant de majorer de deux points , à compter du 1 ^er juillet 2009, la retraite du combattant. Cette mesure lève les craintes des associations, partagées par votre rapporteur à la lecture du projet de loi initial, de voir retardée la mise en oeuvre de l'engagement présidentiel de porter l'indice à 48 points d'ici à 2012.

Enfin, 5 millions d'euros sont provisionnés au titre de l'application du rapport constant aux retraites du combattant.

4. Décristallisation des pensions : une donnée désormais acquise

Décidé en 2002 et complété en 2007, l'alignement des prestations « cristallisées » des anciens combattants d'outre-mer après l'accession de leur pays à l'indépendance sur celles des ressortissants français fait désormais l'objet d'une reconduction automatique d'un budget sur l'autre.

La décristallisation

Le processus de revalorisation des pensions militaires d'invalidité et des pensions de réversion des anciens combattants d'outre mer, dont le montant avait été « cristallisé » lors de l'accession à la souveraineté des anciennes possessions françaises, a été engagé par l'article 68 de la loi de finances rectificative pour 2002, sur la base d'une parité de pouvoir d'achat entre ces prestations et celles servies aux anciens combattants résidant en France ^{2 ( * )} . Etait également ouverte la possibilité, pour les intéressés, de renoncer à leur prestation en optant pour le versement d'un capital défini selon l'âge et la situation de famille.

Tout en saluant la mise en oeuvre de cette réforme d'équité, votre commission avait regretté à l'époque que la « décristallisation » demeure incomplète et suggéré d'aligner, en valeur nominale et plus en parité de pouvoir d'achat, ces prestations sur celles versées aux anciens combattants résidant en France, relayant en cela les attentes des associations.

Le principe d'une parité en euros entre les prestations versées en France et hors de France a finalement été introduit par voie d'amendement gouvernemental à la loi de finances pour 2007 (article 100). Il s'applique désormais à toutes les « prestations du feu », c'est-à-dire aux pensions militaires d'invalidité, aux pensions de réversion et à la retraite du combattant.

La mesure, qui a pris effet au 1 ^er janvier 2007, concernait, au 31 décembre 2007, 57 831 bénéficiaires de la retraite du combattant et 20 382 pensionnés (invalides et veuves), pour un coût de 107,5 millions d'euros (79,7 millions au titre des pensions militaires d'invalidité et 27,8 millions au titre de la retraite du combattant). Sur cette dépense, le surcoût lié à la décristallisation est évalué à 87 millions.

Quant à la répartition des bénéficiaires par pays, elle reflète fidèlement l'histoire coloniale française : plus de 80 % des ressortissants vivent au Maghreb, le solde étant essentiellement constitué de ressortissants d'Afrique noire et, très minoritairement, de l'ancienne Indochine.

Outre cette reconduction, le budget de la dette viagère intègre les crédits nécessaires à l'attribution de pensions aux veuves mariées après les dates d'indépendance dont les droits ont été décristallisés en 2007, au titre des entrées de 2008 (en base) et de 2009, les demandes d'indemnisation étant déposées progressivement. Le coût total de la mesure, fondé sur une hypothèse de 3 500 entrées dans le dispositif, est estimé à 24 millions d'euros .

La Haute Autorité de lutte contre les discriminations (Halde) a cependant considéré, dans ses délibérations n ^os 2006-217 du 9 octobre 2006, 2007-44 du 5 mars 2007 et 2008-55 du 31 mars 2008, que le dispositif laisse subsister deux différences de traitement qu'elle a jugées discriminatoires :

- la condition de résidence en France pour bénéficier des prestations familiales et du supplément exceptionnel attribuée aux conjoints survivants, exigée des ayants droit ayant perdu la nationalité française après l'accession de leur pays à l'indépendance alors que les ressortissants français n'y sont pas soumis ;

- l'exclusion des pensions civiles et militaires de retraites des anciens fonctionnaires et anciens militaires de l'ex-empire colonial français et des pensions de réversion servies à leurs ayants droit.

5. Une dépense fiscale maintenue

Les dépenses fiscales en faveur des anciens combattants et de leurs ayants droit, dont le coût total est chiffré en 2009 à 500 millions d'euros , contre 490 en loi de finances initiale pour 2008, se répartissent de la façon suivante :

- 250 millions d'exonérations d'impôt sur le revenu au titre de la retraite du combattant, des pensions militaires d'invalidité, des retraites mutuelles servies aux anciens combattants et aux victimes de guerre et de l'allocation de reconnaissance servie aux anciens membres des formations supplétives de l'armée française en Algérie (harkis) et à leurs veuves ;

- 190 millions correspondant à la demi-part supplémentaire accordée aux contribuables (et à leurs veuves) de plus de soixante-quinze ans titulaires de la carte du combattant, soit 399 000 ménages en 2007, pour le calcul de l'impôt sur le revenu ;

- 60 millions versés en déduction d'impôt sur le revenu au titre des versements effectués en vue de la retraite mutualiste du combattant.

S'y ajoutent, de façon marginale, l'exonération de droits de mutation pour les successions des victimes d'opérations militaires ou d'actes de terrorisme, ainsi que la réduction de droits d'enregistrement et de timbre en raison de la qualité du donataire ou de l'héritier (mutilé, etc.), non chiffrables.

Bien que non directement financés par le programme 169, ces dispositifs, dont la plupart ont vocation à s'éteindre progressivement, participent de la cohérence de l'intervention publique en direction du monde combattant.

* ¹ Sont concernées les personnes non prises en charge au titre des soins médicaux gratuits ou de l'appareillage.

* ² Le législateur tirait par là les conséquences de l'arrêt rendu par le Conseil d'Etat le 30 novembre 2001 sur la requête d'un ancien combattant sénégalais, par lequel il a jugé que la différence de traitement opérée entre les titulaires de droits en fonction de leur seule nationalité était incompatible avec la Convention européenne des droits de l'homme.