CHAPITRE PREMIER - LE PROGRAMME « ÉQUIPEMENT DES FORCES » EN 2009 : UN BUDGET EN PROGRESSION CONSTRUIT EN FONCTION D'IMPORTANTES RESSOURCES EXCEPTIONNELLES
La loi de programmation militaire qui s'achève aura été marquée par un très net redressement de l'effort financier réalisé au profit de l'équipement des armées , même si des décalages sensibles sont intervenus dans la livraison des matériels. Alors qu'entre 1998 et 2001, les montants effectivement consacrés à l'équipement se situaient en moyenne entre 11,5 et 12 milliards d'euros par an, les crédits consommés ces trois dernières années se situent autour de 15,5 milliards d'euros par an, ce qui représente une progression de l'ordre de 30 % .
L'ampleur des besoins de renouvellement d'un grand nombre de matériels terrestres, aériens ou navals conduit à envisager une nouvelle étape dans l'accentuation de cet effort . Le ministre de la défense avait indiqué que la poursuite ou le lancement des différents programmes nécessaires à la réalisation, dans les meilleurs délais, des objectifs du modèle d'armée 2015 aurait théoriquement impliqué sur les six prochaines années une majoration de 6 milliards d'euros de l'annuité d'équipement en moyenne. Les travaux consécutifs au Livre blanc ont permis de définir plus précisément le besoin de financement, en fonction des nouveaux formats et des réaménagements calendaires.
Le projet de loi de programmation militaire prévoit de porter progressivement l'annuité d'équipement à 18 milliards d'euros en 2014 , soit un niveau supérieur de 17 % à celui prévu dans la loi de finances initiale pour 2008 .
Le programme « équipement des forces » , qui regroupe la majorité des crédits d'équipement, bénéficiera donc d'une attention prioritaire au cours des prochaines années et verra son poids progressivement augmenter dans l'ensemble de la mission « défense » .
Le projet de loi de finances pour 2009 traduit d'ores et déjà cette évolution, avec toutefois une particularité importante : le recours à des recettes exceptionnelles sur lesquelles reposera une large partie de la majoration des ressources sur les trois années 2009-2011.
Une partie de ces recettes doivent directement alimenter certaines opérations d'armement relevant du programme « équipement des forces », dans les domaines des systèmes d'information et de communication. Ainsi, en 2009, les crédits de paiement du programme progresseront de 7,7 %, mais cette augmentation doit atteindre 13 % si on y intègre les recettes exceptionnelles.
I. L'ÉQUIPEMENT MILITAIRE EN 2008 : UN BESOIN DE RENOUVELLEMENT PRESSANT MALGRÉ UN EFFORT FINANCIER ACCENTUÉ
La loi de programmation militaire 2003-2008, qui arrive à son terme dans quelques semaines, avait pour ambition de revenir progressivement au niveau d'effort d'équipement défini lors de la réforme de la défense en 1996, niveau dont nous avions sévèrement décroché dès 1998. Constituant avant tout une loi de redressement, visant à infléchir une trajectoire incompatible avec nos objectifs d'équipement, elle ne pouvait pour autant rattraper le retard important pris les années précédentes.
Sur un plan strictement financier, le bilan de l'actuelle loi de programmation est clairement positif. Le redressement annoncé s'est effectivement produit. Les budgets mis en place année après année ont été proches du niveau attendu, les écarts apparaissant relativement modérés au regard des expériences antérieures.
En dépit de cet effort incontestable, le degré de renouvellement des équipements est resté en deçà des objectifs, les reports ou décalages pesant d'autant sur la future loi de programmation 2009-2014 .
A. UNE LOI DE PROGRAMMATION GLOBALEMENT RESPECTÉE AU PLAN FINANCIER
Au cours des six dernières années, les lois de finances successives ont été pratiquement conformes au montant des annuités prévu dans la loi de programmation . Sur la durée de la loi, l'écart entre lois de finances initiales et annuité prévue se limite à 670 millions d'euros , soit à peine plus de 0,7 % de l'enveloppe totale essentiellement en raison de changements de périmètre.
La pratique des annulations de crédits a été relativement modérée, du fait notamment des progrès notables effectués dans le provisionnement en loi de finances initiale du financement des opérations extérieures, qui était limité à une vingtaine de millions d'euros en début de période pour atteindre 460 millions d'euros en 2008.
Les crédits d'équipement annulés en cours de gestion ont été globalement rétablis en collectif budgétaire en 2003 et 2004. En revanche, des annulations nettes de crédits d'équipement sont intervenues les années suivantes, à hauteur de 625 millions d'euros en 2005, de 550 millions d'euros en partie compensées par des ouvertures de crédits de 322,6 millions d'euros (dont 241 millions d'euros prévu pour le financement des frégates multi-missions) en 2006, et de 272,5 millions d'euros en 2007. Le projet de loi de finances rectificative pour 2008 prévoit une nouvelle annulation de 360 millions d'euros sur les crédits d'équipement s'imputant sur les crédits de report des gestions précédentes, alors qu'un projet de décret d'avance destiné à financer le surcoût des opérations extérieures prévoit une annulation supplémentaire de 159 millions d'euros sur le programme « équipement des forces ».
Il est également important de souligner qu'il a été mis fin à certaines pratiques visant à financer sur l'enveloppe de la loi de programmation des dépenses sans rapport avec l'achat ou l'entretien des équipements. Le budget d'équipement a ainsi été expurgé de dépenses telles que la recapitalisation des entreprises publiques de défense, les subventions versées à la Polynésie en compensation de l'arrêt des essais nucléaires ou encore le coût du démantèlement des usines nucléaires militaires de Marcoule et Pierrelatte.
Quant aux ressources disponibles mais non consommées, matérialisées par des crédits d'équipement reportés d'un exercice à l'autre, elles ont atteint un « pic » de 2,8 milliards d'euros début 2005 (dont près de 800 millions d'euros au titre des reports antérieurs à 2003) puis ont été réduites pour se situer autour de 1,6 milliards d'euros. L'incertitude demeure sur la possibilité de consommer tout ou partie de ces crédits de report qui dépendra de la « norme de dépenses » fixée au ministère de la défense.
Réalisation financière de la loi de programmation
Données communiquées par le ministère de la défense en réponse au questionnaire budgétaire
(en milliards d'euros courants)
|
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
|
Annuité LPM** + LOPSI*** |
13,744 |
14,926 |
15,334 |
15,887 |
16,098 |
16,333 |
|
LFI |
13,644 |
14,898 |
15,198 |
15,653 |
15,948 |
15,998 |
|
Crédits ouverts 1 ( * ) |
14,771 |
16,570 |
17,660 |
17,620 |
17,752 |
17 ,595 |
|
Consommation (dont transferts) |
13,280 |
13,866 |
15,798 |
15,987 |
15,682 |
- |
|
% de réalisation (Consommation/LPM) |
96,62% |
92,90% |
103,03% |
100,63% |
97,42% |
- |
** : taux d'actualisation annuel : 1,5 %.
*** : dotation LFI
Sous réserve d'un examen plus approfondi qui devra être réalisé une fois l'exercice 2008 achevé, l'ordre de grandeur de l'écart entre les annuités prévues et les financements consacrés aux opérations relevant du périmètre de la loi de programmation militaire pourrait se situer autour de 2 milliards d'euros, soit environ 2,2 % de l'enveloppe totale.
S'il y a incontestablement des différences sensibles entre les crédits effectivement consommés et les montants prévus par la loi de programmation votée en 2003, ces écarts resteront limités dans leur ampleur, et en tout état de cause, sans commune mesure avec ceux constatées lors de la précédente loi de programmation 1997-2002.
Aussi le redressement financier programmé il y a six ans s'est-il bel et bien concrétisé. Alors qu'entre 1998 et 2001, les dépenses relevant du périmètre de la programmation militaire se situaient en moyenne entre 11,5 et 12 milliards d'euros, elles atteignent ces trois dernières années un niveau de 15,5 milliards d'euros , ce qui montre bien l'ampleur de l'effort effectué au profit de l'équipement militaire.
* 1 LFI + LFR (hormis 2008) - annulations - fonds de concours + report de crédits.