D. LES AUTRES DISPOSITIONS AFFECTANT LES RECETTES
1. La prise en charge des frais de transport entre le domicile et le travail (article 18)
L'article 18 du présent projet de loi de financement tend à instaurer une prise en charge, par l'employeur, d'une partie des frais de transport supportés par les salariés entre leur domicile et leur travail.
a) Les mécanismes existants
(1) L'obligation pour l'employeur, en région parisienne, de prendre en charge au moins 50 % des frais d'abonnement aux transports en commun
Un mécanisme de ce type existe déjà en Ile-de-France depuis 1982. En effet, l'article L. 3261-2 du code du travail dispose que l'employeur situé à l'intérieur de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports dans la région d'Ile-de-France - le syndicat des transports d'Ile-de-France (STIF) - prend en charge une partie du prix des titres d'abonnements souscrits par ses salariés pour leurs déplacements accomplis au moyen de transports publics de personnes , entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail .
En pratique, cette proportion, déterminée par voie réglementaire, a été fixée à 50 % au moins . La prise en charge est limitée aux parcours compris à l'intérieur de la zone de compétence de l'autorité organisatrice des transports dans la région Ile-de-France.
L'article 81 (19° ter a) du code général des impôts dispose que l'avantage résultant de cette prise en charge obligatoire par l'employeur est affranchie de l'impôt sur le revenu. Le bleu « Evaluation des voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2009 évalue le montant de cette dépense fiscale à 60 millions d'euros, pour 1,62 million de ménages bénéficiaires en 2007.
(2) La faculté de faire de même en dehors de la région Ile-de-France
En dehors de la zone de compétence du STIF, l'employeur peut, en application de l'article L. 3261-4 du code du travail, prendre en charge tout ou partie du prix des titres d'abonnement souscrits par ses salariés pour leurs déplacements au moyen de transports publics de personnes entre leur résidence et leur lieu de travail.
Il s'agit donc d'une simple faculté en dehors de la région Ile-de-France.
(3) Le chèque transport
Par ailleurs, la loi n° 2006-1770 du 30 décembre 2006 pour le développement de la participation et de l'actionnariat salarié a instauré le chèque-transport .
Il s'agit d'un titre spécial de paiement nominatif que tout employeur peut préfinancer au profit des salariés pour le paiement des dépenses liées au déplacement entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail. Les salariés peuvent utiliser ces chèques-transport pour financer une partie de leurs frais de transport public.
D'autre part, les salariés dont le lieu de travail est situé en dehors des périmètres de transports urbains, ou dont l'utilisation du véhicule personnel est rendue indispensable par des conditions d'horaires particuliers de travail ne permettant pas d'emprunter un mode collectif de transport, y compris à l'intérieur de la zone de compétence d'une autorité organisatrice de transports urbains, peuvent présenter les chèques-transport auprès des distributeurs de carburants au détail. En pratique, une limite de 100 euros par an a été instaurée.
Ce chèque, qui est valable un an et un mois, bénéficie d'exonérations fiscales et sociales .
L'article 81 du code général des impôts dispose en effet que la part contributive de l'employeur dans le chèque-transport est affranchie de l'impôt sur le revenu, dans la limite de 50 % du prix des abonnements de transport collectif pour les chèques-transport ou de la somme de 100 euros par an pour les personnes dont l'utilisation du véhicule personnel est rendue indispensable.
Les exonérations sociales s'appliquent dans les mêmes conditions et faisaient l'objet d'une compensation à la sécurité sociale. 10 millions d'euros avaient ainsi été inscrits à ce titre en loi de finances pour 2007 et 16,5 millions d'euros en 2008 .
b) Le dispositif prévu par l'article 18
L'article 18 tend à généraliser le dispositif applicable en région parisienne à l'ensemble du territoire national, en l'étendant également aux frais de carburant supportés par les personnes qui ne peuvent pas emprunter les transports en commun .
(1) La généralisation du dispositif de prise en charge d'une partie du prix des titres d'abonnement aux transports publics
Le 3° du I de l'article 18 remplace les dispositions de l'actuel article L. 3261-1 du code du travail, afin d'étendre le dispositif aujourd'hui en vigueur en Ile-de-France à l'ensemble du territoire national.
Tous les employeurs devront ainsi prendre en charge une partie du prix des titres d'abonnements souscrits par leurs salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de transports publics de personnes. Il s'agit bien là d'une obligation .
Cette proportion, de même que les conditions générales d'application de cette disposition, seront déterminées par voie réglementaire. D'après l'exposé des motifs, la même proportion que celle aujourd'hui en vigueur en Ile-de-France ( 50 % au moins ) devrait être retenue.
A l'initiative de notre collègue député Philippe Goujon, contre l'avis de la commission et du gouvernement, l'Assemblée nationale a inclus dans ce champ les abonnements souscrits par les salariés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail accomplis au moyen de services publics de location de vélos. La portée concrète de cette mesure apparaît assez limitée.
(2) La prise en charge, au moins partielle, des frais de carburants pour les personnes qui ne peuvent utiliser les transports en commun
(a) Une faculté, et non une obligation
L'article 18 du présent projet de loi de financement prévoit également la possibilité, pour l'employeur, de prendre en charge, au moins partiellement, les frais de carburants supportés par les personnes qui ne peuvent pas emprunter les transports en commun. Ce mécanisme s'apparente assez largement à un recyclage du chèque-transport, qui est supprimé .
Le nouvel article L. 3261-3 du code du travail introduit par l'article 18 du présent projet de loi de financement pose ce principe, en prévoyant que l'employeur peut prendre en charge tout ou partie des frais de carburant engagés pour leurs déplacements entre leur résidence habituelle et leur lieu de travail par certains de ses salariés. Contrairement à la disposition prévue en matière de transport public, il s'agit là d'une simple faculté, et non d'une obligation.
Deux catégories de salariés sont concernées par cette mesure :
- d'une part, ceux dont la résidence habituelle ou le lieu de travail est situé en dehors d'un périmètre de transports urbains . L'Assemblée nationale a précisé que la résidence habituelle ou le lieu de travail devait également être situé en dehors de la région Ile-de-France ;
- d'autre part, ceux pour lesquels l'utilisation d'un véhicule personnel est rendue indispensable par des conditions d'horaires de travail particuliers ne permettant pas d'emprunter un mode collectif de transport.
Il est également précisé que le bénéfice de cette prise en charge ne peut être cumulé avec celle du prix des titres d'abonnement aux transports publics, ce qui est de bon sens.
(b) Les modalités concrètes de mise en oeuvre de la mesure
Le nouvel article L. 3261-4 du code du travail précise les modalités de mise en oeuvre concrète de cette prise en charge facultative des frais de carburant.
Pour les entreprises dans lesquelles sont constituées une ou plusieurs sections syndicales d'organisations représentatives et soumises à négociation annuelle obligatoire, cette mise en oeuvre s'effectuera « par accord entre l'employeur et les représentants d'organisations syndicales représentatives dans l'entreprise ». Lors de la négociation de cet accord, l'employeur devra proposer la mise en place, en liaison avec les autorités organisatrices des transports compétentes, d'un plan de mobilité 30 ( * ) .
Pour les autres entreprises, elle s'effectuera par décision unilatérale de l'employeur, après consultation du comité d'entreprise ou, à défaut, des délégués du personnel s'il en existe.
(3) Une négociation annuelle
En application de l'article L. 2241-1 du code du travail, les organisations liées par une convention de branche ou, à défaut, par des accords professionnels, se réunissent, au moins une fois par an, pour négocier sur les salaires.
Le 1° du I de l'article 18 prévoit que les modalités de prise en charge par l'employeur des frais de transport des salariés, dans les conditions prévues par cet article, seront examinées au moins une fois par an, au niveau de la branche, dans le cadre de cette négociation sur les salaires.
Le 2° du I pose la même obligation s'agissant des négociations annuelles obligatoires en entreprise, prévue par l'article L. 2242-8 du code du travail.
(4) Des cas particuliers qui seront précisés par décret en Conseil d'Etat
Le nouvel article L. 3261-5 du code du travail précise qu'un décret en Conseil d'Etat déterminera les modalités des prises en charge des frais de transports instituées par cet article, notamment pour les salariés ayant plusieurs employeurs et les salariés à temps partiel.
Il précisera également les sanctions pour contravention à ces dispositions.
c) L'accompagnement fiscal et social du dispositif
Comme le chèque-transport jusqu'à présent, il est prévu que l'avantage résultant de la prise en charge par l'employeur des frais de carburant engagés par les salariés sera affranchi et dans la limite de la somme de 200 euros par an , soit le double du plafond actuellement retenu pour le chèque-transport .
D'autre part, les sommes versées par l'employeur à ses salariés au titre de la prise en charge des frais de carburant seront exonérées de toute cotisation et contribution d'origine légale ou d'origine conventionnelle rendue obligatoire par la loi, dans la même limite de 200 euros par an . Contrairement à ce qui avait été prévu pour le chèque-transport, cette perte de recettes ne serait pas compensée à la sécurité sociale, en application de l'article 22 du présent projet de loi de financement.
L'Assemblée nationale a précisé que ce dispositif s'appliquerait également à Saint-Pierre-et-Miquelon.
d) La position de votre rapporteur pour avis
Votre rapporteur pour avis observe que cette mesure présente un double intérêt pour les salariés :
- le recours au transport en commun sera effectivement favorisé, dans la mesure où l'obligation, pour l'employeur, de financer une partie de l'abonnement de transport public sera généralisée à l'ensemble du territoire national. Cela apparaît comme une bonne chose, mais il serait souhaitable de disposer d'évaluer chiffrées de son coût, dès lors que le public concerné est plus étendu qu'auparavant ;
- elle favorisera effectivement la prise en charge des frais de carburant par l'employeur pour les personne qui ne peuvent avoir recours aux transports en commun, dès lors que cet élément fera partie des négociations annuelles obligatoires sur les salaires. Ce dispositif sera également plus attractif compte tenu du doublement du plafond de prise en charge. Pour autant, il demeure facultatif et, le chèque transport ayant été un échec, votre rapporteur pour avis souhaite obtenir des précisions quant aux projections de coût d'un tel dispositif.
La dérogation apportée au principe de compensation des exonérations de charges sociales est discutable . Les pertes de recettes résultant du chèque transport faisaient l'objet d'une compensation par l'Etat et l'exposé des motifs du présent projet de loi de financement ne contient aucun élément permettant d'expliquer le revirement proposé. Toutefois, votre rapporteur pour avis considère qu'elle peut être acceptée , dans la mesure où la prise en charge d'une partie des abonnements de transport public en Ile-de-France ne faisait pas jusqu'à aujourd'hui l'objet de compensation - ce qui se justifie, la disposition étant antérieure au principe de compensation. Or il est important de traiter les deux aspects de cette question de la même manière, étant entendu que la solution retenue est de toute façon neutre pour les finances publiques, considérées globalement.
2. L'indexation des droits indirects applicables aux boissons alcoolisées et l'augmentation du tarif de la cotisation sur les boissons alcooliques de plus de 25° (article 15)
a) Le mécanisme d'indexation des droits sur les boissons alcoolisées
L'article 15 du présent projet de loi de financement tend à revaloriser les droits applicables aux boissons alcoolisées, à savoir :
- le droit de consommation applicable aux produits intermédiaires , dont le tarif par hectolitre est fixé, en application de l'article 402 bis du code général des impôts à 54 euros pour les vins doux naturels et les vins de liqueur et à 214 euros pour les autres produits ;
- le droit de consommation applicable aux alcools , dont le tarif par hectolitre d'alcool pur est fixé, en application de l'article 403 du code général des impôts à 835 euros , dans la limite de 108.000 hectolitres d'alcool pur par an, pour le rhum produit dans les départements d'outre-mer à partir de canne à sucre récoltée sur le lieu d'habitation - sous réserve de respecter certaines contraintes d'alcoométrie - et à 1.450 euros pour les autres produits ;
- le droit de circulation sur les vins, les produits fermentés autres que le vin et la bière, les cidres, les poirés, les hydromels et les « pétillants de raisin » . Le tarif par hectolitre de ce droit de circulation est fixé par l'article 438 du code général des impôts à 8,40 euros pour les vins mousseaux, à 3,40 euros pour les autres vins et les produits fermentés autres que le vin et la bière ; enfin, à 1,20 euro pour les cidres, poirés, hydromels et « pétillants de raisin » ;
- le droit spécifique sur les bières , dont le tarif par hectolitre est fixé par le a du I de l'article 520 A du code général des impôts à 1,30 euro par degré alcoométrique pour les bières dont le titre alcoométrique n'excède pas 2,8 % par volume et à 2,60 euros pour les autres bières - les bières produites dans les petites brasseries indépendantes étant assujetties à un tarif moindre ;
- la cotisation sur les boissons alcooliques instaurée par l'article L. 245-7 du code de la sécurité sociale, due à raison de la livraison aux consommateurs de boissons d'une teneur en alcool supérieure à 25 % par volume, dont le tarif est fixé à 0,13 euro par décilitre ou fraction de décilitre.
L'article 15 du présent projet de loi de financement prévoit une mesure de revalorisation annuelle automatique de ces droits , dont les tarifs seraient relevés au 1 er janvier de chaque année dans une proportion égale au taux de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac de l'avant-dernière année .
Les tarifs, publiés au Journal officiel par arrêté du ministre chargé du budget, seraient exprimés avec deux chiffres significatifs après la virgule, le second chiffre étant augmenté d'une unité si le chiffre suivant est égal ou supérieur à cinq.
Votre rapporteur pour avis est favorable à cette mesure , qui tend à maintenir la charge fiscale pesant sur ces produits en tenant compte de l'inflation. D'après l'annexe 9 au présent PLFSS, cette indexation apporterait 15 millions d'euros de recettes supplémentaires en 2009, qui bénéficieraient à la branche vieillesse du régime de protection sociale agricole . En application de l'article 16 du présent projet de loi de financement, celle-ci se verrait en effet affecter une fraction de 10,4 % du droit de circulation sur les vins, cidres, poirés et hydromels, qui était jusqu'à présent intégralement affecté aux organismes de sécurité sociale en compensation des allègements généraux de charges sociales.
b) L'augmentation du taux de la cotisation sur les boissons alcooliques de plus de 25°
A l'initiative de notre collègue député Yves Bur, rapporteur pour les recettes et l'équilibre général au nom de la commission des affaires culturelles, et contre l'avis du gouvernement, l'Assemblée nationale a relevé de 0,13 euro à 0,16 euro par décilitre ou fraction de décilitre le tarif de la cotisation sur les boissons alcooliques de plus de 25°.
Cette mesure devrait rapporter environ 80 millions d'euros de recettes supplémentaires.
c) L'affectation des droits sur les alcools au régime de protection sociale des non-salariés agricoles
L'Assemblée nationale a, par ailleurs, suivi les propositions de notre collègue député Yves Bur en affectant cette cotisation - de même que l'ensemble des droits sur les alcools - au financement du régime de protection sociale des non-salariés agricoles.
A l'exception de la cotisation sur les boissons alcoolisées de plus de 25°, ces droits servaient aujourd'hui à compenser aux régimes de sécurité sociale les pertes de recettes résultant des allègements généraux de charges sociales. L'Assemblée nationale a donc décidé - le gouvernement s'en remettant à la sagesse de l'assemblée - de majorer la part de droit de consommation sur les tabacs au sein du panier de recettes affecté aux organismes de sécurité sociale en compensation de ces allègements généraux . Elle serait ainsi portée de 10,26 % du total à 37,95 % du total du produit du droit de consommation, soit l'équivalent de 2.648 millions d'euros supplémentaires. Le bleu « Evaluation des voies et moyens » annexé au projet de loi de finances pour 2009 évalue à 2.650 millions d'euros le produit des droits de consommation sur les alcools affectés aux organismes de sécurité sociale en compensation des allègements généraux de charges sociales
Ceci nécessitera, par coordination, une double modification de l'article 55 du projet de loi de finances pour 2009 :
- d'une part afin de majorer la fraction de droit de consommation sur les tabacs au sein du panier de recettes fiscales venant compenser les allègements généraux de charges sociales ;
- d'autre part afin de majorer de près de 433 ou 513 millions d'euros la part de droit de consommation sur les tabacs revenant à la CNAMTS - dès lors que celle-ci devait bénéficier du produit de cette cotisation en lieu et place du fonds CMU - en fonction de l'organisme que l'on entend faire bénéficier du surcroît de recettes attendu (80 millions d'euros).
Dans les deux cas, ceci viendrait réduire la part affectée au régime de protection sociale des non-salariés agricoles (aujourd'hui fixée à 52,36 % du produit du droit de consommation sur les tabacs et qui devrait être ramenée aux alentours de 20,2 %, en fonction du choix mentionné ci-dessus).
3. L'ajustement des cotisations sociales dues dans le secteur agricole (article 17)
L'article 17 prévoit diverses mesures relatives aux régimes agricoles.
a) Le principe d'annualité des cotisations en cas de cessation anticipée d'activité des chefs d'exploitations en cours d'année
L'article R. 731-57 du code rural prévoit que pour le calcul des cotisations dues par les non salariés des professions agricoles au titre des prestations familiales, des prestations maladie, invalidité et maternité, ainsi qu'au titre des prestations vieillesse, il est tenu compte de la situation des exploitants agricoles au premier jour de l'année civile au titre de laquelle elles sont dues.
En cas de cessation anticipée d'activité en cours d'année, la Cour de cassation a considéré que ces cotisations devaient être calculées au prorata de la durée d'activité.
Le 1° de l'article 17 propose de revenir sur la jurisprudence de la Cour de cassation en reprenant les dispositions de l'article R. 731-57 du code rural et en précisant qu' en cas de cessation anticipée d'activité en cours d'année civile, le chef d'exploitation est tenu au paiement des cotisations sociales au titre de l'année civile entière .
Une dérogation est néanmoins prévue en cas de décès du non salarié agricole : les cotisations dues par les héritiers au titre de l'année au cours de laquelle est survenu le décès sont calculées au prorata de la fraction de l'année considérée comprise entre le 1 er janvier et la date du décès.
Une exception à cette dérogation est possible s'agissant des cotisations d'assurance vieillesse : le conjoint survivant peut opter pour le principe d'annualité, plus favorable pour le calcul de la retraite de celui-ci.
b) Le régime social des stagiaires en exploitation agricole
Le 2° de l'article 17 tend à appliquer le principe de la franchise de cotisations et de contributions de sécurité sociale, aujourd'hui applicable aux stagiaires d'entreprises (article L. 242-4-1 du code de la sécurité sociale) , aux stagiaires en exploitation agricole .
Le nouvel article L. 741-10-4, qu'il est proposé d'introduire dans le code rural, prévoit ainsi que n'est pas soumise aux cotisations sociales dues au titre des assurances sociales agricoles, la fraction de la gratification, en espèces ou en nature, versées aux stagiaires en exploitation, qui n'excède pas, au titre d'un mois civil, le produit d'un pourcentage, fixé par décret, du plafond horaire de la sécurité sociale et du nombre d'heures de stage effectuées au cours du mois considéré.
Les stagiaires concernaient sont :
- d'une part, les élèves des établissements d'enseignement technique et de formation professionnelle agricoles ;
- d'autre part, les élèves et étudiants d'autres établissements et effectuant auprès d'un employeur relevant du régime agricole un stage dans les conditions prévues à l'article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.
L'article 22 du présent projet de loi de financement de la sécurité sociale prévoit le principe de non-compensation aux régimes de sécurité sociale de ce dispositif, comme c'est le cas s'agissant des stagiaires en entreprise 31 ( * ) .
Le 6° de l'article 17 exclut, par ailleurs, du versement d'une indemnité en capital attribuée, sous certaines conditions, en cas d'accident du travail (article L. 434-1 du code de la sécurité sociale), les élèves et étudiants d'établissements - autres que les établissements d'enseignement technique et de formation professionnelle agricoles - effectuant auprès d'un employeur relevant du régime agricole un stage dans les conditions prévues à l'article 9 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député, Yves Bur, rapporteur pour les recettes et les équilibres généraux au nom de la commission des affaires culturelles et avec l'avis favorable du gouvernement, un amendement visant à transposer au régime agricole le principe d'interdiction des exonérations totales de cotisations patronales au titre des accidents du travail- maladies professionnelles introduit pour le régime général par l'article 22 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
c) La suppression de l'exonération de cotisations d'accidents du travail pour les travailleurs occasionnels et les demandeurs d'emploi
L'article L. 741-16 du code rural prévoit des taux réduits de cotisations d'assurance sociales à la charge des chefs d'exploitation ou d'entreprise agricole employant des travailleurs occasionnels ou des demandeurs d'emploi. L'article L. 751-18 du code rural prévoit que ces dispositions s'appliquent également aux cotisations d'accident du travail.
Le 7° de l'article 17 supprime cette exonération de cotisations patronales d'accidents du travail pour les travailleurs occasionnels et les demandeurs d'emploi.
Cette disposition s'inscrit dans la continuité des dispositions introduites par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008 qui ont posé un principe général d'absence d'exonération de ces cotisations, en proscrivant les exonérations totales de cotisations patronales.
Le 3° procède à une mesure de coordination et le 4° procède à des rectifications de référence de code nécessaires à la suite de l'entrée en vigueur du nouveau code du travail.
4. L'application de taux de cotisation majorés sur les revenus imposables à l'étranger (article 21)
L'article 21 tend à assujettir, à un taux majoré de cotisations d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès, les revenus d'activité imposables à l'étranger des personnes qui exercent une activité en France et à l'étranger .
L'article L. 136-1 du code de la sécurité sociale prévoit en effet que sont soumis à la CSG et à la CRDS les revenus d'activité et de remplacement des personnes à la fois domiciliées fiscalement en France et à la charge, à quelque titre que ce soit, d'un régime obligatoire d'assurance maladie.
L'exposé des motifs de l'article 21 indique que « ces contributions étant pour partie affectées aux régimes obligatoires d'assurance maladie, elles se sont progressivement substituées aux cotisations d'assurance maladie, dont les taux ont été réduits à due concurrence ».
S'agissant des personnes non domiciliées fiscalement en France, mais qui relèvent d'un régime obligatoire d'assurance maladie en France, l'article L. 131-9 du code de la sécurité sociale prévoit, en contrepartie à leur non-assujettissement à la CSG et à la CRDS, des taux majorés de cotisations d'assurance maladie applicables à leur revenu d'activité et de remplacement réalisé à l'étranger.
S'agissant des personnes exerçant une activité à la fois en France et à l'étranger, elles sont, du fait de leur activité en France, assujetties aux régimes d'assurance maladie dont elles perçoivent l'intégralité des prestations. Mais, dans certains cas, elles ne s'acquittent de la CSG et de la CRDS que sur la partie de leurs revenus issus de leur activité professionnelle réalisée en France. En effet, afin d'éviter des situations de double imposition, des conventions fiscales internationales peuvent prévoir que les revenus perçus à l'étranger sont uniquement imposables dans le pays où ils ont été perçus.
L'article 21 tend ainsi, pour ces cas particuliers, à prévoir l'application des taux majorés de cotisations d'assurance maladie - aujourd'hui applicables aux revenus perçus à l'étranger des personnes exerçant la totalité de leur activité à l'étranger - à la part des revenus perçus à l'étranger des personnes qui exercent une double activité en France et à l'étranger. La part de revenus de ces personnes issus de l'activité réalisée en France étant soumise à la CSG et à la CRDS.
L'Assemblée nationale a adopté, à l'initiative de notre collègue député Yves Bur, un amendement visant à spécifier que la cotisation serait assise sur la totalité des revenus concernés par cette cotisation.
* 30 Selon la définition proposée par l'ADEME, un plan de mobilité, ou plan de déplacement d'entreprise, est une démarche permettant, au sein d'une entreprise, d'une collectivité ou d'une administration, de favoriser l'usage des modes de déplacements alternatifs à la voiture individuelle (transports collectifs, vélo, marche à pied, covoiturage...), et de rationaliser les déplacements liés au travail (domicile-travail, déplacements professionnels, visites ...).
* 31 Pour plus de développement, se reporter au commentaire de cet article dans le présent rapport.