INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Deux projets de loi relatifs aux archives, l'un ordinaire, l'autre organique, relatif aux archives du Conseil constitutionnel 1 ( * ) , ont été déposés sur le bureau du Sénat le 28 août 2006 par le précédent Gouvernement.
Ils ont été renvoyés à la commission des lois et votre commission des affaires culturelles, qui avait été saisie au fond du précédent texte relatif aux archives, la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979, a décidé de se saisir pour avis du projet de loi ordinaire. Elle en a examiné l'ensemble des articles, à l'exception des articles de coordination (articles 1 er , 13 à 17, 19 et 20).
La politique des archives est en effet l'un des piliers de notre politique culturelle du patrimoine : avec les musées et les bibliothèques, les archives forment le « triptyque patrimonial » confié au ministère en charge de la culture depuis sa création en 1959. Les archives ont ainsi une mission régalienne, éducatrice et formatrice de notre identité collective : elles sont la « gardienne » de la mémoire de la Nation.
Cependant, la politique des archives ne se réduit pas à cette dimension : les archives sont un instrument de bonne gouvernance et de saine démocratie ; elles contribuent au bon fonctionnement de notre Etat de droit ; rappelons que le terme est issu du grec archein , signifiant « gouverner ».
Ainsi, la loi de 1979, qui a proposé, pour la première fois depuis la loi du 7 messidor an II, un « corpus » législatif cohérent sur les archives, s'est inscrite dans le mouvement d'ouverture et de transparence de l'administration, aux côtés d'autres textes qui lui étaient contemporains : la loi du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, la loi du 17 juillet 1978 relative à l'accès aux documents administratifs et enfin la loi du 11 juillet 1979 relative à la motivation des actes administratifs...
Comme le relevait M. Renaud Donnedieu de Vabres en février 2006 lors d'une conférence de presse sur la politique des archives, « la loi du 3 janvier 1979 (...) a été, au moment de son adoption, un texte novateur qui a inspiré les législations de nombreux pays. Un quart de siècle plus tard, ce dispositif a vieilli et il est apparu nécessaire de l'actualiser sur plusieurs points. »
Ainsi, sans revenir sur les grands principes fondateurs posés par la loi de 1979, le projet de loi procède à des adaptations du droit existant et consacre de nouvelles avancées en matière de communication des archives publiques. Ce texte, fruit d'une réflexion approfondie et d'une lente maturation, est donc très attendu par la communauté scientifique, les historiens et généalogistes, mais également les citoyens qui constituent le public des Archives.
Le rôle des archives dans notre société a évolué : les archives ne sont pas de vieux grimoires poussiéreux, des dossiers encombrants dont on ne cherche qu'à se débarrasser. Au fil de ses rencontres et de ses auditions, votre rapporteur pour avis a pu percevoir combien les archives sont vivantes : elles sont ancrées dans notre quotidien, elles participent à l'écriture de notre Histoire, elles forgent notre identité individuelle et collective.
Ainsi, M. Jules Michelet, qui fut chef de la section historique des Archives nationales de 1831 à 1852, relevait, dans l'un des volumes de sa célèbre Histoire de France : « Ces papiers, ces parchemins laissés là depuis longtemps ne demandaient pas mieux que de revenir au jour. Ces papiers ne sont pas des papiers, mais des vies d'hommes, de provinces, de peuples. »
Mais les archives investissent désormais des champs de plus en plus larges de la recherche, de la vie économique, civique ou sociale, et des sciences en général : ce sont des réservoirs de connaissances, des sources documentaires qui sont indispensables pour comprendre et appréhender les phénomènes contemporains.
Ainsi que le relève M. Bruno Delmas dans un récent ouvrage, une société sans mémoire est une société sans avenir : de fait, « les institutions qui veulent vivre s'intéressent à leurs archives. Les institutions qui doutent, qui n'ont pas la foi, les négligent » 2 ( * ) .
Le projet de loi s'inscrit dans une phase de nécessaire modernisation de notre politique des archives. Il est à souhaiter qu'il s'accompagne d'une prise de conscience renouvelée de l'intérêt des archives et de leur importance accrue dans notre société de la connaissance et de l'information.
I. LA POLITIQUE DES ARCHIVES : UNE EXIGENCE DE MODERNISATION
Le projet de loi soumis à l'examen du Sénat participe d'une démarche plus globale de modernisation de la politique des archives en France. Plusieurs enjeux appellent en effet des évolutions indispensables :
- la production de plus en plus massive des archives émanant notamment des administrations ;
- l'impact du développement des technologies numériques ;
- les attentes du public - notamment des chercheurs - d'avoir de meilleures conditions d'accès aux archives.
Avant de présenter ces éléments de contexte, qui appellent à des adaptations du cadre juridique issu de la loi fondatrice du 3 janvier 1979, il convient de rappeler ce que recouvre le terme d'archives et de retracer les évolutions de l'institution des Archives.
A. LES ARCHIVES EN FRANCE : ÉTAT DES LIEUX
1. Les archives : une conception large et des réalités diverses
La loi de 1979 sur les archives a donné pour la première fois, dans son article initial, une définition générale de ce que sont les archives.
Ainsi que le soulignait le rapporteur de ce texte au nom de votre commission des affaires culturelles, le sénateur Michel Miroudot, cela a permis de combler « une lacune majeure - et paradoxale - dans notre législation (...) ; aussi étrange que cela paraisse, aucun texte n'avait, dans notre pays, circonscrit cette notion. Il en résulte une ambiguïté préjudiciable au bon fonctionnement du service public. » Il relevait ainsi que « les acceptions courantes du mot « archives » sont inadéquates et périmées. Elles souffrent d'incertitudes qui tiennent à la confusion fréquemment commise entre « archives » et « collections » ou « dossiers de documentation ». (...) L'ambiguïté affecte également le support ou la forme matérielle. Pour le sens commun, le mot « archives » évoque de vieux grimoires, des papiers jaunis couverts d'indéchiffrables écritures. Que penser d'une image aussi archaïque à l'époque de l'audiovisuel et de l'ordinateur ? » 3 ( * ) .
Dans ce contexte, le législateur a donné une définition large et alors jugée moderne des archives, en réunissant, sous ce vocable, « l'ensemble des documents 4 ( * ) , quels que soient leur date, leur forme et leur support matériel, produits ou reçus par toute personne physique ou morale et par tout service ou organisme public ou privé dans l'exercice de leur activité » 5 ( * ) .
Ainsi, ce n'est pas l'ancienneté d'un document qui lui confère le statut d'archive : les documents « naissent » archives, qu'ils soient d'ailleurs achevés ou non (tels que les documents préparatoires, notes ou brouillons).
De même, le support est indifférent : les « nouvelles » archives numériques, les documents audiovisuels, les bases de données, etc., sont des archives. Il peut également s'agir d'objets, de cartes ou de plans, de maquettes de projets d'architecture ou d'urbanisme, voire de spécimens de textile...Votre rapporteur pour avis a pu prendre la mesure de cette diversité lors de la visite du Centre historique des archives nationales, situé dans l'hôtel de Soubise à Paris : d'anciennes pièces à conviction annexées aux dossiers de procédures de procès, telles que la veste et le gant portés par Damiens, lors de sa tentative d'assassinat sur la personne du roi Louis XV en 1757, y sont conservées ; on peut aussi y trouver des étalons prototypes du mètre et du kilogramme, qui furent présentés au Conseil des Cinq-Cents et au Conseil des Anciens, au moment de l'adoption de la loi constitutive du système métrique décimal.
Votre commission proposera, toutefois, d' actualiser cette définition générale afin de traduire l'évolution des supports d'archives, qui ne sont plus désormais seulement matériels.
2. Transparence de l'administration, mémoire de la Nation : la vocation plurielle des archives
Le rôle des archives a évolué et s'est enrichi au fil de l'Histoire.
Dans un récent ouvrage, M. Bruno Delmas distingue « quatre utilités fondamentales » : « Les archives servent à prouver, se souvenir, comprendre et s'identifier. Prouver ses droits, c'est une utilité juridique et judiciaire. Se souvenir, c'est une utilité de gestion. Comprendre, c'est une utilité scientifique de connaissance. S'identifier par la transmission de la mémoire, c'est une utilité sociale. » 6 ( * )
Si la politique des archives est considérée comme partie prenante de notre politique patrimoniale 7 ( * ) , aux côtés de la politique des musées ou des bibliothèques, elle ne saurait se réduire à cette seule dimension.
La loi de 1979 a assigné deux principaux objectifs à la conservation des archives : celle-ci est « organisée dans l'intérêt public tant pour les besoins de la gestion et de la justification des droits des personnes physiques ou morales, publiques ou privées, que pour la documentation historique de la recherche » 8 ( * ) .
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Les archives au quotidien : un support
de la preuve et un instrument de bonne gouvernance
La décision de Philippe Auguste, en 1194, de garder en lieu sûr les archives royales marque, d'une certaine façon, la première prise de conscience du rôle stratégique des archives dans la conduite de l'Etat.
La fonction de preuve et de « mémoire opérationnelle » des archives a longtemps prévalu : la création des Archives Nationales, au moment de la Révolution française, participe, dès l'origine, de la démarche de transparence de l'action publique, consacrée par l' article XV de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 , aux termes duquel « la Société a le droit de demander compte à tout agent public de son administration » . Le décret du 21 juillet 1936 a marqué une avancée en imposant aux administrations une obligation de versement de leurs archives et en leur en interdisant la destruction sans visa.
Cette conception recouvre deux usages des archives, ancrés dans la vie quotidienne de chaque citoyen :
- le contrôle démocratique des citoyens : c'est pourquoi l'accès aux archives publiques et le principe de leur communication sont des éléments de transparence et les bases d'une saine démocratie, en permettant de rendre compte de l'action menée ;
- le rassemblement de preuves , afin de faire valoir ses droits : la consultation du cadastre ou de l'état civil répond bien souvent à cette fin ; rappelons par ailleurs les recherches dans les archives nationales, territoriales ou privées qui ont été conduites depuis 1999 par la commission chargée de retrouver, à la demande des victimes ou de leurs ayants droit, les traces de spoliation de juifs qui n'avaient pas été indemnisés au lendemain de la guerre.
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Les archives, constitutives de notre
identité commune
Au-delà de cette essence purement régalienne, les archives présentent un intérêt historique, culturel et patrimonial. Cette dimension, pourtant centrale aujourd'hui, n'est apparue que plus tardivement, vers le 18 e siècle, avec le développement de la recherche historique positiviste.
En confiant à la conservation des archives l'objectif de « documentation historique de la recherche » , la loi de 1979, ainsi que le relevait le rapporteur de ce texte au nom de votre commission, « prend acte d'une finalité culturelle dont l'intérêt n'avait jamais été officiellement et juridiquement reconnu » 9 ( * ) .
Cet objectif doit aujourd'hui s'interpréter de façon large : en effet, les archives ne sont pas réservées aux seuls spécialistes . Elles appartiennent à chacun d'entre nous : elles sont le dépositaire de notre mémoire, le reflet de notre histoire, le creuset de notre identité.
Lors d'une conférence de presse sur la politique des archives, le 16 février 2006, M. Renaud Donnedieu de Vabres, alors ministre en charge de la culture, le souligne : « les Archives gardent aussi la trace de tous les moments importants de notre histoire : les conflits, les traités, les actes fondateurs, comme le serment du Jeu de Paume, la déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen, toutes les Constitutions. Elles conservent aussi des traces des moments privés de la vie d'un certain nombre d'hommes illustres à travers en particulier deux types d'actes essentiels, les contrats de mariage et les testaments. (...) Au-delà de la mémoire des Grands, se retrouve aussi celle des « gens de peu », pour reprendre le titre d'un livre de Pierre Sansot. Se reflètent des parcours individuels, des existences modestes, des vies humaines, à travers ces mêmes actes notariés, à travers les documents de l'état civil, les décrets de naturalisation, à travers les archives des groupements, associations ou entreprises. (...) C'est parce que les Archives sont constitutives de la mémoire collective nationale que leur est rattachée la délégation aux célébrations nationales. »
L'engouement des Français pour la généalogie montre combien les archives répondent à un besoin social croissant de rechercher des repères, des racines, des éléments d'identification...
Lors de son audition devant votre commission, Mme Martine de Boisdeffre, directrice des Archives de France, a insisté sur cette dimension « socio-citoyenne » des archives.
Quelques exemples récents sont éloquents : le recueil de témoignages oraux sur la politique de la ville, permettant aux habitants des « cités » de faire le deuil de la destruction de leurs tours ; le sauvetage des archives au moment de la fermeture des chantiers navals du Havre, vecteur de transmission d'une mémoire aux jeunes générations ; la collecte et le dépôt d'archives privées de l'immigration réalisés avec le concours d'associations...
Les archives ont, au-delà, une valeur scientifique qui dépasse le seul champ de l'histoire, pour concerner la sociologie, l'ethnologie, les sciences de la nature ou encore l'architecture et l'urbanisme... Elles sont une source de connaissances pour comprendre et analyser les phénomènes actuels .
Ces utilités multiples, qui se diversifient au cours du temps, démontrent l'importance de la conservation des archives, de leur traitement et de leur possibilité de consultation. Ces missions sont assurées par un réseau de services d'archives de plus en plus dense, dont les contours et l'organisation ont évolué au cours des dernières décennies.
3. L'évolution du réseau des archives
Comme cela a été souligné plus haut, les Archives, en tant qu'institution, sont nées avec la Révolution : l'Assemblée nationale constituante a créé, la première, en juillet 1789, son propre service d'archives, qui a pris le nom d'Archives nationales, par décret du 7 septembre 1790.
Le décret du 2 novembre 1793 place l'ensemble des dépôts existants sous l'autorité unique de l'Archiviste de la République. La loi du 7 messidor an II (25 juin 1794) affirme trois grands principes : la centralisation des archives de la Nation ; le libre accès des citoyens aux archives ; la nécessité d'un réseau archivistique national.
Aux côtés des Archives nationales, grand établissement de l'Etat installé depuis 1808 dans l'hôtel de Soubise, se développe un réseau d'archives locales (départementales, communales et hospitalières), relevant du ministère de l'intérieur.
Les deux sont réunis en 1897 au sein de la direction des archives du ministère de l'instruction publique. Celle-ci devient, en 1936, direction des archives de France, rattachée au ministère en charge de la culture depuis la création, en 1959, du portefeuille de ministre des affaires culturelles.
Comme le montre l'encadré suivant, les archives territoriales forment désormais un réseau qui s'est étoffé depuis les lois de décentralisation.
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LE RÉSEAU DES ARCHIVES TERRITORIALES En ordonnant le rassemblement des archives dans les chefs-lieux de département, la loi du 5 brumaire an V (26 octobre 1796) voit la création des archives départementales. Celles-ci sont par la suite placées sous l'autorité du secrétaire général de la préfecture en 1800. La loi de décentralisation du 22 juillet 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat affirme que ces collectivités sont chacune « propriétaires de leurs archives » et qu'elles en assurent la conservation, sous le contrôle scientifique et technique de l'Etat (décret du 28 juillet 1988) : - les services départementaux d'archives ont été transférés sous l'autorité des présidents de conseils généraux ; ces services sont « tenus de recevoir et de gérer les archives des services de l'Etat déconcentrés ayant leur siège dans le département » ; ils peuvent également recevoir des archives privées ; les fonds conservés par les archives départementales représentent plus de 2 000 kilomètres linéaires ; ces services communiquent chaque année à leurs lecteurs plus de trois millions de documents ; - l'ensemble des archives communales représentent environ 400 kilomètres linéaires ; environ 450 communes ont constitué leur propre service d'archives ; la loi du 21 décembre 1970 10 ( * ) a prévu, sauf dérogation, le dépôt obligatoire aux archives départementales des archives des communes de moins de 2 000 habitants ; - les régions assurent elles-mêmes la conservation de leurs archives « ou la confient, par convention, au service d'archives du département où se trouve le chef-lieu de la région » ; le nombre de services régionaux d'archives s'est fortement développé ces dernières années ; à présent, quasiment toutes les régions se sont dotées d'un service d'archives. |
Toutefois, les archives ne se limitent pas aux Archives nationales et aux services publics d'archives. On constate en effet un phénomène d'atomisation, que la mission présidée par M. Bernard Stirn sur l'organisation administrative des archives, avait qualifié de « balkanisation » des archives.
Ainsi, des centres d'archives se sont « spécialisés » dans la collecte, la conservation et la valorisation de certaines catégories de documents : c'est le cas du Centre d'archives d'architecture du 20 e siècle (anciennement Institut français d'architecture) de la Cité de l'architecture et du patrimoine, qui rassemble 350 fonds d'architectes français et constitue le principal centre de ressources dans ce domaine ; c'est également le cas de l'Institut mémoire de l'édition contemporaine (IMEC) , créé en 1988 à l'initiative de chercheurs et de professionnels de l'édition, qui rassemble, préserve et met en valeur des fonds d'archives consacrés aux principales maisons d'édition et aux différents acteurs de la vie du livre et de la création : éditeurs, écrivains, artistes, chercheurs, critiques, graphistes, libraires, imprimeurs, revuistes, agents littéraires, journalistes, directeurs littéraires... Par ailleurs, des entreprises telles que la SNCF, La Poste ou la RATP, de même que des organismes tels que le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) ou encore l'Institut Pasteur, assurent eux-mêmes la conservation de leurs archives. Dans un autre domaine, l'Institut national de l'audiovisuel (INA) s'est vu confier, depuis 1986, un rôle d'archiviste national de l'audiovisuel public.
Ces différents centres, quel que soit leur statut, ont rempli et continuent de remplir un rôle complémentaire aux côtés du service public d'archives, quand celui-ci n'avait pas forcément les capacités ou les moyens d'assurer la collecte de ces fonds. Cependant, une telle dispersion des responsabilités peut nuire, d'une certaine façon, à la cohérence d'ensemble du réseau des archives, et conduit à s'interroger, par ailleurs, sur les conditions d'accessibilité qui sont offertes aux citoyens ou chercheurs.
* 1 Projet de loi organique modifiant l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel et relatif à ses archives, Sénat, n° 470 (2005-2006).
* 2 « La société sans mémoire. Propos dissidents sur la politique des archives en France. », Bruno Delmas, 2006.
* 3 Rapport fait au nom de la commission des affaires culturelles sur le projet de loi sur les archives par M. Michel Miroudot, Sénat, n° 356 (1977-1978).
* 4 Notons que les travaux préparatoires de notre commission apportaient une précision intéressante sur le sens du mot « document » : « ce terme doit être entendu dans sa signification précise de « chose qui nous enseigne ou renseigne », de « titre » et de « preuve » (Littré). Cette acception dérive d'un sens plus ancien, de « leçon » ou d' « enseignement ». »
* 5 Article L. 211-1 du code du patrimoine.
* 6 « La société sans mémoire. Propos dissidents sur la politique des archives en France », Bruno Delmas, 2006.
* 7 Ainsi, le « patrimoine archivistique », réuni aux « célébrations nationales », constitue une action intégrée au programme « Patrimoines » de la mission budgétaire « Culture ».
* 8 Article L. 211-2 du code du patrimoine.
* 9 Voir rapport n° 356 (1977-1978) précité.
* 10 Loi n° 70-1200 du 21 décembre 1970 remplaçant l'article 340 du code de l'administration communale relatif aux archives communales.