B. LA MAÎTRISE DES DÉLAIS DE JUGEMENT, UNE PRÉOCCUPATION MAJEURE POUR DES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES DANS UNE SITUATION TRÈS TENDUE
1. Une amélioration progressive des délais de jugement dans toutes les juridictions administratives en dépit de la pression des affaires nouvelles
L'objectif de réduction à un an des délais de jugement fixé dans la loi de programmation quinquennale du 9 septembre 2002 est presque atteint .
En 2006, à l'exception du Conseil d'État, toutes les juridictions administratives ont subi une pression des affaires nouvelles. Pour autant, en 2006, elles n'en ont pas moins réussi à réduire leur délai de jugement, conformément aux objectifs stratégiques du programme Conseil d'État et autres juridictions administratives.
Le rythme des flux nets enregistrés devant le Conseil d'État a reculé de 8 % en 2006 (un peu moins de 10.000 affaires). Cette évolution favorable se conjugue néanmoins avec un recentrage du rôle du Conseil d'État sur les pourvois en cassation (64 % des entrées contre 30 % en 2001), plus difficiles à juger. Même si le taux de pourvoi en cassation est faible, la poursuite de l'application des contrats d'objectifs avec les cours administratives d'appel se traduit par un accroissement du nombre d'arrêts, entraînant une augmentation corrélative du nombre de pourvois en cassation (+ 21% en données brutes en 2006).
Deux matières sont particulièrement inflationnistes en termes de flux contentieux : les litiges liés à la fonction publique en augmentation de 72 % entre 2002 et 2006 et le contentieux fiscal en raison de l'augmentation du nombre d'affaires jugées par les cours administratives d'appel et de la possibilité, depuis 2003, de former un pourvoi directement contre les jugements des tribunaux administratifs. Par ailleurs, même s'il représente un volume moins important d'affaires, le contentieux de l'urbanisme connaît une forte progression en 2006 (+ 32 %).
En dépit de la complexité accrue du contentieux à traiter, le nombre d'affaires jugées par membre du Conseil d'État qui s'élève à 80 en 2006 (contre 69 en 2004) ne cesse de progresser 135 ( * ) . Cette évolution favorable témoigne de l'implication des membres du Conseil d'État dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles.
Dans ce contexte favorable, le nombre d'affaires en stock baisse significativement, passant de 10.089 en 2005 à 8.567 dossiers en 2006, tandis que le délai moyen de jugement dépasse même la cible fixée en 2002 pour s'établir à 9 mois (contre 12 l'année dernière) 136 ( * ) .
La part des affaires enregistrées depuis plus de deux ans -stabilisée en 2004 et 2005- augmente légèrement (+ 1,5 %). Le Conseil d'État justifie cette situation par la progression des pourvois en cassation qui présentent des difficultés supérieures à la moyenne. Toutefois, le Conseil d'État a assuré votre rapporteur de l'attention portée à essayer de réduire le stock d'affaires anciennes.
En 2006, la situation des cours administratives d'appel s'est notablement améliorée . Après le très fort accroissement enregistré l'année dernière en raison du transfert -du Conseil d'État vers ces juridictions- du contentieux des appels dans le domaine des reconduites à la frontière depuis le 1 er janvier 2005 (+ 41 %), elles enregistrent une croissance beaucoup plus modeste par rapport à l'année dernière. Cette inflation est surtout liée au contentieux fiscal et au contentieux des étrangers.
En 2006, le nombre d'affaires jugées par ces juridictions a doublé par rapport au volume d'affaires jugées enregistrées en 2000 (25.890 contre 12.906) et le délai de jugement baisse de trois mois par rapport à 2005 pour s'établir à 1 an et 1 mois .
Un double facteur explique ce résultat très encourageant : le renforcement des moyens, avec notamment la création de la cour administrative d'appel de Versailles en 2004, d'une part, et les efforts des magistrats et agents de greffe pour juger un plus grand nombre de dossiers, d'autre part. Ainsi, le nombre d'affaires réglées par magistrat et par agent de greffe progresse, passant respectivement de 98 et 77 en 2005 à 106 et 81 en 2007 137 ( * ) .
Une telle évolution n'aurait pas été possible sans la généralisation des contrats d'objectifs signés entre les cours administratives d'appel et le Conseil d'État le 9 décembre 2002 138 ( * ) . Le ratio des affaires traitées sur les affaires enregistrées s'établit à 123 %, soit un taux supérieur de 5 points à celui initialement prévu dans le contrat d'objectifs.
A l'exception des cours administratives d'appel de Lyon -du fait de vacances prolongées de postes de magistrats- et de Versailles -confrontée à une forte pression des flux d'affaires nouvelles-, toutes les cours administratives d'appel ont réalisé des performances supérieures aux engagements inscrits dans leur contrat. L'année 2007 marque la dernière année d'application de ces contrats. Le vice-président du Conseil d'État a créé un groupe de travail chargé de réfléchir aux suites à donner à ce dispositif.
Les contrats d'objectifs, des résultats prometteurs
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Cour administrative d'appel |
Délai prévisible moyen
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Délai moyen de jugement
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Ecart par rapport
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Bordeaux |
1 an, 2 mois et 29 jours |
1 an, 2mois et 10 jours |
- 19 jours |
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Douai |
9 mois et 28 jours |
8 mois et 8 jours |
-1 mois et 20 jours |
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Lyon |
1 an et 5 mois et 2 jours |
1 an, 9 mois et 2 jours |
+ 23 jours |
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Marseille |
1 an, 9 mois et 14 jours |
1 an, 8 mois et 25 jours |
- 2 mois et 9 jours |
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Nancy |
1 an, 11 mois et 18 jours |
1 an, 5 mois et 1 jour |
- 10 mois et 2 jours |
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Nantes |
9 mois et 19 jours |
9 mois et 23 jours |
- 2 mois et 13 jours |
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Paris |
1 an, 2 mois et 6 jours |
1 an, 2 mois et 24 jours |
- 4 mois et 16 jours |
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Versailles |
10 mois et 9 jours |
1 an, 2 mois et 27 jours |
+ 1 mois et 8 jours |
Source : Conseil d'État
Ces contrats n'ont pas été généralisés pour les tribunaux administratifs. Seuls deux contrats avec les tribunaux d'Orléans et de Montpellier ont été signés respectivement en juin 2003 et en juin 2006. Le bilan est satisfaisant pour celui de Montpellier 139 ( * ) qui a bénéficié du transfert d'une partie du contentieux vers le nouveau tribunal administratif de Nîmes. Les résultats sont plus mitigés pour celui d'Orléans qui, en raison d'une forte augmentation des entrées (+ 21 % en 2006), n'a pu engager une résorption de ses stocks.
Après une forte hausse des entrées en 2003 et 2004, les tribunaux administratifs connaissent une croissance plus modeste de ces flux depuis l'année dernière . En 2006, les affaires nouvelles enregistrées progressent de 6 % (contre 5 % en 2005). Au premier semestre 2007, le rythme de progression est sensiblement le même qu'en 2006. La légère baisse de productivité des magistrats constatée en 2006 140 ( * ) s'explique par l'augmentation des affaires complexes jugées en formation collégiale qui ont représenté 36 % des affaires jugées contre 35 % en 2005.
Ainsi, dans ce contexte, le délai moyen de jugement , qui s'élève en 2006 à 1 an et 3 mois (contre 1 an et 4 mois en 2005), ne s'améliore que modestement.
Pour l'année 2006, le délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock -en baisse d'un mois pour s'établir à 1 an et 3 mois- est encourageant, poursuivant ainsi l'évolution à la baisse observée depuis 2003. Toutefois, comme l'a reconnu le Conseil d'État, ces bons résultats sont en partie liés à l'importance prise, dans le volume global des sorties, par les affaires régies par des procédures particulières imposant un règlement rapide par le juge (référé par exemple). Ce délai atteint en fait 1 an et 9 mois pour les autres requêtes et dépasse même deux ans pour les requêtes en matière fiscale. Les représentants du syndicat de la juridiction administrative ont souligné l'un des effets pervers de l'explosion du contentieux des étrangers (contentieux des refus de titre de séjour accompagnés d'une obligation de quitter le territoire français) qui doit être traité en urgence et tend à reporter le traitement des dossiers plus complexes et ceux pour lesquels le jugement n'est pas soumis à des délais particuliers.
A cet égard, le Conseil d'État, conscient de cette difficulté et soucieux d'améliorer les indicateurs relatifs aux délais de jugement, réfléchit au moyen de distinguer les délais selon le type de contentieux. En effet, comme son secrétaire général l'a indiqué à votre rapporteur pour avis, « un délai moyen de jugement bas peut masquer des délais en réalité très élevés dans certaines matières (contentieux fiscal, marchés...). C'est aujourd'hui le cas dans certaines juridictions d'Ile-de-France qui doivent répondre à un afflux de requêtes d'étrangers et sont contraintes de repousser le délai de jugement des affaires « ordinaires » ».
2. Une pression des affaires nouvelles alimentée par la multiplication des procédures nouvelles
Comme l'a relevé le secrétaire général du Conseil d'État entendu par votre rapporteur pour avis, M. Christophe Devys, les juridictions administratives doivent absorber de nouveaux contentieux, générés par des procédures nouvelles, ce qui rend leur situation fragile .
Plusieurs exemples ont été cités à cet égard.
Le contentieux du permis de conduire à points devant les tribunaux administratifs , en constante progression depuis 2004, a explosé depuis 2005 (+ 146 % en deux ans) du fait notamment de l'augmentation des retraits de points à la suite de la mise en place de radars automatiques.
De même, la loi n° 2005-102 du 12 février 2005 141 ( * ) , en supprimant les commissions départementales des travailleurs handicapés, des mutilés de guerre et assimilés, a transféré aux tribunaux administratifs le contentieux de ces juridictions spécialisées, ce qui a représenté près de 3.600 affaires nouvelles en 2006.
Le contentieux des étrangers , à la faveur des réformes récentes, induit un volume d'affaires très conséquent. Ainsi, depuis l'entrée en vigueur du décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006, pris en application de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, les tribunaux administratifs doivent faire face à un afflux d'affaires nouvelles.
D'une part, ils continuent à traiter les recours formés contre les titres de séjour intervenus avant le 1 er janvier 2007, ce qui a représenté pour le premier semestre, plus de 6.600 requêtes. D'autre part, sur la même période, plus de 7.700 requêtes ont été enregistrées contre les nouveaux refus d'autorisation de séjour assortis d'une obligation de quitter le territoire français qui doivent être jugées dans un délai de trois mois.
Le secrétaire général du Conseil d'État a indiqué que ce contentieux très dynamique était concentré dans quelques juridictions, en particulier celles de la région parisienne. A contrario, ce contentieux représente une faible part des affaires enregistrées dans le ressort de la cour administrative d'appel de Caen.
L'impact de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale inquiète particulièrement les magistrats administratifs ainsi qu'ont pu le mettre en exergue, tant les représentants du syndicat de la juridiction administrative que le secrétaire général du Conseil d'État.
Outre que cette réforme crée un contentieux nouveau 142 ( * ) , elle risque de susciter un nombre très élevé de contestations . En effet, tous les interlocuteurs de la justice administrative entendus ont souligné le paradoxe selon lequel le droit au logement serait opposable par certaines catégories de demandeurs et pourrait donc faire l'objet d'un recours devant les juridictions administratives à compter de décembre 2008 alors même que la pénurie de logements sociaux est patente.
Lors de la discussion de ce texte au Parlement en janvier dernier, votre commission, dans son avis présenté par M. Pierre Jarlier sur cette loi 143 ( * ) , n'avait pas manqué d'appeler l'attention du gouvernement sur le risque de « saturation des juridictions administratives » et les conséquences susceptibles d'en découler s'agissant du délai et du traitement des autres recours. De même, avait été exprimée la crainte que « l'offre de logements demeure insuffisante pour satisfaire les demandes dès le 1 er décembre 2008 ».
Pour les représentants syndicaux, l'adoption de cette réforme, légitime dans son principe, démontre l'absence de prise en compte de l'impact contentieux des politiques publiques.
Ainsi, la situation des juridictions administratives, en voie d'assainissement grâce à une mobilisation très forte des personnels, risque de se dégrader.
A cet égard, votre commission souhaite que le gouvernement accompagne systématiquement les projets de loi qu'il soumet au Parlement d'une étude d'impact précise sur les moyens supplémentaires qu'ils impliquent. Le contexte de forte pression des affaires à laquelle sont soumises les juridictions administratives l'exige.
3. Quelles solutions pour désengorger les juridictions ?
Plusieurs initiatives ont été engagées pour désengorger les juridictions.
Le décret n° 2006-1708 du 23 décembre 2006 tend à rationaliser la procédure contentieuse administrative en vue de lutter contre les délais de jugement excessifs.
Ce texte a, d'une part, institué des règles particulières pour garantir le respect du délai de trois mois imposé par la loi du 24 juillet 2006 précitée pour l'examen des recours suspensifs dirigés contre les décisions de refus de titre de séjour assorties d'un obligation faite à l'étranger de quitter le territoire français 144 ( * ) .
Le champ d'application du filtrage des pourvois par le président d'une formation de jugement du tribunal administratif ou d'une cour administrative d'appel , a d'autre part, été élargi (articles R. 122-12 et 222-1 du code de justice administrative). Le rejet par ordonnance des requêtes manifestement insusceptibles de prospérer 145 ( * ) est désormais possible dans trois nouvelles hypothèses : lorsque les moyens de légalité externe d'une requête sont manifestement infondés, lorsque les moyens sont inopérants ou encore lorsqu'ils ne sont pas assortis des précisions, ce qui permet d'en apprécier le bien-fondé.
Les données statistiques du début de l'année 2007 ne permettent pas encore de mesurer l'usage de cette procédure simplifiée. Toutefois, le Conseil d'État a fait valoir qu'elle impose désormais aux avocats d'exposer, dès l'introduction de la requête ou du mémoire complémentaire, les éléments de droit et de fait précis et pertinents permettant d'accélérer l'instruction de l'affaire et donc le traitement des procédures.
Le recours au juge unique a enfin été étendu (article R. 222-13 du code de justice administrative). Le gouvernement a circonscrit ce dispositif à deux contentieux :
- les litiges en matière de permis à points (essentiellement liés aux retraits consécutifs à la perte de points), passés de 7.000 en 2003 à près de 20.000 en 2006 ;
- les actions indemnitaires, lorsque le montant des indemnités demandées est inférieur à 10.000 euros.
A la satisfaction de votre rapporteur pour avis et des organisations syndicales de magistrats administratifs, le principe de l'examen collégial a donc été préservé pour les affaires qui, bien que relevant d'un contentieux de masse et pour lesquelles la jurisprudence est bien fixée, mettent en jeu des intérêts sensibles au regard des libertés ou des droits sociaux.
Une piste de réforme relative à l a généralisation des recours gracieux préalable obligatoires devant l'administration permettrait d'alléger significativement le volume très important des affaires enregistrées devant les juridictions administratives .
Les auditions ont démontré un consensus entre les représentants syndicaux des magistrats administratifs et le secrétariat général du Conseil d'État sur la nécessité d'une telle réforme .
Elle serait particulièrement opportune dans certains domaines : le contentieux du permis à points et le contentieux de la fonction publique -étant précisé que le droit en vigueur prévoit le recours préalable obligatoire mais que le texte réglementaire d'application n'a toujours pas été publié 146 ( * ) . A cet égard, il serait souhaitable que le décret prévu par le législateur pour améliorer le traitement du contentieux de la fonction publique soit publié dans les meilleurs délais.
Le Conseil d'État plaide pour la mise en place d'une procédure de règlement pré-contentieux des litiges dans l'ensemble de la fonction publique civile. Ce recours administratif préalable pourrait être formé auprès de l'auteur même de la décision. Cette obligation pourrait être assortie de la possibilité de saisir un médiateur ou interlocuteur du personnel avant que la nouvelle décision n'intervienne.
Les représentants du syndicat de la juridiction administrative ont à cet égard souligné l'impact très positif en ce qui concerne le contentieux de la fonction publique militaire. Le décret n° 2001-407 du 7 mai 2001 a en effet créé une commission des recours des militaires , qui doit être obligatoirement saisie par les militaires qui contestent des actes relatifs à leur situation personnelle avant de saisir le juge administratif.
La mise en oeuvre de ce dispositif de prévention du contentieux a permis une diminution des litiges concernant la fonction publique militaire de 20 % devant les tribunaux administratifs et de 43 % devant le Conseil d'État (compétent en premier et dernier ressort pour les fonctionnaires nommés par décret du Président de la République).
L'intervention de la commission du contentieux des visas créée en 2000 147 ( * ) a permis de dégonfler les litiges en ce domaine. Sa saisine est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux à peine d'irrecevabilité de ce dernier. Son efficacité, en termes de réduction du contentieux administratif, a été remarquable : le nombre d'affaires enregistrées en la matière au Conseil d'État est passé de 1.383 en 2000 à 577 en 2001 pour s'établir en 2007 à 502.
En outre, le secrétaire général du Conseil d'État, M. Christophe Devys, a fait valoir que les contentieux naissaient bien souvent faute d'une écoute suffisante des administrés, estimant que la généralisation des commissions de recours préalable est une bonne solution pour remédier à cette situation.
* 135 Annexe Conseil et contrôle de l'Etat - page 26.
* 136 Ces statistiques ne prennent pas en compte les requêtes en appel à l'encontre des reconduites à la frontière pour tenir compte du transfert de ce contentieux aux cours administratives d'appel depuis le 1 er janvier 2005.
* 137 Le projet annuel de performance précise qu'il s'agit d'une précision.
* 138 Chaque contrat alloue des moyens supplémentaires (créations d'emplois, affectation d'assistants de justice, investissements immobiliers, crédits de fonctionnement, renforcement des moyens informatiques) à la cour signataire sur la période 2003-2007. En contrepartie, cette cour s'engage sur des objectifs précis en vue de moderniser ses méthodes de travail et réduire ses délais de jugement.
* 139 Dont le délai de jugement s'établit à 11 mois, ce qui va au-delà de l'objectif de la programmation quinquennale.
* 140 Le nombre d'affaires réglées par magistrat des tribunaux administratifs décroît de quelques unités passant de 261 à 258 entre 2005 et 2006.
* 141 Loi pour l'égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées.
* 142 Cette loi a ouvert la possibilité d'introduire un recours juridictionnel à toute personne dont la demande de logement aura été reconnue comme prioritaire et comme devant être satisfaite d'urgence par la commission de médiation et qui n'aura pas reçu dans un certain délai une offre de logement, de relogement ou d'accueil dans une structure adaptée tenant compte de ses besoins et de ses capacités.
* 143 Avis n° 175 (session 2006-2007).
* 144 Notamment en instaurant un délai de quinze jours au-delà duquel il n'est plus possible de présenter un mémoire complémentaire annoncé par le requérant.
* 145 Seraient ainsi visées les requêtes à l'appui desquelles les moyens de légalité externe sont manifestement infondés, les moyens sont inopérants ou encore ne sont pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.
* 146 L'article 23 de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative au référé devant les juridictions administratives a prévu la mise en place d'un recours administratif préalable obligatoire en cas de litige entre l'administration et ses agents, sauf pour les actes relatifs au recrutement ou à l'exercice du pouvoir disciplinaire. Ce mécanisme n'existe que pour la fonction publique militaire.
* 147 Par le décret n° 2000-1093 du 10 novembre 2000. Outre le président choisi parmi les personnes ayant exercé les fonctions de chef de poste diplomatique ou consulaire, cette instance comprend un membre, en activité ou honoraire, de la juridiction administrative, un représentant du ministre des affaires étrangères, un représentant du ministre chargé de la population et des migrations et un représentant du ministre de l'intérieur.