N° 95
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
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Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME VIII
VILLE ET LOGEMENT
Par M. Jean-Marie VANLERENBERGHE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gérard Dériot, Jean-Pierre Godefroy, Mme Claire-Lise Campion, MM. Bernard Seillier, Jean-Marie Vanlerenberghe, Mme Annie David, vice-présidents ; MM. François Autain, Paul Blanc, Jean-Marc Juilhard, Mmes Anne-Marie Payet, Gisèle Printz, secrétaires ; Mme Jacqueline Alquier, MM. Jean-Paul Amoudry, Gilbert Barbier, Pierre Bernard-Reymond, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Mmes Isabelle Debré, Christiane Demontès, Sylvie Desmarescaux, Muguette Dini, M. Claude Domeizel, Mme Bernadette Dupont, MM. Michel Esneu, Jean-Claude Etienne, Guy Fischer, Jacques Gillot, Francis Giraud, Mmes Françoise Henneron, Marie-Thérèse Hermange, Gélita Hoarau, Annie Jarraud-Vergnolle, Christiane Kammermann, MM. Marc Laménie, Serge Larcher, André Lardeux, Dominique Leclerc, Mme Raymonde Le Texier, MM. Roger Madec, Jean-Pierre Michel, Alain Milon, Georges Mouly, Mmes Catherine Procaccia, Janine Rozier, Michèle San Vicente-Baudrin, Patricia Schillinger, Esther Sittler, MM. Alain Vasselle, François Vendasi.
Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 13 ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49
Sénat : 90 et 91 (annexe n° 34 ) (2007-2008)
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Les crédits de la mission « Ville et logement » pour 2008 |
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Programmes |
Crédits de paiement
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Variation 2008/2007
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Rénovation urbaine |
230 000 000 |
- 40,0 |
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Programme national de rénovation urbaine |
200 000 000 |
- 43,4 |
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Grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain |
30 000 000 |
0 |
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Équité sociale et territoriale et soutien |
794 230 000 |
+ 0,5 |
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Prévention et développement social |
369 000 000 |
- 2,6 |
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Revitalisation économique et emploi |
382 200 000 |
+ 4,2 |
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Stratégie, ressources et évaluation |
43 030 000 |
- 3,3 |
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Aide à l'accès au logement |
4 993 900 000 |
+ 1,1 |
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Aides personnelles |
4 985 900 000 |
+ 1,1 |
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Accompagnement des publics en difficulté |
8 000 000 |
- 0,3 |
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Développement et amélioration de l'offre de logement |
1 158 170 000 |
+ 12,4 |
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Construction locative et amélioration du parc |
951 860 000 |
+ 15,0 |
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Soutien à l'accession à la propriété |
6 200 000 |
- 57,5 |
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Lutte contre l'habitat indigne |
25 000 000 |
+ 9,4 |
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Réglementation de l'habitat, politique technique et qualité de la construction |
7 200 000 |
- 2,1 |
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Soutien |
167 910 000 |
+ 6,5 |
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Total mission « Ville et logement » |
7 176 300 000 |
+ 0,4 |
AVANT PROPOS
Mesdames, Messieurs,
En 2008, la politique de la ville et la politique du logement connaîtront peut-être un tournant décisif.
Depuis vingt-cinq ans, la politique de la ville est régulièrement rénovée : toutes les réformes ont apporté de nouvelles idées, développé de nouveaux dispositifs, sollicité de nouveaux intervenants. Cependant, aucune ne s'est penchée sur un problème crucial, un problème qui pénalise lourdement sa mise en oeuvre, un problème soulevé depuis plusieurs années par les acteurs de terrain : le pilotage local. A la veille de la quatrième grande relance sous la forme d'un « plan Marshall des banlieues », votre commission croit fermement qu'on ne peut plus négliger cette question, sous peine de se condamner encore longtemps à ces résultats mitigés qui caractérisent la politique de la ville depuis sa naissance. La politique de la ville a certes besoin d'argent, mais elle mérite surtout un argent mieux dépensé. Il lui faut un pilotage local fort, rassemblant les différents acteurs sur un projet commun à partir d'un diagnostic partagé et bénéficiant d'une enveloppe pluriannuelle garantie. Réformer en ce sens n'est pas céder à une revendication corporatiste d'élu local, c'est au contraire se donner les moyens de réussir une politique nationale qui n'a plus le droit de n'être qu'un demi succès.
La politique du logement devra également faire face dès l'année prochaine à un défi de grande ampleur : l'instauration progressive du droit opposable au logement. La construction accélérée de logements sociaux et la rénovation rapide de logements privés sont les deux batailles à mener, et le budget 2008 les prépare correctement. Mais ces deux axes, pour importants qu'ils soient, ne doivent pas faire oublier d'autres priorités : la lutte contre l'habitat indigne, la régulation du logement social et l'évaluation des 10 milliards de dépenses fiscales. Garantir un toit à chacun fera honneur à notre pays, mais on lui ferait honte si des enfants continuaient d'y être intoxiqués au plomb et si des logements sociaux continuaient d'être attribués à ceux qui n'en ont pas besoin.
I. LA POLITIQUE DE LA VILLE EN MUTATION ?
A. LA RECONSTRUCTION DES QUARTIERS SENSIBLES : LE PROGRAMME NATIONAL DE RÉNOVATION URBAINE
Le programme « rénovation urbaine » comporte deux actions correspondant à deux époques de la politique de renouvellement urbain :
- l'action « grands projets de ville - opérations de renouvellement urbain » coïncide avec la période 1997-2003. Elle est destinée à couvrir les dettes de l'Etat contractées pendant ces six années et n'est donc dotée qu'en crédits de paiement. Le montant des engagements antérieurs non soldés au 31 décembre 2006 était estimé à 96,6 millions d'euros. Les crédits de paiement mobilisés en 2007 se sont élevés à 36,9 millions d'euros, et devraient représenter 30 millions en 2008. Par conséquent, le budget 2008 laissera une dette de 29,6 millions d'euros à apurer en 2009 ;
- la deuxième action porte sur le programme national de rénovation urbaine (PNRU), qui est l'instrument de la politique de renouvellement urbain depuis 2004. L'action représente donc 100 % des autorisations d'engagement et 87 % des crédits de paiement du programme 202.
1. Le budget 2008 sera suffisant pour tenir les engagements
Le PNRU vise, sur la période 2004-2013, à reconstruire et à réhabiliter les quartiers les plus sensibles sur le territoire national.
Il a été créé par la loi de programmation et d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003. Il comporte trois volets complémentaires :
- un volet logement, qui prévoit la démolition et la production de 250 000 logements locatifs sociaux et la réhabilitation de 400 000 autres ;
- un volet équipement public, qui comprend des opérations d'aménagement urbain, la requalification des espaces de proximité, la création, la réhabilitation et la démolition d'équipements publics ou collectifs, et la réorganisation du foncier permettant l'émergence d'une offre d'habitat diversifié et le développement de l'activité économique ;
- un volet ingénierie de projet, qui permet d'aider certaines collectivités à élaborer et à mettre en oeuvre leur projet.
Il est mis en oeuvre par une agence qui lui est dédiée, l'agence nationale de rénovation urbaine (Anru).
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L'agence nationale de rénovation urbaine est un établissement public à caractère industriel et commercial. Elle comprend soixante-seize personnes. Dirigée par un conseil d'administration comportant vingt-huit membres dont quatorze représentants de l'Etat, six représentants d'organismes intervenant dans la politique du logement social, quatre représentants des collectivités locales et quatre personnalités qualifiées. Créée en 2004 pour faciliter la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, elle regroupe, simplifie et accélère les procédures de financement des opérations de renouvellement urbain. L'Anru mutualise les contributions financières de plusieurs acteurs : - l'Etat ; - l'union économique et sociale pour le logement (UESL) ; - la Caisse des dépôts et consignations (CDC) ; - l'union sociale pour l'habitat (USH). Elle apporte un soutien financier aux collectivités locales, aux établissements publics et aux organismes publics et privés qui conduisent des opérations de rénovation urbaine dans les 751 zones urbaines sensibles (Zus) et quartiers rendus éligibles par une dérogation ministérielle. Depuis le 1 er janvier 2005, le préfet est le délégué territorial de l'Anru dans le département et instruit à ce titre les dossiers élaborés par les collectivités territoriales et leurs partenaires. Le dossier doit correspondre à un projet pluriannuel et comporter un descriptif, opération par opération et année après année, de la maîtrise d'ouvrage et des plans de financement prévus. Il est ensuite transmis au comité d'engagement de l'agence qui prépare les décisions du conseil d'administration.
Le montant de l'aide accordée est encadré
règlementairement et varie en fonction de l'utilité du projet
pour la rénovation urbaine du quartier et de la situation
financière de la collectivité locale et de ses partenaires.
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a) Une succession d'engagements entre 2003 et 2007
Entre 2003 et 2007, le PNRU a bénéficié d'un engagement financier croissant de l'Etat, qui est passé de 2,5 à 6 milliards d'euros :
- la loi de programmation et d'orientation pour la ville et la rénovation urbaine du 1 er août 2003 prévoyait de doter le programme de 2,5 milliards d'euros ;
- la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 a élevé la participation de l'Etat à 4 milliards d'euros ;
- la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et la loi droit au logement opposable (Dalo) du 7 mars 2007 a porté l'engagement de l'Etat à 6 milliards d'euros.
A la participation de l'Etat s'ajoutent les contributions de l'union économique et sociale pour le logement (UESL) pour un montant au moins égal à celles de l'Etat, des organismes HLM et de la Caisse des dépôts et consignations.
Au total, pour la période 2004-2013, l'Anru dispose d'une capacité de subvention de 12,019 milliards d'euros, qui devrait permettre d'engager des travaux d'un montant estimé à 38 milliards d'euros.