Projet de loi de finances pour 2008 : Outre-mer

II. LE PROGRAMME « EMPLOI OUTRE-MER » RESTE UNE PRIORITÉ EN 2008 EN DÉPIT DU CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE BUDGÉTAIRE

La finalité du programme est de faciliter la création d'emplois et l'accès au marché du travail des ultramarins, tout en favorisant ceux d'entre eux qui se trouvent le plus éloignés de ce marché. La situation socio-économique de l'outre-mer se caractérise en effet par un taux de chômage moyen plus de fois supérieur aux taux métropolitain (20 % contre 8,5 % en juin 2007 ; la moyenne s'agissant des seuls DOM atteint même 27,7 %), ainsi qu'un nombre important de bénéficiaires du RMI ^{6 ( * )} .

L'analyse des principaux indicateurs économiques relatifs à l'outre-mer fait ainsi apparaître, au-delà des disparités entre les territoires, une relative stagnation de la croissance.

A. UNE SITUATION PARTICULIÈREMENT DÉGRADÉE DE L'EMPLOI ET UNE ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE FRAGILE EN OUTRE-MER

1. Des handicaps structurels propres aux régions ultramarines

Les outre-mers sont confrontés à des fragilités économiques particulières, du fait de leurs contraintes géographiques (surcoûts liés à l'éloignement de l'Hexagone et à l'insularité), de leur dynamisme démographique ^{7 ( * )} (jeunesse de la population, qui se traduit chaque année par des arrivées massives sur le marché du travail), des pressions migratoires dans certaines collectivités (Mayotte, Guyane, Guadeloupe), des difficultés de formation, de l'étroitesse du marché intérieur, ainsi que du différentiel en termes de coût du travail avec leur environnement régional, généralement composé de zones économiques défavorisées.

Votre rapporteur pour avis considère que ces handicaps justifient pleinement la mise en place de dispositifs économiques dérogatoires, destinés à soutenir l'emploi et l'activité dans ces collectivités. Toutefois, de telles aides ne doivent pas consister seulement en des transferts financiers passifs, mais doivent avoir pour effet de dynamiser réellement les investissements, la production et les échanges, c'est-à-dire l'économie marchande de ces territoires. Les revenus de la solidarité, pour nécessaires qu'ils soient, ne constituent pas pour autant la seule réponse. Il convient de poursuivre et d'amplifier la logique développée par la loi d'orientation pour l'outre-mer (LOOM) et la loi de programme pour l'outre-mer (LOPOM).

2. Une situation économique contrastée selon les collectivités étudiées

La situation économique de l'outre-mer est contrastée selon les collectivités étudiées, en termes structurels comme en termes conjoncturels. On se reportera au tableau ci-après pour avoir une vue d'ensemble des principaux indicateurs. Votre rapporteur pour avis tient, à nouveau, à souligner la difficulté de disposer d'informations fiables relatives à l'outre-mer en raison notamment de la faiblesse de l'appareil statistique et de suivi.

SITUATION ÉCONOMIQUE DE L'OUTRE-MER

	Population	Evolution (en  %)	PIB/tête (en  %)	Evolution (en  %)	Taux de chômage (en  %)	Evolution (en  %)	Inflation (en  %)
Guadeloupe	447 000	0,8	16 612 (2005)	0,6	27,3	1,3	2,1
Martinique	400 000	0,7	18 084 (2005)	nd	25,2	2	2,4
La Réunion	785 221	1,4	15 350 (2005)	5,5	29,1	-2,8	2,6
Guyane	202 000	3,8	11 969 (2003)	-6,9	29,1	2,6	2,1
Mayotte	191 000	4,1	3 960 (2001)	nd	25,6	-3,4	1,4
Polynésie française	259 800	1,4	17 071 (2003)	2,4	11,7 (2002)	nd	2,7
Nouvelle-Calédonie	236 528	1,8	20 388 (2004)	nd	16,3 (2004)	nd	2,9
Saint-Pierre-et-Miquelon	6 125	-3	26 073	nd	9,1	1,2	1,8
Wallis-et-Futuna	14 944 (2003)	nd	nd	nd	15,2 (2003)	nd	2,5
Saint-Martin	29 112 (1999)	nd	14 500 (1999)	nd	26,5 (1999)	nd	2,1
Saint-Barthélémy	6 852 (1999)	nd	26 000 (1999)	nd	4,3 (1999)	nd	2,1
Métropole	61 044 684	0,56	27 272 (2005)	2,4	9,5	-0,3	1,7

Les données sont celles de 2006, sauf indication contraire entre parenthèses. L'évolution est calculée par rapport à l'année n-1. Certaines données ne sont pas disponibles (nd).

Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

A partir des données économiques fournies à votre commission dans les réponses au questionnaire budgétaire ^{8 ( * )} , votre rapporteur pour avis privilégiera, si possible, l'examen des principaux secteurs d'activité économiques des collectivités ultramarines, à savoir l'industrie, le commerce et l'artisanat, l'agriculture et le tourisme.

• Guadeloupe

Les efforts des différents acteurs du tourisme engagés depuis plusieurs années semblent porter leurs fruits. Alors que depuis 2000 le tourisme était en crise, les indicateurs de 2006 sont encourageants. Le trafic aérien de passagers a crû de 1,9 % et le taux de remplissage des hôtels de 5 points. L'année 2006 est marquée par une renaissance de la plaisance dans le département, le Port Autonome de Guadeloupe enregistrant une progression de 8 % de la fréquentation.

Le secteur du BTP, qui avait subi un ralentissement en raison, notamment, du faible niveau de la commande publique, a connu un regain d'activité grâce à la rénovation de bâtiments scolaires et aux nombreux projets immobiliers privés. Etroitement lié à l'activité du BTP, le secteur de l'industrie a aussi enregistré une forte croissance de son volume d'affaires au quatrième trimestre 2006.

La conjoncture est, en revanche, demeurée morose dans le secteur primaire. La crise de la filière banane s'est en effet poursuivie au cours de l'année 2006. Les exportations (48.317 tonnes) sont en baisse de 11,3 % du fait, principalement, de la diminution du nombre de producteurs et des surfaces utilisées. La réforme de l'OCM devrait cependant permettre aux producteurs restés en activité de réinvestir pour porter leur capacité annuelle de production à un niveau de 70.000 tonnes. La campagne cannière 2006 a, pour sa part, permis de récolter 716.685 tonnes, soit un tonnage inférieur de 14,8 % par rapport à 2005. Dans ce contexte, la production de sucre s'est établie à 68.677 tonnes (- 5,7 %). Les distilleries ont également enregistré un fléchissement de leur activité, la production annuelle de rhum s'inscrivant en repli de 2,4 %.

• Martinique

Poussée par le dynamisme de l'immobilier, la construction a connu une amélioration de son courant d'affaires en 2006, notamment dans le sous-secteur du gros oeuvre, les ventes de ciment s'inscrivant en hausse de plus de 10 %. Cette croissance s'explique par un effet défiscalisation qui a contribué à alimenter les carnets de commande et à la progression des prix du secteur et des loyers. Dans le même temps, les services, premier secteur économique de la Martinique en valeur ajoutée, poursuit sa croissance en 2006 : il concentre ainsi 50 % des 3.426 créations d'entreprises.

La performance du secteur du tourisme est de son côté mitigée. En 2006, la Martinique a accueilli 655.213 touristes, soit une progression annuelle de 2,5 %. Toutefois, si l'évolution du taux d'occupation des chambres est encourageante, les professionnels du secteur notent qu'il s'agit seulement d'un retour au niveau de fréquentation connu dans les années 2000 et 2001.

Enfin, les exportations de bananes se sont une nouvelle fois repliées en 2006 (- 5,1 % en volume) tandis que le prix moyen des bananes expédiées s'est établi à 582,8 euros la tonne, en baisse de 20,8 % sur un an. Le secteur est marqué par la réforme de décembre 2006 de l'OCM banane, avec pour conséquence immédiate une inquiétude des producteurs concernant le décalage de trésorerie résultant du nouveau mode de versement des aides compensatoires. La crise de l'économie bananière aux Antilles a été accentuée en septembre 2007 par la diffusion d'informations ^{9 ( * )} maladroites et sans véritable fondement scientifique sur les incidences réelles de l'utilisation de pesticides, notamment le chlordécone ^{10 ( * )} employé depuis 1981 jusqu'à son interdiction en 1993.

La campagne cannière 2006 a, quant à elle, pâti des mauvaises conditions climatiques ayant entraîné un niveau de production apparaissant comme le plus faible de ces dix dernières années. 165.096 tonnes de cannes ont été broyées, soit une baisse de 21 % sur un an. En conséquence, la production de rhum s'affiche en repli (- 8,3 %).

• Guyane

Si le secteur commercial marque une pause en 2006, le BTP, après une année 2005 difficile, connaît une inversion de tendance imputable à la reprise de la commande publique, à la poursuite du chantier Soyouz et à la croissance des ouvertures de chantiers dans le bâtiment. Les ventes de ciment, en forte augmentation (+ 21,3 % sur un an) confirment cette orientation, les besoins de construction recensés dans le département (lycées, collèges, logements sociaux), constituant un gisement potentiel d'activité.

L'activité opérationnelle du Centre spatial guyanais s'est maintenue à 5 lancements en 2006, pour un nombre de satellites plus élevé (11 contre 9 en 2005). Le maintien du nombre de tirs n'a cependant pas eu d'effet significatif sur l'activité touristique, la fréquentation hôtelière n'enregistrant qu'une faible hausse (+ 0,8 point), avec un taux d'occupation moyen des chambres de 51,7 %. La fréquentation des sites touristiques accuse également une baisse, le tourisme d'affaires demeurant la base de l'activité avec trois visiteurs sur quatre.

Les productions traditionnelles s'inscrivent globalement en retrait. Dans le secteur primaire, seules les filières d'élevage restent bien orientées. La production rizicole chute de 15 % en un an, le secteur de la pêche crevettière connaît aussi une chute importante de ses prises, en raison d'un long conflit social, la filière bois (qui répond principalement à la demande locale) connaît une baisse de 9 % sur un an, et la production de rhum régresse de 6,7 %. Dans le secteur secondaire, la production d'or atteint 2,7 tonnes, soit une progression de 5,6 % par rapport à l'année dernière. L'or demeure le premier produit exporté (hors activité spatiale). La modernisation de la filière aurifère, structurée au sein d'une fédération, se poursuit, alors que l'intensification des contrôles laisse envisager un reflux de l'orpaillage clandestin.

• Réunion

Le secteur du BTP fait figure de moteur de la croissance avec des effets d'entraînement dans d'autres parties de l'économie (services connexes, industrie des matériaux de construction). Il s'appuie sur une demande soutenue de la commande publique et de la construction (forte demande pour le logement des ménages).

Le développement des services marchands s'appuie principalement sur les services aux entreprises, notamment dans l'accompagnement de l'essor du BTP (personnel temporaire, géomètres, architectes, conformité, transport), mais également sur le succès croissant des services plus classiques (sécurité, conseil et assistance juridique, expertise comptable, nettoyage) et des NTIC (plates-formes téléphoniques, assistance en réseau, informatique et support de sites internet). Les bons résultats de l'industrie manufacturière sont en partie liés à la croissance des besoins en matériaux du BTP. De son côté, le secteur du commerce a pu tirer bénéfice d'un accroissement des surfaces commerciales.

La production agricole a progressé de 3,1 % à 351 millions d'euros, performance à relativiser dans la mesure où, pour certaines filières comme les fruits et légumes, dont la production a été touchée par la tempête tropicale DIWA, ce sont les subventions compensatoires qui ont permis de maintenir les résultats. S'agissant de l'élevage, la production en valeur des branches avicole, porcine et laitière progresse, tandis que celle de la filière bovine recule. Les résultats de la pêche sont décevants, malgré un potentiel important.

Principal point noir de l'année 2006, le secteur touristique a été lourdement affecté par l'épidémie du Chikungunya. Déjà en perte de vitesse en 2005, la baisse de la fréquentation touristique a plongé de 32 % en 2006 (279.000 touristes contre 409.000 en 2005).

• Polynésie française

Sur l'année 2006, les exportations de perles ont diminué de 11 %, celles de vanille de 6 % et la production de coprah a connu une baisse de 3 %. Le secteur de la pêche, dans une situation précaire, a connu un certain redressement, les exportations en valeur et en volume augmentant respectivement de 16 % et 8 %.

Si le secteur du BTP a continué de subir les aléas de la commande publique (- 1,4 % de chiffre d'affaires), il a néanmoins été porté par la construction de maisons individuelles comme l'a confirmé la hausse de 19 % des prêts bancaires à l'habitat.

La note positive provient du tourisme, secteur stratégique aussi bien en matière d'emploi que de recettes extérieures : le nombre de touristes est en hausse de 6 % en 2006, passant de 208.000 à 221.600. Ce résultat coïncide avec les chiffres de l'Aviation civile qui indiquent un accroissement de 7 % du trafic aérien international. Dans le même temps, le taux d'occupation dans l'hôtellerie classée est passé de 62,5 % à 66,4 %.

• Nouvelle-Calédonie

Le secteur du nickel a bénéficié en 2006 de la hausse des cours mondiaux, en moyenne 64 % plus élevés qu'en 2005. Ainsi, les exportations de minerai ont été orientées à la hausse en valeur (+ 20 %) alors que leur volume est stable. Les principaux clients sont le Japon et l'Australie, alors que les livraisons à l'Ukraine ont diminué.

L'activité du BTP a été dynamique, comme en témoigne l'augmentation de la consommation de ciment sur l'île (+ 8,6 % entre 2006 et 2007). Environ 11 % de cette consommation est à attribuer au chantier de Goro (+ 76 % sur un an). L'encours des crédits à l'habitat (avec 8,5 % de croissance annuelle) continue également de croître.

La fréquentation touristique de séjour stagne. Le nombre de visiteurs a ainsi atteint un total de 100.000 personnes en 2006 (- 0,2 %). Si les efforts de promotion mis en place ont permis d'accroître la fréquentation des touristes néo-zélandais et français (respectivement + 9,5 % et + 4,7 %), le nombre des touristes australiens (- 8,0 %) et japonais (- 5,2 %) est en net recul.

L'exportation de crevettes calédoniennes a subi la concurrence internationale et voit ses recettes diminuer (- 8,2 %) compte tenu de coûts de production plus élevés. La filière bovine est toujours en crise : en 2006, les importations de viandes bovines ont représenté 38 % de la consommation locale contre 18 % un an auparavant.

• Mayotte

Le secteur de la construction enregistre un regain d'activité favorable à l'embauche, la hausse des importations de ciment (+ 6,8 %) reflétant cette bonne conjoncture.

La filière ylang conserve à Mayotte un intérêt patrimonial et environnemental. La croissance des exportations s'est poursuivie tout au long de l'année 2006 (+ 4,6 %) avec 7,8 tonnes. De son côté, l'avenir de la culture de la vanille est incertain : les cours mondiaux étant relativement bas, les marchés sont en surproduction. L'île dispose d'un potentiel important en matière de produits aquacoles, en raison de conditions naturelles exceptionnelles. Mais, outre les problèmes de commercialisation de la filière, le prix trop élevé du transport aérien constitue un obstacle au développement de la filière.

Consécutivement à la mauvaise image véhiculée par l'épidémie de Chikungunya, l'année 2006 s'est révélée peu favorable à l'activité touristique. Le nombre de touristes à chuté de 19,6 % pour s'établir à 31.136. Pourtant le secteur tente de se constituer en pôle d'activité majeur pour les années à venir, comme en témoigne la hausse entre 2005 et 2006 de plus de 85 % du budget du Comité départemental du tourisme de Mayotte (CDTM), qui s'établit à 1,5 million d'euros.

• Wallis-et-Futuna

L'économie est portée par la consommation des ménages et les transferts financiers de l'Etat face à la faiblesse de l'appareil productif. Une grande partie de l'activité est tournée vers l'autoconsommation, dans le domaine de l'alimentation mais aussi de la production d'objets artisanaux. En l'absence de dynamisme économique local, les transferts publics de la métropole restent déterminants. Les interventions de l'Etat se sont élevées à 11.230 millions de F CFP en 2006 (+ 10,7 %). Cette augmentation s'explique principalement par la progression de 15 % du budget de l'Education nationale qui représente à lui seul la moitié des dépenses de l'Etat sur le territoire.

• Saint-Pierre-et-Miquelon

Dans un contexte difficile, et compte tenu de l'importance de la commande publique sur l'économie de l'archipel, la situation du secteur du BTP est fragile, et des craintes concernant l'emploi sont apparues en l'absence de programmation de nouvelles opérations.

Suite à la mise en place du Comité régional du tourisme en mai 2006, un projet de développement touristique de l'archipel a été discuté avec les élus et présenté aux acteurs économiques locaux. Ce schéma met en évidence la nécessité de structurer (équipements, aménagements publics, hébergements, accueil) et de faire la promotion du territoire (démarchages, partenariats, etc.). Si la fréquentation de l'archipel au cours de l'année 2006 a été plus restreinte qu'en 2005 (le nombre de passagers entrés sur le territoire par voie aérienne ou maritime est en baisse de 5,8 %) le tourisme reste une voie de diversification de l'économie.

Le bilan de la pêche artisanale pour 2005-2006 est mitigé. Le cumul de la saison, toutes espèces confondues, s'inscrit en baisse de 13,5.

• Saint-Barthélemy

L'activité économique s'articule autour des secteurs des services marchands non financiers, du commerce, du bâtiment et des travaux publics. Sur les quelque 2.000 entreprises recensées en 2006, 25,8 % exerçaient une activité dans les services, 25,5 % dans le BTP et 23,4 % dans le commerce. Les touristes sont accueillis dans 24 hôtels totalisant 528 chambres et 450 villas de standing, souvent propriété d'étrangers, notamment nord-américains, qui proposent leur résidence à la location. L'île a reçu, en 2006, un peu plus de 320.000 visiteurs. Les ressortissants français sont restés la clientèle privilégiée de Saint-Barthélemy avec 47,6 % des arrivants, suivis par les nord-américains (37,4 %) et les autres pays européens (10,4 %).

• Saint-Martin

L'activité économique s'articule également autour des secteurs des services marchands non financiers. Sur les 4.000 entreprises recensées en 2006, 24,6 % exerçaient une activité dans le commerce, 23,6 % dans l'hôtellerie restauration, 23,1 % dans les services et 11,5 % dans la construction.

L'île de Saint-Martin a reçu plus de deux millions de visiteurs en 2006. Sa clientèle est principalement nord-américaine, et dans une moindre mesure européenne et sud-américaine. Saint-Martin constitue une des destinations de croisière les plus prisées au monde. La plaisance fait partie du paysage touristique de Saint-Martin, l'offre nautique y étant très développée avec 23 loueurs de bateaux exerçant dans les 11 marinas réparties de façon homogène tout autour de l'île. En 2006, les touristes hébergés dans la partie française résidaient dans 34 hôtels totalisant 1.636 chambres ainsi que dans 19 guest-houses (192 chambres) et 100 villas (400 chambres). La construction du parc hôtelier, fortement stimulée par les possibilités de financement en défiscalisation, est passée de 500 chambres avant 1986 à plus de 3.170 en 1996 pour chuter de près de 50 % ces dix dernières années par manque de rentabilité des établissements.

Au total, les territoires d'outre-mer, malgré leur grande diversité, présentent des caractéristiques communes : le secteur public y représente près de 40 % de l'emploi total et la commande publique reste le moteur de la croissance de l'industrie et du tertiaire. La plupart d'entre eux souffre de taux de chômage beaucoup plus importants que dans l'Hexagone, comme le montre le tableau suivant :

	Taux de chômage de la dernière année connue	Evolution par rapport à l'année précédente
Guadeloupe	27,3 % (06)	+ 1,3 %
Guyane	29,1 % (06)	+ 2,6 %
Martinique	25,2 % (06)	+ 2 %
Réunion	29,1 % (06)	- 2,8 %
Mayotte	25,6 % (06)	- 3,4 %
Nouvelle-Calédonie	16,3 % (04)	nd
Polynésie française	11,7 % (02)	nd
St-Pierre-et-Miquelon	9,1 % (06)	+ 1,2 %
Wallis-et-Futuna	15,2 % (03)	nd
Saint-Martin	26,5 % (99)	nd
Saint-Barthélemy	4,3 % (99)	nd
Métropole	9,5 % (06)	- 0,3 %

Source : Secrétariat d'Etat à l'outre-mer.

* ⁶ Ceux-ci représentent près de 20 % de la population ultramarine, contre moins de 5 % en métropole.

* ⁷ Selon le secrétariat d'Etat à l'outre-mer, la prévision d'augmentation de la population ultramarine est de 40 % en 30 ans.

* ⁸ Questionnaire budgétaire relatif à l'outre-mer pour le projet de loi de finances pour 2008.

* ⁹ Rapport de M. Dominique Belpomme rendu public le 17 septembre.

* ¹⁰ Cet insecticide est un organochloré utilisé contre le charançon dans les bananeraies.