Projet de loi de finances pour 2008 : Médias - Compte spécial : avances à l'audiovisuel public

N° 92

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008

Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2007

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2008 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,

TOME VI

^MÉDIAS
(Compte spécial : avances à l'audiovisuel public)

Par M. Louis de BROISSIA,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Jacques Legendre, Serge Lagauche, Jean-Léonce Dupont, Ivan Renar, Michel Thiollière, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Pierre Martin, David Assouline, Jean-Marc Todeschini, secrétaires ; M. Jean Besson, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Yannick Bodin, Pierre Bordier, Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Pierre Chauveau, Gérard Collomb, Yves Dauge, Christian Demuynck, Mme Béatrice Descamps, MM. Denis Detcheverry, Louis Duvernois, Jean-Paul Émin, Mme Françoise Férat, M. Bernard Fournier, Mme Brigitte Gonthier-Maurin, MM. Philippe Goujon, Jean-François Humbert, Mme Christiane Hummel, MM. Soibahaddine Ibrahim, Alain Journet, Philippe Labeyrie, Pierre Laffitte, Alain Le Vern, Simon Loueckhote, Mme Lucienne Malovry, MM. Jean Louis Masson, Jean-Luc Mélenchon, Mme Colette Mélot, M. Jean-Luc Miraux, Mme Catherine Morin-Desailly, M. Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jean-François Picheral, Jack Ralite, Philippe Richert, Jacques Siffre, René-Pierre Signé, Robert Tropéano, André Vallet, Jean-François Voguet.

Voir les numéros :

Assemblée nationale ( 13 ^ème législ.) : 189 , 276 à 281 et T.A. 49

Sénat : 90 et 91 (annexe n° 17 ) (2007-2008)

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le rapport de la commission relatif à la mission « Médias » met l'accent cette année sur quatre problématiques des affaires culturelles essentielles pour un secteur bouleversé par la révolution numérique et la multiplication des réseaux de diffusion.

S'agissant de l'audiovisuel public, la question des modalités de financement des opérateurs reste posée. Dans la mesure où l'adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation voté en 2004 n'a pas permis d'accroitre significativement les encaissements, il convient en effet de s'interroger sans plus tarder sur l'opportunité de prendre des mesures susceptibles de garantir à l'audiovisuel public des moyens lui permettant d'assurer correctement l'ensemble de ses missions.

La réglementation du secteur a, quant à elle, besoin d'un véritable « lifting » afin d'assouplir des contraintes souvent anachroniques qui handicapent nos diffuseurs et retardent l'émergence de groupes multimédias capables de faire face à la concurrence internationale et à l'irruption des opérateurs de télécommunications dans le domaine des contenus.

En matière de presse, cet avis reprend les analyses du rapport d'information « La presse quotidienne d'information : chronique d'une mort annoncée ? ». En dépit d'un nouvel effort du Gouvernement pour sortir cette catégorie de presse de l'ornière, la crise des quotidiens payants persiste et contraste avec le dynamisme d'une presse gratuite dont deux des représentants figurent désormais dans le trio de tête des titres les plus lus des Français.

Concernant notre audiovisuel extérieur enfin, la rationalisation et la simplification des structures semblent de nouveau d'actualité. Sans négliger l'aspect organisationnel, cette tâche doit impérativement se traduire par la définition d'une stratégie d'ensemble et d'objectifs particuliers clairs et précis pour des acteurs concurrents appelés à retrouver la voie de la complémentarité.

Sur ces quatre problématiques essentielles pour la vie démocratique de notre pays, la commission des affaires culturelles continuera à faire entendre sa voix - et sa différence - au cours de l'année à venir.

I. QUEL FINANCEMENT POUR L'AUDIOVISUEL PUBLIC ?

Trois ans après la réforme de la collecte de la redevance, l'avenir du mode de financement de l'audiovisuel public reste posé. Un premier bilan de cette réforme permet en effet de constater que :

- la diminution des coûts de gestion de la redevance, bien que non négligeable, n'a pas été aussi importante qu'escomptée ;

- le dynamisme de la taxe a été purement et simplement brisé.

Dans ces conditions, votre rapporteur s'interroge sur l'opportunité de laisser le financement de l'audiovisuel dépendre d'effets d'aubaine (extinction du régime dit des droits acquis dans le projet de loi de finances 2008) ou de l'augmentation discrétionnaire des crédits budgétaires (hausse des remboursements de dégrèvements accordés par l'État dans le projet de loi de finances pour 2007).

Avec le soutien des membres de la commission des affaires culturelles, il souhaite d'écarter l'ornière budgétaire et son lot de régulations ainsi que le recours à davantage de ressources publicitaires, en proposant des voies de réforme garantissant l'augmentation du produit de la redevance.

A. QUEL BILAN DE LA RÉFORME DE LA REDEVANCE ?

Avant de présenter les crédits consacrés aux organismes de l'audiovisuel public pour 2008, votre rapporteur souhaite s'attarder sur les effets de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 portant loi de finances initiale pour 2005 adossant le recouvrement de la redevance audiovisuelle à celui de la taxe d'habitation.

Il ne s'agit pas de se contenter de rappeler les critiques formulées lors des trois dernières sessions budgétaires par la commission à l'encontre de cette réforme. Celles-ci ont d'ailleurs dans l'ensemble été confirmées par les faits : en multipliant les exonérations, en « pariant » sur une augmentation conséquente du recouvrement et en refusant par conséquent d'augmenter le taux de la redevance, les gouvernements successifs ont pêché par manque d'ambition, renforçant ainsi le sous-financement du secteur public de l'audiovisuel.

Il s'agit simplement, au regard des chiffres fournis par les différents services du ministère des finances, d'évaluer l'impact de la réforme tant sur le processus de réforme de l'État que sur le financement des organismes de l'audiovisuel.

1. Une contribution indiscutable au chantier de la reforme de l'Etat

La réforme de la collecte de la redevance a incontestablement participé positivement au chantier de la réforme de l'État en permettant de rationnaliser l'utilisation des effectifs du ministère de l'économie, des finances et de l'emploi et de réduire sensiblement les moyens consacrés au recouvrement de cette taxe.

a) Un service de la redevance consacré exclusivement aux tâches de contrôle

Le plan de reconversion des personnels de l'ancien service de la redevance, fermé au 1 ^er octobre 2005, a conduit à réaffecter 964 agents à d'autres tâches, soit sur de nouvelles activités (499 agents) ^{1 ( * )} , soit dans le réseau « classique » du Trésor public, en fonction des disponibilités locales (465 agents concernés).

Concomitamment, 374 agents ont été maintenus pour exercer les missions de contrôle de l'assiette de la taxe, qui demeurent nécessaires après la réforme. Afin d'assurer une transition optimale, ces agents des services de contrôle ont été intégrés au sein des trésoreries générales dès le 1 ^er mars 2005. Leur intégration a permis de renforcer les synergies avec les autres services et d'optimiser l'organisation de la mission.

A la fin 2006, les effectifs affectés à ces fonctions de contrôle, qui constituent désormais les seuls effectifs dédiés au traitement de la redevance audiovisuelle, représentaient un effectif réel en équivalent temps plein travaillé de 327 ETPT.

b) Les incertitudes relatives au véritable coût de recouvrement de la redevance

Cette rationalisation de la collecte de la redevance a-t-elle permis de dégager des économies ? Certainement. Compte tenu des données fournies à votre rapporteur par les services du ministère du budget, le montant exact de ces économies reste néanmoins sujet à caution.

(1) Une évaluation initiale erronée

Selon les données initialement fournies aux différents rapporteurs parlementaires, le coût complet des tâches intrinsèquement liées à la gestion de la redevance audiovisuelle suite à la réforme était évalué à 21,1 millions d'euros.

Le tableau ci-dessous donne le détail de ce coût au 1 ^er octobre 2006.

COÛT COMPLET DE LA GESTION DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE
AU 1 ^ER OCTOBRE 2006

En millions d'euros

Dépenses de personnel des 327 ETPT	15,00
Charges de fonctionnement et d'équipement	2,90
Quote-part des coûts des fonctions de soutien	3,20
Total des coûts 2006	21,10

L'amélioration progressive de l'efficience de chacune de ces activités devrait permettre par ailleurs, à l'horizon 2008, une diminution progressive de ces coûts conformément au tableau ci-dessous.

ÉVOLUTION PRÉVISIBLE DU COÛT COMPLET DE LA GESTION
DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

En millions d'euros

Réalisé 2006	Prévu 2007	Prévu 2008
21,10	20,50	20,00

En première analyse et dans la mesure où les coûts dédiés au recouvrement de la redevance sont désormais liés aux seules opérations de contrôle, l'adossement à la taxe d'habitation devait donc se traduire par une économie budgétaire brute de 113 millions d'euros.

Il convient en effet de rappeler que les outils de comptabilité d'analyse des coûts dont dispose la Direction générale de la comptabilité publique (DGCP) permettaient d'évaluer les coûts complets du recouvrement de la redevance avant la réforme à 133 millions d'euros ^{2 ( * )} . Ce montant intègre l'ensemble des charges supportées à l'époque sur le budget de l'État, que ce soit sur le budget direct de l'ex-service de la redevance audiovisuelle, sur le budget de la DGCP ou au titre des charges de pensions civiles.

Une analyse plus complète intégrant les coûts marginaux de la réforme permet en fait d'évaluer le montant des économies nettes liées à la réforme à 89,5 millions d'euros ^{3 ( * ).}

Afin de déterminer les économies nettes dégagées par la réforme, il est en effet souhaitable de tenir compte du coût marginal induit par l'adossement de la redevance à la taxe d'habitation (TH). Car si la réforme procure d'importantes économies d'échelle par la « fusion » du traitement des deux impôts, l'adossement a néanmoins engendré, à la marge, des tâches supplémentaires au titre de l'ensemble « TH + redevance », par rapport au traitement de la TH seule (l'exemple type étant celui d'un paiement partiel de l'une ou l'autre des composantes de l'avis fusionné).

Les résultats sont présentés dans le tableau ci-après.

COÛT MARGINAL INDUIT PAR L'ADOSSEMENT DE LA REDEVANCE
À LA TAXE D'HABITATION

En millions d'euros

Coût de recouvrement de la TH seule avant la réforme	274,40
Coût de recouvrement de la TH après la réforme	305,80
Taux d'évolution brut	+ 11,4 %
Taux moyen d'évolution annuelle du coût de la TH seule	+ 2,8 %
Différentiel imputable à l'adossement	+ 8,6 %
Traduction ^4 ( * )	23,50

(2) Un cout de recouvrement quasiment doublé par rapport aux prévisions initiales

De l'aveu même des services du ministère du budget, les chiffres présentés ci-dessus ne reflètent pourtant qu'une partie de la réalité.

Le montant des frais d'assiette, de recouvrement et de trésorerie s'est en fait élevé à 41,4 millions d'euros en exécution 2006 correspondant aux sommes suivantes :

- 25,9 millions d'euros de frais d'assiette et de recouvrement ;

- 15,6 millions d'euros de frais de trésorerie.

Cette erreur de prévision de plus de 17 millions d'euros réduit à 72,5 millions d'euros le montant des économies induites par la réforme. Cette erreur conduit surtout à s'interroger sur la pertinence et la sincérité des prévisions réalisées par les services du budget en matière de redevance audiovisuelle, interrogation renforcée par les prévisions relatives au dynamisme supposé de cette taxe.

2. Une taxe sans dynamisme qui pénalise le financement du secteur public de l'audiovisuel

Si la contribution de la réforme à la rationalisation des moyens de l'État est indiscutable, ses effets sur le financement de l'audiovisuel public sont, quant à eux, beaucoup plus inquiétants et conduisent à s'interroger sur l'avenir du financement de l'audiovisuel public.

a) Une assiette qui a perdu son dynamisme

Comme le redoutait votre rapporteur, la réforme de la redevance engagée voici trois ans a semble-t-il brisé le dynamisme de l'assiette de la redevance.

La comparaison des encaissements bruts (hors frais de gestion et de trésorerie) constatés avec les prévisions votées en loi de finances depuis la mise en oeuvre de la réforme ne laisse aucun doute à ce sujet. Le tableau ci-dessous permet en effet de constater que :

- depuis 2005 les encaissements bruts de redevance sont en fait très largement inférieurs aux montants votés. L'écart entre les encaissements prévus et les encaissements effectivement constatés a même sensiblement augmenté entre 2005 et 2006 ;

- entre 2005 et 2006, les encaissements de redevance bruts ont légèrement diminué d'une année sur l'autre.

REDEVANCE AUDIOVISUELLE : ENCAISSEMENTS VOTÉS
ET ENCAISSEMENTS RÉALISÉS

	2005	2006	Ecart 2005/2006
Encaissements bruts de redevance votés en loi de finances	2 267	2 304	+ 1,6 %
Encaissements bruts de redevance constatés	2 259	2 256,9	- 0,1 %
Ecart encaissements prévus/ encaissements constatés	- 0,35 %	- 2,1 %	-

b) Une augmentation des encaissements bruts en « trompe l'oeil » assurée par la fin du régime transitoire de dégrèvement

En dépit des écarts négatifs constatés entre les prévisions et les encaissements du produit de la redevance pour les années 2005 et 2006 (le produit de la redevance pour 2007 ne sera connu qu'en janvier 2008), le « projet annuel de performances » consacré au compte spécial « avances à l'audiovisuel public » prévoit 132,31 millions d'euros d'encaissements bruts de redevances supplémentaires pour 2008 soit une progression de 5,7 %.

Le niveau de cette augmentation, pour le moins surprenant compte tenu des erreurs d'appréciation relatives aux encaissements constatés, s'explique principalement par la fin du régime dit des « droits acquis ».

(1) Le droit existant en matière de dégrèvement de redevance

Aux termes de la loi du 30 décembre 2005 relative aux lois de finances, l'article 1605 bis du code général des impôts ne prévoit plus aucune exonération de redevance audiovisuelle.

En revanche, bénéficient d'un dégrèvement de redevance deux catégories de redevables :

- les personnes exonérées ou dégrevées de taxe d'habitation en application du 2° (personnes indigentes) ou du 3° (personnels diplomatiques) de l'article 1408 du même code, du I (titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées, titulaires de l'allocation aux adultes handicapés, sous condition de ressources ; contribuables de plus de 60 ans, veufs et veuves, sous condition de ressources, infirmes et invalides, sous conditions de ressources), du III (titulaires du revenu minimum d'insertion, pour l'année de perception et l'année suivante) ou du IV (contribuables de plus de 60 ans cohabitant avec leurs enfants majeurs chômeurs et disposant de faibles ressources) de l'article 1414 et de l'article 1649 (situation particulière de l'outre-mer) ;

- à titre subsidiaire, les personnes exonérées de redevance audiovisuelle au 31 décembre 2004, sous l'empire de l'ancienne législation, et qui vérifient des conditions tenant à leur non-imposition (impôt sur le revenu et impôt de solidarité sur la fortune) et à leur cohabitation avec leur conjoint ou des personnes à charge au sens de l'impôt sur le revenu (dispositif dit des droits acquis).

Dans la mesure où les informations le permettant sont connues de l'administration, ce dégrèvement est opéré d'office sur le rôle. Les statistiques relatives à cette phase sont regroupées dans le tableau ci-après.

BÉNÉFICIAIRES DE DÉGRÈVEMENTS DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE

En millions d'euros

Bénéficiaires	2005		2006
	Nombre	Montant	Nombre	Montant
Allocation de solidarité aux personnes âgées	80 853	9,20	75 377	8,59
Allocation aux adultes handicapés	301 709	34,76	312 242	35,95
Personnes âgées de plus de 60 ans	2 647 029	303,96	2 630 376	301,91
Veufs et veuves	120 457	13,85	115 138	13,24
Infirmes et invalides	144 372	16,72	141 507	16,39
Titulaires du revenu minimum d'insertion	636 829	71,45	673 624	75,73
Titulaires du revenu minimum d'insertion (maintien d'un an)	118 628	13,5	131 451	14,91
Outre-mer	40 780	3,01	41 190	3,04
Droits acquis : personnes âgées de plus de 65 ans	1 025 733	118,79	851 422	98,63
Droits acquis : infirmes	33 075	3,82	27 866	3,22
TOTAL	5 149 465	589,13	5 000 193	571,63

Si le dégrèvement d'office n'a pas pu être réalisé lors de l'émission du rôle, il est effectué après réclamation contentieuse, ou éventuellement d'office par le service.

Les statistiques disponibles dans ce domaine, présentées dans le tableau ci-après, sont moins détaillées. Elles se confondent de plus avec celles portant sur les dégrèvements contentieux prononcés en faveur des usagers qui, bien que n'ayant pas coché sur leur déclaration de revenus la case prévue à cet effet, déclarent ne pas détenir d'appareil de télévision, et qui sont donc hors du champ de la redevance audiovisuelle.

DÉGRÈVEMENT DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE
APRÈS RÉCLAMATION CONTENTIEUSE (PAR ANNÉE CIVILE)

	2005	2006
Nombre de réclamations contentieuses reçues	674 053	659 057
Nombre de réclamations contentieuses traitées	661 905	666 073
... dont nombre d'admissions	516 310	624 523
Nombre de dégrèvements d'office prononcés	82 241	117 201
Nombre de réclamations gracieuses reçues	94 101	151 068
Nombre de réclamations gracieuses traitées	88 601	151 184
... dont nombre d'admissions	38 054	73 693
Montant dégrevé	72,74 M€	93,04 M€

Ces réclamations, relativement simples, sont traitées dans plus de 96 % des cas dans le délai d'un mois. Les stocks de réclamations non traitées en fin d'année sont par conséquent stables et à un niveau très faible.

Il convient toutefois de souligner que le suivi de ces réclamations sur l'année civile est trompeur, le cycle d'activité correspondant plutôt à une période d'octobre de l'année d'imposition à septembre de l'année suivante. Suivies selon les calendriers de campagne, les données (arrêtées à fin août 2007) sont présentées dans le tableau suivant.

DÉGRÈVEMENT DE REDEVANCE AUDIOVISUELLE
APRÈS RÉCLAMATION CONTENTIEUSE (PAR CAMPAGNE)

	Campagne 2005	Campagne 2006
Nombre de réclamations contentieuses reçues	861 077	649 702
Nombre de réclamations contentieuses admises	697 017	623 362
Nombre de dégrèvements d'office prononcés	112 450	124 578
Nombre de réclamations gracieuses reçues	140 629	157 106
Nombre de réclamations gracieuses admises	67 004	79 523
Montant dégrevé (estimation par le montant moyen dégrevé)	100,2 M€	94,4 M€

L'examen de ces données conduit votre rapporteur à faire deux observations.

La première concerne l'évolution du nombre de demandes gracieuses et contentieuses. On observe certes une baisse de 25 % des réclamations contentieuses déposées entre la campagne de 2005 et celle pratiquement achevée de 2006. Le niveau des demandes gracieuses, en revanche, se confirme et reste très élevé.

La seconde concerne le montant total des dégrèvements accordés aux particuliers : celui-ci atteint 664 millions d'euros en 2006 alors que seulement 440 millions d'euros ont été budgétés par la loi de finances initiale pour 2006 au titre de la prise en charge par le budget général des dégrèvements de redevance.

Alors que l'article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 introduit par la loi n° 2000-719 du 1 ^er août 2000 prévoit le principe du remboursement intégral des dégrèvements de redevance audiovisuelle pour motifs sociaux, le manque à gagner pour l'audiovisuel public s'élève par conséquent à 224 millions d'euros par an pour la seule année 2006.

(2) La fin du régime transitoire

Conformément à l'article 41 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 (article 1605 bis du code général des impôts), le régime transitoire mis en place lors de l'adossement de la redevance audiovisuelle à la taxe d'habitation s'éteint cette année. A compter de 2008, ce sont désormais les règles de dégrèvements propres à la taxe d'habitation qui s'appliquent à tous les redevables de la redevance audiovisuelle.

La fin de ce régime fait mécaniquement augmenter le niveau des encaissements bruts de redevance en permettant la réintégration dans le champ de la redevance des contribuables bénéficiant jusqu'alors du dispositif dit des « droits acquis » à savoir :

- les personnes âgées de plus de 65 ans au 1 ^er janvier 2004, non redevables de l'ISF, sous condition de revenus, et sous condition de cohabitation ;

- les personnes handicapées non imposables à l'impôt sur le revenu, non redevables à l'ISF et sous condition de cohabitation ^{5 ( * )} .

Comme le montre le tableau ci-dessous, près de 880 000 foyers étaient concernés par ce régime dit « de droits acquis » en 2006. Pour la construction du projet de loi de finances pour 2008 et sans davantage d'explications, le ministère du budget a estimé que le retour au droit commun devait concerner seulement 780 000 des 880 000 foyers bénéficiant dudit régime pour un « gain » évalué à 90,5 millions d'euros d'encaissements de redevance au titre de l'année 2008.

FOYERS CONCERNÉS PAR LE RÉGIME DES DROITS ACQUIS

Personnes âgées	Personnes handicapées	TOTAL
851 422	27 866	879 288

En dépit de l'importance de cette manne, votre rapporteur tient à préciser que le ministère du budget évalue par conséquent à :

- 132 millions d'euros l'augmentation des encaissements bruts de redevance pour 2008 par rapport à la loi de finances pour 2007 ;

- 180 millions d'euros l'augmentation des encaissements bruts de redevance pour 2008 par rapport aux encaissements constatés en 2006.

Dans ces conditions, le dynamisme de l'assiette ou la lutte contre la fraude devront garantir pour la seule année 2008 une progression des encaissements de :

- 42 millions d'euros par rapport à 2007 ;

- 89,5 millions d'euros par rapport aux encaissements effectivement constatés en 2006 !

* ¹ Pour mémoire ces nouvelles activités ont concerné respectivement, les activités de :

- recouvrement des amendes (262 agents) ;

- gestion du prélèvement automatique des impôts (93 agents) ;

- apurement des comptes du secteur local (100 agents) ;

- gestion des concours (22 agents) ;

- soutien aux tâches de contrôle (22 agents).

* ² Il s'agit ici d'une évaluation effectuée au début 2005 sur la base de dépenses réelles constatées en 2003. Une estimation antérieure de l'IGF, remontant au début des années 2000, évaluait lesdits coûts complets à 136 millions d'euros pour 1999. Les deux estimations (IGF 1999, DGCP 2003) sont cohérentes car, même si les coûts salariaux ont progressé entre les deux dates, les coûts de gestion avaient déjà été sensiblement réduits au début des années 2000, notamment les coûts imputés sur le budget de l'État au titre du recouvrement contentieux de la redevance.

* ³ 113 - 23,5 = 89,5.

* ⁴ 274,4 millions d'euros x 8,6 % =23,5 millions d'euros.

* ⁵ Cette catégorie de personnes devrait néanmoins bénéficier d'un régime de dégrèvement définitif conformément à l'amendement adopté en ce sens par l'Assemblée nationale en première lecture du projet de loi de finances. Le coût de cette mesure est évalué à 3 millions d'euros.