Projet de loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat

EXAMEN DES ARTICLES

Article premier - Exonération de charges fiscales et sociales des heures supplémentaires

Objet : Cet article institue une exonération d'impôt sur le revenu et une réduction de cotisations sociales au titre des heures supplémentaires.

I - Le dispositif proposé

A - L'EXONÉRATION D'IMPÔT SUR LE REVENU

Le paragraphe I propose d'introduire dans le code général des impôts (CGI) un nouvel article 81 quater , qui exonère de l'impôt sur le revenu les salaires perçus au titre des heures supplémentaires.

Cet article 81 quater comporte un paragraphe I qui définit précisément quelles sont les heures de travail qui donnent droit à exonération d'impôt, la notion d'heures supplémentaires étant devenue passablement difficile à appréhender. Sont ainsi concernées :

- les heures supplémentaires stricto sensu , définies aux articles L. 212-5 du code du travail et L. 713-6 du code rural. Les heures supplémentaires sont effectuées au-delà de la durée légale du travail (trente-cinq heures par semaine en principe) ; elles sont rémunérées à un taux majoré et leur nombre est limité à un contingent fixé à 220 heures par an (un contingent différent peut être fixé par la voie conventionnelle) ;

- les heures choisies , instaurées par la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise ; si un accord collectif le prévoit, un salarié peut, en accord avec son employeur, effectuer des heures choisies au-delà du contingent d'heures supplémentaires ;

- les heures supplémentaires effectuées dans le cadre d'un cycle de travail , en application des articles L. 212-7-1 du code du travail et L. 713-8 du code rural ; au sein d'un cycle alternent des semaines hautes, pendant lesquelles la durée du travail dépasse trente-cinq heures, et des semaines basses, pendant lesquelles la durée du travail est inférieure ; la répartition du travail se répète à l'identique d'un cycle à l'autre ; les heures supplémentaires sont celles effectuées au-delà de la durée de trente-cinq heures, calculée en moyenne sur l'ensemble du cycle ;

- les heures supplémentaires effectuées dans le cadre d'un accord de modulation du temps de travail , visées par les articles L. 212-8 du code du travail et L. 713-15 du code rural ; un accord collectif peut prévoir que la durée hebdomadaire du travail varie sur tout ou partie de l'année, à condition de ne pas dépasser 1 607 heures sur l'année ; dans ce cadre, sont considérées comme des heures supplémentaires celles effectuées au-delà de ce plafond de 1 607 heures, ou d'un plafond inférieur conventionnel, et celles effectuées au-delà de la durée hebdomadaire maximale du travail définie dans l'accord ;

- les heures supplémentaires effectuées dans le cadre d'une réduction de la durée du travail par attribution de jours de repos (« jours de RTT ») dans un cadre quadri hebdomadaire ; le I de l'article 212-9 du code du travail permet à une entreprise de réduire la durée du travail en deçà de trente-neuf heures hebdomadaires par l'attribution, sur une période de quatre semaines, de journées ou de demi-journées de repos, équivalant au nombre d'heures de travail accomplies au-delà de la durée légale du travail ; dans ce cas de figure, les heures supplémentaires sont celles effectuées au-delà de trente-neuf heures par semaine ou celles effectuées au-delà de la durée de trente-cinq heures calculée en moyenne sur la période de quatre semaines ;

- les heures supplémentaires effectuées dans le cadre d'une réduction de la durée du travail par attribution de jours de repos sur l'année ; prévue au II de l'article L. 212-9 du code du travail, cette faculté est subordonnée à la conclusion d'un accord collectif ; dans ce cas, les heures supplémentaires sont celles effectuées au-delà du plafond annuel de 1 607 heures ou au-delà de trente-neuf heures (ou d'un plafond inférieur conventionnel) une semaine donnée ;

- les heures de travail effectuées, au-delà de 1 607 heures par an, par les salariés couverts par une convention de forfait annuel en heures ; en application du II de l'article L. 212-15-3 du code du travail, un accord collectif peut ouvrir la possibilité aux cadres autonomes et aux salariés itinérants non-cadres dont la durée du travail ne peut être prédéterminée, ou qui disposent d'une réelle autonomie dans l'organisation de leur emploi du temps pour l'exercice des responsabilités qui leur sont confiées, de signer avec leur employeur une convention individuelle de forfait en heures ; le salarié signataire de la convention n'est alors plus soumis à la réglementation relative aux heures supplémentaires et doit simplement respecter les durées maximales de travail journalières et hebdomadaires ; il peut cependant effectuer des heures de travail au-delà de la durée prévue par le forfait (qui peut être inférieure à 1 607 heures) ; seules les heures effectuées au-delà de 1 607 heures dans l'année donneront droit à l'exonération d'impôt sur le revenu ;

- les jours de repos auxquels renoncent les salariés couverts par une convention de forfait annuel en jours ; le III de l'article L. 212-15-3 du code du travail autorise la conclusion de conventions de forfait dans lesquelles la durée du travail est exprimée en nombre de jours, dans la limite de 218 jours par an ; le salarié peut renoncer, avec l'accord de son employeur, à une partie de ses jours de repos, en contrepartie d'une majoration de salaire ; c'est cette majoration de salaire qu'il est proposé d'exonérer de l'impôt sur le revenu.

Outre les heures supplémentaires stricto sensu , le texte vise également les heures complémentaires , c'est-à-dire celles effectuées par un salarié à temps partiel au-delà de la durée de travail fixée par son contrat.

Le projet de loi vise ensuite les heures supplémentaires effectuées par deux catégories de salariés soumises à des règles particulières en droit du travail : les salariés employés par des particuliers et les assistants maternels .

Les salariés employés par des particuliers, occupés à des tâches à caractère ménager ou familial, ne sont pas régis par les dispositions légales relatives à la durée du travail, mais par celles définies par la convention collective du 24 novembre 1999, applicable aux salariés du particulier employeur. La durée de travail effectif est fixée à quarante heures par semaine pour un salarié à temps plein. Les heures supplémentaires ne peuvent dépasser dix heures au cours de la même semaine et huit heures en moyenne hebdomadaire sur douze semaines consécutives.

Le statut des assistants maternels, qui accueillent des enfants dont les parents travaillent, a été réformé par la loi n° 2005-706 du 27 juin 2005 relative aux assistants maternels et aux assistants familiaux, complétée par les dispositions de la convention collective nationale du 1 ^er juillet 2004 applicable aux assistants maternels employés par un particulier, ainsi que par des mesures réglementaires. L'article D. 773-8 du code du travail prévoit ainsi que les heures travaillées au-delà de quarante-cinq heures hebdomadaires donnent lieu à une majoration de rémunération, dont le taux est fixé par une convention ou un accord de branche étendu, une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement ou, à défaut, par accord entre l'assistant maternel et son ou ses employeurs.

Le champ d'application du projet de loi n'est pas limité aux seuls salariés du secteur privé mais couvre aussi les agents publics, titulaires ou non . Les règles relatives aux heures supplémentaires effectuées par les agents publics sont définies par voie règlementaire et varient suivant les catégories de personnel concernées.

A titre d'illustration, les personnels civils de l'Etat et de ses établissements publics administratifs sont régis par le décret n° 2002-60 du 14 janvier 2002, qui détermine le régime d'indemnisation des heures supplémentaires réelles : les horaires de travail des agents étant définis à l'intérieur de cycles de travail, les heures supplémentaires réelles sont celles effectuées, à la demande du chef de service, au-delà des bornes horaires définies par le cycle ; elles donnent lieu au versement d'indemnités horaires pour travaux supplémentaires (IHTS), à condition que l'employeur ait mis en place un moyen de contrôle automatisé permettant de les comptabiliser. Ce régime ne bénéficie qu'aux agents exerçant des fonctions ou appartenant à des corps, grades ou emplois dont les missions impliquent la réalisation effective d'heures supplémentaires. Les décrets n ^os 2002-62 et 2002-63 du 14 janvier 2002 établissent, en outre, deux régimes d'indemnités forfaitaires pour travaux supplémentaires (IFTS) applicables, respectivement, aux personnels d'administration centrale et aux personnels administratifs des services déconcentrés. Elles sont attribuées de manière individuelle selon le supplément de travail fourni par l'agent.

Les heures supplémentaires sont parfois désignées, dans la fonction publique, sous le vocable de « temps de travail additionnel », comme c'est le cas, par exemple, à l'article R. 6152-27, qui fixe le temps de travail des praticiens hospitaliers.

Enfin, sont également visées les heures supplémentaires ou complémentaires effectuées par les salariés qui ne sont couverts ni par les dispositions de droit commun relatives à la durée du travail figurant dans le code du travail (chapitre II du titre I ^er du livre II), ni par celles figurant dans le code rural (chapitre III du titre I ^er du livre VII) .

Certains salariés sont en effet soumis à des régimes dérogatoires, définis dans d'autres chapitres du code du travail (les travailleurs à domicile à l'article L. 721-16, les éducateurs familiaux à l'article L. 774-1, par exemple) ou dans d'autres codes (le régime des accueillants familiaux est, par exemple, fixé à l'article L. 444-4 du code de l'action sociale et des familles). Compte tenu de la diversité des situations à envisager, un décret précisera selon quelles modalités ces salariés bénéficieront de l'exonération de l'impôt sur le revenu. Cette dernière disposition, de portée très générale, garantit qu'aucune catégorie de salariés ne sera maintenue à l'écart du dispositif d'exonération.

L'Assemblée nationale a d'ailleurs réparé plusieurs omissions du projet de loi initial, afin que tous les régimes applicables en matière d'heures supplémentaires soient bien mentionnés. Sont de ce fait également visées :

- les heures supplémentaires effectuées par les salariés qui ont demandé, pour des raisons familiales, une réduction de leur durée du travail sous forme de période non travaillées d'au moins une semaine (troisième alinéa de l'article L. 212-4-7 du code du travail) ;

- les heures supplémentaires effectuées en application du régime défini par le II de l'article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise : dans les entreprises de vingt salariés au plus, ne disposant pas d'un compte épargne-temps, les salariés peuvent renoncer à une partie de leurs jours de réduction du temps de travail, dans la limite de dix jours par an, en échange d'une majoration salariale et les cadres soumis à une convention de forfait en heures peuvent dépasser la durée du travail inscrite à leur forfait, à raison de soixante-dix heures par an ;

- les heures complémentaires définies par l'ancien article L. 212-4-3 du code du travail, applicable à la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail, et qui continue de régir, en vertu du IX de l'article 12 de ladite loi, les accords collectifs conclus sur son fondement.

L'Assemblée nationale a également adopté un amendement de précision, relatif au décompte des heures supplémentaires des assistants maternels.

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L'article 81 quater comporte ensuite un paragraphe II qui précise dans quelles limites la rémunération perçue par le salarié au titre des heures supplémentaires ouvre droit à l'exonération.

Un salarié qui effectue une heure supplémentaire perçoit en effet une rémunération majorée par rapport à son salaire de base. Le taux de majoration est fixé par une convention ou un accord de branche étendu, par un accord d'entreprise ou d'établissement, et ne peut être inférieur à 10 %. A défaut d'accord, chacune des huit premières heures supplémentaires donne lieu à une majoration de 25 % et les heures suivantes à une majoration de 50 % (articles L. 212-5 du code du travail et L. 713-6 du code rural).

Le projet de loi indique que l'exonération d'impôt s'applique au salaire de base et à sa majoration, dans la limite des taux prévus par voie d'accord ou, à défaut d'accord, dans la limite des taux légaux.

Pour les heures complémentaires, l'exonération s'applique, de manière analogue, dans la limite d'une majoration de 25 %, qui est celle prévue au deuxième alinéa de l'article L. 212-4-4 du code du travail lorsqu'un salarié à temps partiel effectue des heures complémentaires au-delà du dixième de sa durée contractuelle de travail.

Pour les salariés couverts par une convention de forfait en heures, le code du travail ne prévoit pas de taux de majoration applicable à défaut d'accord. Le projet de loi propose de fixer ce taux à 25 % de la rémunération journalière, déterminée en divisant la rémunération annuelle du salarié par le nombre de jours de travail prévu dans le forfait.

Ces plafonds sont indispensables, afin d'éviter des effets d'aubaine, dans la mesure où il est toujours loisible à un employeur de rémunérer les heures supplémentaires au-delà des minima fixés par la loi.

Pour les agents publics, l'exonération s'applique dans la limite des rémunérations qui leur sont versées en vertu des dispositions qui leur sont applicables.

L'Assemblée nationale a corrigé une erreur relative au plafonnement de la majoration des heures complémentaires et a plafonné à 25 % le taux de majoration des heures supplémentaires réalisées par les salariés couverts par un forfait annuel en heures, réparant ainsi un oubli.

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L'article 81 quater comprend ensuite un paragraphe III qui vise à empêcher la fraude .

Il pose d'abord un principe : l'exonération d'impôt ne s'applique que si l'employeur respecte les dispositions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail. Les heures supplémentaires qui seraient effectuées en violation des textes ne donneront donc pas lieu à exonération.

Il fixe ensuite un garde-fou : il est précisé que les heures supplémentaires ne peuvent se substituer à d'autres éléments de rémunération, au sens de l'article 79 du CGI, à moins qu'un délai d'au moins douze mois ne se soit écoulé entre le dernier versement de l'élément de rémunération supprimé et le premier paiement d'heures supplémentaires défiscalisées. L'article 79 vise les traitements, indemnités, émoluments et salaires concourant à la formation du revenu global servant de base à l'impôt sur le revenu.

Le travail à temps partiel pose un problème délicat à régler. Il pourrait en effet être tentant de réduire la durée du travail d'un salarié à temps partiel pour lui faire effectuer ensuite un grand nombre d'heures complémentaires, défiscalisées et exonérées de cotisations sociales.

Il convient de rappeler, toutefois, que le recours aux heures complémentaires est déjà encadré par l'article L. 212-4-3 du code du travail :

- le nombre d'heures complémentaires effectuées par un salarié au cours d'une même semaine ou d'un même mois ne peut excéder le dixième de la durée de travail hebdomadaire ou mensuelle prévue dans son contrat (le tiers si un accord collectif le prévoit) ;

- les heures complémentaires ne peuvent avoir pour effet de porter la durée du travail effectuée par un salarié au niveau de la durée légale du travail (ou de la durée inférieure éventuellement fixée conventionnellement) ;

- enfin, lorsque, pendant une période de douze semaines consécutives ou pendant douze semaines au cours d'une période de quinze semaines, l'horaire moyen réellement effectué par un salarié a dépassé de deux heures au moins par semaine, ou de l'équivalent mensuel de cette durée, l'horaire prévu dans son contrat, celui-ci est modifié, sous réserve d'un préavis de sept jours et sauf opposition du salarié intéressé, en ajoutant à l'horaire antérieurement fixé la différence entre cet horaire et l'horaire moyen réellement effectué .

Le paragraphe III apporte une nouvelle garantie applicable dans cette dernière hypothèse (heures supplémentaires effectuées de manière régulière pendant douze semaines). Dans la mesure où les heures complémentaires donnent droit à exonération fiscale, mais non les heures de travail ordinaires, on pourrait craindre que le salarié ne s'oppose à ce que son horaire de travail contractuel soit augmenté, afin de continuer à bénéficier de l'exonération d'impôt.

Pour éviter ce type d'effet d'aubaine, il était prévu, dans le projet de loi initial, que les heures complémentaires ouvraient droit à exonération seulement si elles aboutissaient à une augmentation de l'horaire contractuel de travail et si ce nouvel horaire était maintenu pendant une durée minimale fixée par décret, qui serait vraisemblablement d'au moins six mois. Si une durée minimale n'était pas prévue, il serait tentant pour l'employeur et le salarié d'augmenter la durée contractuelle de travail pendant une très brève période, pour la ramener ensuite à son niveau initial.

L'Assemblée nationale a modifié cette disposition en adoptant un amendement présenté par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales, saisie pour avis et sous-amendé par le Gouvernement. Il est désormais indiqué que les heures complémentaires ne donnent pas droit à exonération si elles ne sont pas intégrées de manière définitive à l'horaire contractuel de travail.

Afin d'éviter que certaines entreprises ne soient tentées de réduire l'horaire de travail collectif de leurs salariés, pour leur faire effectuer plus d'heures supplémentaires, le texte prévoit ensuite que le supplément d'heures supplémentaires résultant seulement de l'abaissement, après le 1 ^er octobre 2007, date prévue pour l'entrée en vigueur du texte de la durée hebdomadaire de travail prévue dans un accord de modulation (articles L. 212-8 du code du travail et L. 713-14 à L. 713-16 du code rural) ou de l'attribution de jours de RTT supplémentaires (article L. 212-9 du code du travail) ne donnera pas lieu à exonération.

Pour lutter encore plus efficacement contre des effets « d'optimisation fiscale », l'Assemblée nationale a décidé que ne donneraient pas non plus lieu à exonération les heures supplémentaires résultant de l'abaissement de la durée conventionnelle annuelle de travail (alors que le projet de loi initial ne visait que les plafonds hebdomadaires). Elle a également mieux pris en compte le cas des entreprises nouvelles et a remplacé la date du 1 ^er octobre 2007 par celle du 27 juin 2007, jour du dépôt du projet de loi sur le bureau de l'Assemblée nationale, considérant, à juste titre, que des comportements d'optimisation pouvaient intervenir dès le dispositif connu, sans attendre son entrée en vigueur.

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L'article 81 quater comprenait enfin un paragraphe IV , supprimé par l'Assemblée nationale, qui subordonnait le bénéfice de l'exonération fiscale pour certains salaires à l'accomplissement de formalités déclaratives précisées par décret.

Etaient concernés :

- les salaires versés par les particuliers employeurs au titre des heures supplémentaires (point 3 du I de l'article 81 quater ) ;

- les salaires versés aux assistants maternels au titre des heures supplémentaires et complémentaires (point 4 du I de l'article 81 quater ) ;

- les salaires versés aux salariés qui ne sont pas régis par les règles de droit commun définies par le code du travail ou le code rural (point 6 du I de l'article 81 quater ) ;

- les salaires versés grâce à des procédures ou à des titres de paiement simplifiés : déclaration unifiée de cotisations sociales individualisée ou titre emploi-entreprise (articles L. 133-5 à L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale) ; chèque-emploi pour les très petites entreprises (article L. 133-5-5 du même code) ; chèque emploi-service universel (Cesu, article L. 133-8 du même code) ; chèque-emploi associatif (article L. 133-8-3 du même code) ; titres de paiement simplifiés existant outre-mer (article L. 812-1 du code du travail) ;

- les salaires rémunérant la garde d'enfant pris en charge par la prestation d'accueil du jeune enfant (dispositif Pajemploi, article L. 531-8 du code de la sécurité sociale).

Dans son avis du 11 juin 2007, le conseil d'administration de l'agence centrale des organismes de sécurité sociale (Acoss) soulignait que les dispositifs Cesu et Pajemploi devraient être modifiés pour permettre de déclarer les heures supplémentaires et complémentaires et le taux qui leur est applicable. Les conséquences du projet de loi sur le titre emploi-entreprise, le chèque-emploi pour les très petites entreprises et le chèque-emploi associatif n'ont pas encore été expertisées.

L'amendement de suppression de l'Assemblée nationale a été justifié par le fait que les formalités déclaratives existantes sont suffisantes pour assurer une application efficace du dispositif.

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L'article premier du projet de loi comprend ensuite un paragraphe II et un paragraphe III qui ont pour objet de concilier la mesure d'exonération des heures supplémentaires avec d'autres avantages fiscaux ou sociaux, soumis à condition de ressources, dont bénéficieraient les salariés.

Le paragraphe II propose d'abord de modifier le troisième alinéa du 1 de l'article 170 du CGI. Cet article définit les obligations déclaratives des contribuables. La modification proposée consiste à imposer la mention dans les déclarations de revenu des sommes exonérées en application du présent article.

Il modifie ensuite le c du 1° du IV de l'article 1417 du même code, qui définit le revenu fiscal de référence (RFR).

Le revenu fiscal de référence est pris en compte pour déterminer si un contribuable a droit à des exonérations, dégrèvements d'office, ou abattements de taxe foncière ou de taxe d'habitation placés sous condition de ressources ; il conditionne également le bénéfice de certaines prestations (prêt à taux zéro, tarif des crèches, etc.). Il est égal au revenu imposable majoré de certaines charges déductibles, du montant des produits de placement à revenus fixes soumis au prélèvement forfaitaire libératoire et de certains revenus exonérés. Il est proposé d'intégrer dans le RFR les salaires versés au titre des heures supplémentaires et complémentaires exonérées. De cette manière, la décision d'exonérer ces revenus sera sans incidence sur l'appréciation des capacités contributives des salariés concernés.

Le paragraphe III traite du cas particulier de la prime pour l'emploi (PPE), qui est versée sous condition de ressources.

Il propose d'intégrer les salaires perçus au titre des heures supplémentaire et complémentaires exonérées dans les revenus d'activité professionnels pris en compte pour apprécier les limites de revenu qui conditionnent le bénéfice de la PPE. La mesure d'exonération sera donc sans incidence directe sur le droit d'un salarié à percevoir la prime. Cependant, un salarié qui effectuerait un plus grand nombre d'heures supplémentaires, du fait des mesures incitatives introduites par cet article, et qui verrait, en conséquence, ses revenus d'activité augmenter significativement, percevrait naturellement une prime réduite, puisque son montant est dégressif en fonction du revenu. Le gain net demeurera cependant, dans tous les cas, appréciable pour le salaire.

B - LES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS ET DE CONTRIBUTIONS SOCIALES

Les paragraphes IV à VI , ainsi que le paragraphe VII bis , comportent des mesures d'exonération des cotisations sociales dues au titre des heures supplémentaires ainsi que plusieurs mesures connexes.

Ce dispositif comprend une exonération de cotisations et contributions salariales ainsi qu' une déduction forfaitaire de cotisations patronales (paragraphes IV, VI - 1° et 2° - et VII bis ). Il est complété par une modification des modalités de calcul de l'allégement « Fillon » , visant à rendre neutre le recours aux heures supplémentaires pour le calcul de cet allégement (paragraphe V - 1°). Diverses mesures de coordination sont également proposées afin d'autoriser le cumul de la nouvelle réduction forfaitaire de cotisations patronales avec d'autre dispositifs d'exonération de ces cotisations (paragraphes V - 2°, V bis , V ter , V quater , VI).

L'ensemble de ces mesures doivent entrer en vigueur au 1 ^er octobre 2007, comme le volet fiscal (paragraphe VIII) , et s'appliqueront à Saint-Pierre-et-Miquelon (paragraphe X) ^{26 ( * )} .

1. L'exonération de cotisations et contributions salariales (paragraphe IV - article L. 241-17 du code la sécurité sociale - et paragraphe VI- 2°)

Elle est définie dans un nouvel article L. 241-17 qu'il est proposé d'insérer dans le code de la sécurité sociale.

• Cet article a pour objet de créer une exonération complète de cotisations et contributions salariales normalement dues au titre des heures supplémentaires .

Cependant, dans un souci de simplification , la technique utilisée pour aboutir à ce résultat ne consistera pas à calculer et à opérer strictement cette exonération sur chaque heure supplémentaire et pour chaque catégorie de cotisations ou de contributions (cotisations de sécurité sociale, cotisations chômage et retraite complémentaire, CSG et CRDS) : en pratique, il sera fait masse du montant global de l'exonération, toutes cotisations et toutes contributions confondues, et ce total sera défalqué des cotisations salariales de sécurité sociale dues par l'assuré ^{27 ( * )} . La charge du manque à gagner, avant compensation, sera ainsi imputée aux seuls régimes de sécurité sociale , la mesure étant « indolore » pour les régimes d'assurance chômage (Assedic) et de retraite complémentaire (Agirc/Arrco).

Un décret déterminera le taux de la réduction.

Dans le détail, le montant de la réduction sera calculé « dans la limite des cotisations et contributions d'origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi dont le salarié est redevable au titre de » chaque heure supplémentaire effectuée. Cette formule exclut les cotisations de prévoyance complémentaire et de retraite supplémentaire, mais recouvre :

- les cotisations d'assurance maladie : 0,75 % (2,25 % dans les régimes spécifiques d'Alsace-Moselle) ;

- les cotisations d'assurance vieillesse : 6,75 % (part plafonnée de 6,65 % et part déplafonnée de 0,10 %) ;

- la contribution sociale généralisée (CSG) au taux de 7,50 % sur 97 % du salaire et la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,50 % sur la même assiette : 7,76 % (sur 100% du salaire)

- les cotisations de retraite complémentaire (Agirc/Arrco) : au minimum 3,8 % sous plafond de la sécurité sociale pour un non-cadre, et 3,93 % pour un cadre (toujours sous plafond) ^{28 ( * )} ;

- les cotisations d'assurance chômage : 2,40 % .

L'addition de ces cotisations et contributions représente environ 21,5 points ^{29 ( * )} pour un salarié non cadre dont le revenu ne dépasse pas le plafond de sécurité sociale (2 682 euros par mois). Ce qui signifie que la rémunération de chaque heure travaillée subit une ponction globale de 21,5 % de son montant.

Pour les salariés payés au-dessus du Smic, le taux global des prélèvements, rapporté à l'ensemble du salaire, est plus faible. Le décret, mentionné plus haut, devrait donc fixer autour de 21,5 % le taux maximal de l'exonération, le calcul étant éventuellement effectué pour chaque salarié, individuellement, lorsque sa rémunération excédera le plafond de la sécurité sociale.

Le procédé consistant à défalquer ce total de 21,5 points (ou moins) du montant des cotisations salariales de sécurité sociale interdit que l'opération de soustraction soit effectuée sur les cotisations dues au titre des seules heures supplémentaires, dans la mesure où le taux de cotisation horaire n'est que de 7,5 points (les cotisations maladie et vieillesse acquittées sur la rémunération horaire sont égales à 7,5 % de cette rémunération). La réduction doit donc être calculée sur le montant global des cotisations dues par le salarié pour l'ensemble des heures travaillées (heures normales et heures supplémentaires).

Soit l' exemple d'un salarié effectuant quatre heures supplémentaires par semaine, en plus des trente-cinq heures correspondant à la durée légale du travail. Le taux de rémunération de ses heures supplémentaires est majoré de 25 % : ces quatre heures travaillées en plus lui rapportent donc en salaire l'équivalent de cinq heures « normales ». Sa rémunération hebdomadaire est, en conséquence, égale à quarante fois le salaire horaire normal, avec une exonération complète de 21,5 points de cotisations et de contributions sur le huitième de ce total (cinq heures). Par suite, le montant de cette exonération, calculé sur l'ensemble des heures travaillées, est de un huitième de 21,5, soit environ 2,7 points. Au cas d'espèce, ce sont 2,7 points qui seront défalqués du prélèvement de cotisation de 7,5 % effectué sur la rémunération globale du salarié. Il ne lui restera plus à acquitter que 4,8 %.

Le dispositif d'imputation a été précisé à l'Assemblée nationale sur deux points :

- l'imputation de la réduction sera effectuée sur le montant des cotisations salariales de sécurité sociale dues au titre de la rémunération payée au salarié simultanément à l'heure ou aux heures ouvrant droit à la réduction ; cette précision est utile dans la mesure où le paiement des heures supplémentaires peut être différé dans le temps, par rapport à leur exécution ;

- la réduction ne pourra pas, en tout état de cause, dépasser le montant des cotisations salariales de sécurité sociale. ^{30 ( * )}

• Le champ de la réduction est défini par référence à celui du dispositif fiscal créé par le paragraphe I au sein du nouvel article 81 quater du code général des impôts, dans les conditions et les limites fixées par cet article.

La mesure s'applique donc à l'ensemble des salariés du secteur privé , y compris les salariés du secteur agricole (paragraphe VI - 2°). Peuvent également bénéficier de la réduction les salariés exerçant des activités de service à la personne et les employés de maison , les assistants maternels et les assistants familiaux effectuant des heures supplémentaires, ainsi que les salariés dont la durée d'activité n'est pas régie par les dispositions du code du travail.

L'exonération des cotisations et contributions salariales dues au titre des heures supplémentaires sera également ouverte aux salariés relevant des régimes spéciaux (agents publics, Enim, Mines, Sncf, industries électriques et gazières, Banque de France...). Un décret spécifique sera cependant pris « compte tenu du niveau des cotisations dont sont redevables les personnes relevant de ces régimes », lequel est effectivement très variable et généralement différent de celui du régime général et des régimes alignés. En particulier, les heures supplémentaires effectuées dans les régimes spéciaux sont le plus souvent rémunérées sous forme d' indemnités ou de primes qui ne sont assujetties qu'à la CSG, la CRDS et, dans les trois fonctions publiques, à une cotisation au régime additionnel obligatoire de retraite de 5 % (pour la part salariale) dans la limite de 20 % du traitement.

La loi précise qu'en tout état de cause, la réduction s'appliquera là aussi dans la limite des cotisations et contributions d'origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi.

Le fait générateur de la réduction de cotisations de sécurité sociale est constitué par « toute heure supplémentaire ou complémentaire ou toute autre durée de travail effectuée, lorsque sa rémunération entre dans le champ d'application du I de l'article 81 quater du code général des impôts ». Cette rédaction vise bien l'ensemble des durées de travail dont le salaire correspondant est exonéré d'impôt sur le revenu, c'est-à-dire, outre les heures supplémentaires et les heures complémentaires , explicitement mentionnées ici, les heures choisies et les heures considérées comme des heures supplémentaires . Sont également intégrées dans le champ de la réduction les heures supplémentaires accomplies par les salariés relevant d'une convention de forfait .

Le droit à la réduction de cotisations salariales est ouvert dans les conditions fixées par l'article 81 quater du code général des impôts, formule qui renvoie aux garde-fous institués dans le volet fiscal pour interdire le recours abusif aux heures supplémentaires (interdiction de substituer des heures supplémentaires à d'autres éléments de rémunération dans un délai de douze mois, interdiction de recourir de manière régulière à des heures complémentaires sauf lorsque ces heures sont intégrées ultérieurement à l'horaire contractuel de travail, neutralisation des abaissements de la durée du travail prévue par l'accord de modulation postérieurs au 27 juin 2007).

• Le Gouvernement semble avoir eu l'intention, dans un premier temps, de prohiber toute possibilité de cumul de la réduction créée par le projet de loi avec un autre dispositif de réduction des cotisations salariales de sécurité sociale : exonération totale ou partielle, application de taux réduits ou d'assiettes forfaitaires, montants forfaitaires de cotisations.

Le texte renvoie finalement à un décret le soin de préciser les conditions dans lesquelles le cumul pourra être autorisé . Celui-ci devra respecter deux contraintes :

- la dérogation à l'interdiction de cumul devra être fonction « du niveau de cotisations dont sont redevables les salariés concernés » ^{31 ( * )} ;

- en tout état de cause, en vertu d'un ajout voté par l'Assemblée nationale, le total cumulé de la réduction instituée par l'article L. 241-17 du code de la sécurité sociale et des autres mécanismes de minoration des cotisations salariales de sécurité sociale ne devra pas excéder la limite fixée au premier alinéa (c'est-à-dire la somme des cotisations et contributions d'origine légale ou conventionnelle rendues obligatoires par la loi).

D'après les informations fournies à votre commission, le cumul devrait être autorisé pour toutes les professions pour lesquelles il sera possible de définir ce qu'est une heure supplémentaire.

Exemples de taux réduits ou d'assiettes forfaitaires

Il existe une quarantaine de dispositifs de taux réduits ou d'assiettes forfaitaires. Les plus importants sont les suivants :

- les journalistes professionnels bénéficient d'un taux réduit égal à 80 % du taux de droit commun applicable ainsi que d'une déduction forfaitaire spécifique (DFS) pour frais professionnels de 30 % (1,2 milliard d'euros d'assiette annuelle en 2006, selon l'Acoss) ;

- les mannequins et artistes du spectacle bénéficient d'un taux réduit égal à 70 % des taux de droit commun si le cachet est supérieur à 25 % du plafond mensuel de la sécurité sociale et d'une cotisation forfaitaire de 25 fois le plafond horaire en deçà. Ils bénéficient également de déductions spécifiques pour les frais professionnels (entre 10 % et 25 %) (assiette : 713 millions d'euros) ;

- les professions médicales exerçant à temps partiel une activité pour le compte de plusieurs employeurs bénéficient d'un taux réduit égal à 70 % du taux de droit commun (assiette : 430 millions d'euros) ;

- les stagiaires de la formation professionnelle continue, non rémunérés ou rémunérés par l'Etat, ont une assiette forfaitaire égale à 1,31 euro par heure de stage au 1 ^er janvier 2006 (assiette : 255 millions d'euros) ;

- les détenus effectuant un travail pour le compte de l'administration bénéficient d'une assiette mensuelle égale à 67 fois le Smic horaire (assiette : 31 millions d'euros) ;

- les VRP à cartes multiples bénéficient d'une déduction forfaitaire spécifique de 30% (assiette : 4,2 millions d'euros).

• L'article L. 241-17 du code de la sécurité sociale est enfin complété par un paragraphe fixant les obligations déclaratives attachées à la mise en oeuvre de la mesure.

Le bénéfice de la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale sera subordonné à la mise à la disposition des agents du service des impôts compétent et des agents des organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale (Urssaf et caisses de mutualité sociale agricole) d'un document en vue du contrôle de l'application des dispositions prévues pour la réduction. Ce document devrait préciser, pour chaque salarié, le nombre d'heures supplémentaires, complémentaires ou choisies effectuées pendant la période de référence, rappeler la rémunération mensuelle brute versée ainsi que le montant total de la réduction salariale (et de la réduction patronale ^{32 ( * )} ).

Toutefois, s'agissant des salaires déclarés selon des formalités simplifiées , ne sera pas exigée la production d'un document spécifique nouveau. Des obligations déclaratives, complémentaires de celles déjà existantes, seront simplement fixées par décret : on peut penser que seront ainsi rajoutées dans les formulaires des rubriques relatives aux heures supplémentaires et aux heures complémentaires. Cette adaptation concerne :

- le titre emploi entreprise (article L. 133-5-3 du code de la sécurité sociale) ;

- le service chèque emploi pour les très petites entreprises (article L. 133-5-5 du même code) ;

- le chèque emploi service universel, Cesu, (article L. 133-8) ;

- le chèque emploi associatif (article L. 133-8-3) ;

- le service « pajemploi » (article L. 531-8) ;

- et le titre de travail simplifié (article L. 812-1 du code du travail).

Comme le souligne l'Acoss dans son avis, les inspecteurs du recouvrement ne sont pas, en principe, chargés du contrôle de l'application de la réglementation en matière d'heures supplémentaires, cette mission relevant de la compétence de l'inspection du travail. Ils seront néanmoins conduits à vérifier le bien-fondé des réductions de cotisations appliquées à l'occasion des contrôles comptables d'assiette qu'ils effectueront. La qualité des obligations déclaratives, qui seront fixées par décret, revêt donc un intérêt tout particulier pour garantir toute son efficacité à ce contrôle.

2. La déduction forfaitaire des cotisations patronales (paragraphe IV - article L. 241-18 du code la sécurité sociale - paragraphe VI - 1° et 2° - et paragraphe VII bis)

Elle est instituée par un nouvel article L. 241-18, inséré dans le code de la sécurité sociale, après le dispositif relatif à la réduction de cotisations sociales salariales (article L. 241-17).

• Les employeurs bénéficiaires du dispositif sont ceux entrant d'ores et déjà dans le champ de l'allégement « Fillon » (II de l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale), soit :

- les employeurs du secteur privé soumis à l'obligation d'affiliation au régime d'assurance-chômage pour leurs salariés ;

- les établissements publics industriels et commerciaux des collectivités territoriales, les sociétés d'économie mixte et les entreprises nationales dont les salariés ont droit à l'allocation d'assurance chômage ;

- les employeurs de salariés relevant des régimes spéciaux de sécurité sociale des marins, des mines, des clercs et employés de notaire .

S'y ajoutent les employeurs occupant des salariés agricoles (paragraphe VI - 1° et 2°)

L'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics administratifs, scientifiques ou culturels, les chambres de commerce et d'industrie, les chambres des métiers et les chambres d'agriculture pour leurs salariés statutaires ou non, ainsi que les particuliers employeurs de personnel à domicile ou d'assistants maternels n'entrent pas dans le champ d'application de la mesure.

Les régimes spéciaux autres que ceux concernés par l'allégement « Fillon », mentionnés plus haut, ne sont pas non plus bénéficiaires du dispositif de déduction forfaitaire.

• Les heures constituant le fait générateur de la mesure de déduction sont celles entrant dans le champ du I de l'article 81 quater créé par le présent article, à l'exclusion toutefois des heures complémentaires de travail effectuées par les salariés à temps partiel ^{33 ( * )} .

L'exposé des motifs justifie cette mise à l'écart par la volonté de ne pas inciter les employeurs « à recourir davantage au temps partiel en contradiction avec l'objectif général d'augmentation de la durée moyenne du travail, et d'éviter en outre le maintien artificiel d'une durée de travail réduite qui serait susceptible de porter préjudice aux intérêts des salariés à temps partiel ».

• L'avantage procuré aux employeurs consistera en une déduction forfaitaire des cotisations patronales , dont le montant sera fixé par décret. Ce montant pourra être majoré dans les entreprises employant au plus vingt salariés.

Selon les indications apportées par le Gouvernement, la déduction de droit commun serait fixée à 0,5 euro par heure et portée à 1,5 euro dans les entreprises d'au plus vingt salariés .

Le cas particulier de la réduction des cotisations dues au titre du temps de travail supplémentaire effectué par les cadres soumis à une convention de forfait annuel en jours est couvert par une règle spécifique : une déduction égale à sept fois le montant de la déduction forfaitaire (1,5 ou 0,5 euro) sera applicable pour chaque jour de repos auquel renoncera le salarié concerné.

• La justification de la majoration de déduction pour les PME de vingt salariés et moins, telle qu'elle figure dans l'exposé des motifs, est la nécessité de « tenir compte de leur besoin important en heures supplémentaires [et de] leur permettre de mieux répondre aux sautes d'activité, face auxquelles leur taille réduite constitue un handicap . »

Par ailleurs, le taux majoré de déduction à 1,5 euro a pour effet de compenser, pour partie, les conséquences de l'accroissement du coût du travail résultant, pour les entreprises de vingt salariés au plus n'ayant pas passé d'accord de réduction du temps de travail, de l'augmentation de 15 points ^{34 ( * )} du taux de la majoration de salaire applicable aux heures supplémentaires et de l'abaissement du seuil de déclenchement de ces heures supplémentaires ^{35 ( * )} . Ces mesures figurent dans le paragraphe VII du présent article qui prévoit l'abrogation du I de l'article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise. ^{36 ( * )}

Les effets de ces mesures d'alignement sur le droit commun seraient annulés, grâce à la déduction forfaitaire de 1,5 euro des cotisations patronales, pour un niveau de rémunération horaire égal à 1,27 Smic , selon les évaluations de l'Acoss. Le coût du travail serait réduit pour des rémunérations horaires inférieures à ce seuil . Ainsi, pour un salarié au Smic, travaillant trente-neuf heures dans une entreprise de moins de vingt salariés, qui n'avait pas passé jusqu'ici d'accord de réduction du temps de travail, la rémunération totale, y compris les cotisations patronales, baisserait de 0,7 %.

En revanche, le coût du travail sera plus élevé pour l'employeur pour des salaires supérieurs au seuil de 1,27 Smic.

Il convient cependant de rappeler qu'en application des dispositions de l'article 41 de la loi de finances pour 2007, le taux de l'allégement « Fillon » est passé, au 1 ^er juillet dernier, de 26 points à 28,1 points pour un salarié au Smic ^{37 ( * )} . Par rapport à la situation qui prévalait au 30 juin 2007, avant ce surcroît d'allégement, le seuil à partir duquel la déduction forfaitaire de 1,5 euro ne permet plus d'annuler les effets des dispositions du paragraphe VII est ainsi non pas de 1,27 Smic, mais de 1,45 Smic .

• L'objectif de compensation, pour les entreprises de vingt salariés et moins, du coût du passage de 10 % à 25 % du taux de majoration des heures supplémentaires a justifié l'insertion par l'Assemblée nationale d'un paragraphe VII bis qui prévoit le cas spécifique des entreprises qui avaient un effectif égal ou inférieur à vingt salariés à la date d'entrée en vigueur de la loi du 31 mars 2005 ayant prévu ce régime dérogatoire, mais qui ont, depuis, dépassé ce seuil . Ces entreprises ne pourront pas en principe bénéficier du taux majoré de déduction à 1,5 euro, mais subiront cependant, elles aussi, le coût de l'augmentation du taux de majoration des heures supplémentaires.

Pour ces entreprises, le paragraphe VII bi s dispose que le décret pourra prévoir une majoration temporaire de la déduction forfaitaire, jusqu'au 31 décembre 2008. En pratique, c'est le tarif majoré de 1,50 euro qui s'appliquera .

• A l'instar du texte adopté pour la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale, l'Assemblée nationale a précisé les modalités d'imputation de la déduction forfaitaire :

- l'imputation de la déduction sera effectuée sur les sommes dues aux Urssaf et à la mutualité sociale agricole par l'employeur, pour chaque salarié concerné, au titre de l'ensemble de la rémunération versée à ce salarié au moment du paiement de la durée de travail supplémentaire ; cette précision se comprend dans la mesure où le paiement des heures supplémentaires peut être différé dans le temps, par rapport à leur exécution ;

- la déduction ne pourra pas, en tout état de cause, dépasser le montant des cotisations de sécurité sociale.

• Le cumul de la déduction forfaitaire avec les autres dispositifs d'exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale est autorisé . La déduction peut ainsi ajouter ses effets, notamment à ceux de l'allégement « Fillon » sur les bas salaires.

Dans le projet de loi initial, le plafond de cumul était constitué par l'addition de trois ensembles :

- les cotisations patronales de sécurité sociale (soit un taux global de 30,38 % : 12,8 % au titre de la maladie, 9,9 % au titre de la vieillesse, 5,4 % au titre des allocations familiales et 2,28 % en moyenne au titre des accidents du travail) ;

- les contributions patronales recouvrées suivant les mêmes règles que les cotisations de sécurité sociale : il s'agit de la contribution au fonds national d'aide au logement (Fnal, au taux de 0,1 %), de la contribution solidarité autonomie (0,3 %) et, le cas échéant, du versement transport.

- les cotisations salariales de sécurité sociale précomptées, au titre de l'ensemble de la rémunération du salarié concerné .

En d'autres termes, le projet de loi prévoyait la possibilité que la déduction aille au-delà des sommes dues par l'employeur aux Urssaf et autorisait celui-ci, le cas échéant, à imputer en trésorerie le surplus d'exonération patronale sur les cotisations salariales .

Cette situation peut se produire, dans la mesure où l'allégement « Fillon », dans les entreprises dont les salariés sont rémunérés en dessous de 1,6 Smic, aboutit à exonérer en tout ou partie l'employeur de cotisations patronales vieillesse, maladie et allocations familiales. Lorsque tous les salariés sont payés au Smic, il ne reste plus à l'employeur à acquitter que la cotisation accidents du travail - maladies professionnelles, la contribution solidarité autonomie et la cotisation au fonds national d'aide au logement (Fnal), auxquelles s'ajoute, éventuellement, le versement transport. En particulier, dans les PME d'au plus vingt salariés, le montant de la déduction forfaitaire de 1,5 euro par heure supplémentaire, instaurée par le présent article, peut alors dépasser le montant des sommes restant dues par l'employeur.

Dans son avis, l'Acoss a démontré que le cas peut se présenter dans ces établissements ( PME d'au plus vingt salariés, tous payés au niveau du Smic ), lorsque le taux de cotisation d'AT-MP acquitté est faible, inférieur à 1,3 % . Quelques milliers d'entreprises, tout au plus, seraient concernées. Dès que le salaire excède 0,5 % du Smic, le problème ne se pose plus, en effet.

La possibilité pour les employeurs d'imputer en trésorerie le surplus de la réduction patronale sur les cotisations salariales à reverser à l'Urssaf soulevait des difficultés techniques, du point de vue de l'Acoss , en termes de gestion comptable et d'enregistrement des écritures correspondantes.

En effet, les cotisations salariales et les cotisations patronales sont de nature juridique distincte, ce qui a conduit l'Acoss à séparer systématiquement ces deux catégories de cotisations dans son système de gestion. La contraction qu'il était envisagé d'opérer en matière de paiement ne pouvait donc pas être transposée en comptabilisation des débits, sauf à engager une refonte longue et coûteuse du système informatique de gestion de l'agence.

En conséquence, conformément au souhait exprimé, dans son avis, par l'Acoss, cette partie du dispositif a été corrigée et le plafond de cumul a été fixé, par l'Assemblée nationale, à un montant égal à l'addition des seules cotisations patronales de sécurité sociale et cotisations patronales recouvrées suivant les mêmes règles (Fnal, contribution sociale de l'autonomie [CSA] et Assedic) .

On peut estimer, au surplus, au-delà des arguments techniques apportés par l'Acoss, que le plafond originellement proposé, incluant les cotisations salariales de sécurité sociale précomptées, permettait la mise en place d' un véritable crédit de cotisations patronales au bénéfice de l'employeur, dont on ne voyait ni la légitimité ni la justification économique.

• Le bénéfice de la déduction forfaitaire de cotisations patronales est enfin soumis au respect de plusieurs conditions .

En premier lieu, les garde-fous institués au sein du nouvel article 81 quater pour empêcher un usage détourné des heures supplémentaires sont rappelés :

- l'employeur doit respecter les conditions légales et conventionnelles relatives à la durée du travail ;

- il ne doit pas avoir procédé à une substitution d'éléments de salaires susceptibles de bénéficier du nouveau régime fiscal et social à d'autres éléments de salaire au sein d'une période de douze mois ;

- les heures supplémentaires ne sont pas prises en compte lorsqu'elles sont issues d'une diminution de la durée hebdomadaire du travail prévue par l'accord de modulation décidée après la date de dépôt du projet de loi (27 juin 2007).

Par ailleurs, le bénéfice du montant majoré de 1,5 euro de déduction forfaitaire des cotisations patronales accordé aux entreprises de vingt salariés et moins est subordonné au respect du règlement communautaire n° 1998/2006 de la commission du 15 décembre 2006 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité aux aides de minimis . Cette norme, édictée dans une optique de préservation des règles de la concurrence, dispose en particulier que le montant brut total des aides octroyées à une même entreprise ne peut excéder 200 000 euros sur une période de trois exercices fiscaux. Ce seuil est abaissé à 100 000 euros pour les entreprises de transport routier.

Le gain procuré à l'employeur par la déduction forfaitaire dérogatoire de 1,5 euros par heure supplémentaire devra donc être pris en compte pour le calcul de ces seuils.

Enfin, les employeurs bénéficiaires de la nouvelle déduction forfaitaire sont soumis aux mêmes obligations déclaratives que pour la réduction proportionnelle de cotisations salariales de sécurité sociale instituée par l'article L. 241-17 du code de la sécurité sociale ^{38 ( * )} .

3. L'aménagement du dispositif d'allégement « Fillon » sur les bas salaires (paragraphe V - 1°)

Le paragraphe V du présent article modifie l'article L. 241-13 du code la sécurité sociale relatif à l'allégement « Fillon » sur les bas salaires afin de neutraliser le mécanisme qui aboutit, en l'état actuel du droit, à défavoriser les employeurs recourant aux heures supplémentaires .

• L'allégement « Fillon », institué au 1 ^er juillet 2003, s'est substitué à la réduction dégressive sur les bas salaires ainsi qu'à l'allégement de cotisations du dispositif Aubry II. Il consiste, en pratique, à appliquer à la rémunération brute mensuelle du salarié un coefficient décroissant en fonction du niveau de rémunération .

Ce coefficient est maximal pour un Smic. Il est égal à zéro à partir de 1,6 Smic (depuis le 1 ^er juillet 2005 ; 1,7 Smic auparavant).

Le coefficient maximal est de 0,26 : son application revient à exonérer l'employeur de cotisations patronales à concurrence de 26 points sur un total de 28,1 points correspondant aux cotisations maladie (12,8 points), vieillesse (9,9 points) et famille (5,4 points). Pour un employeur dont les salariés sont payés au Smic, le reliquat de cotisations patronales à payer s'élève donc à 2,1 points.

La formule de calcul du coefficient de l'allégement « Fillon » est la suivante :

C = (0,26/0,6) x (1,6 x Smic horaire brut x nombre d'heures rémunérées/rémunération mensuelle brute - 1)

Depuis le 1 ^er juillet 2007 toutefois, le coefficient maximal a été porté à 0,281 pour les employeurs de un à dix-neuf salariés au plus, en application d'une disposition de la loi de finances pour 2007 ^{39 ( * )} . En d'autres termes, l'exonération de cotisations patronales est dorénavant complète pour cette catégorie de PME (hors cotisations AT-MP).

• La formule de calcul de l'allégement « Fillon » n'est pas neutre en ce qui concerne les heures supplémentaires et défavorise les employeurs qui y recourent.

En effet, le nombre d'heures supplémentaires effectuées est pris en compte, dans la formule de calcul du coefficient d'exonération, selon les mêmes modalités que les heures « normales » entrant dans la durée légale du travail. Elles ne sont affectées d'aucun coefficient de majoration : une heure supplémentaire « pèse » le même poids qu'une heure « normale » au numérateur de la formule.

En revanche, le montant de la rémunération mensuelle brute inscrite au dénominateur englobe les majorations versées au salarié au titre de ces heures supplémentaires. Le surplus acquitté à cette occasion n'est pas retranché de la formule de calcul.

En conséquence, toutes choses égales par ailleurs, le coefficient d'exonération sera plus faible pour une heure supplémentaire que pour une heure normale, ce qui est dans la logique de l'allégement « Fillon » puisque celui-ci diminue au fur et à mesure que la rétribution horaire augmente.

Evidemment, ce biais doit être corrigé, dès lors que le Gouvernement souhaite favoriser le recours aux heures supplémentaires . Sur un strict plan mathématique, la solution est simple : il suffit de majorer, au numérateur, le poids des heures supplémentaires en leur appliquant le taux de majoration affectant la rémunération de ces heures, tel qu'il est déjà pris en compte au dénominateur.

L'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale serait ainsi complété afin de préciser que les heures supplémentaires seront dorénavant prises en compte en majorant leur nombre par le taux de majoration qui est appliqué à leur rémunération, dans la limite de 25 % (pour les huit premières heures supplémentaires) ou de 50 % (pour les heures supplémentaires au-delà de la huitième).

L'exemple ci-après permet de vérifier que cette adaptation de la règle permet de neutraliser les effets défavorables de l'allégement « Fillon » sur les heures supplémentaires. Soit une entreprise employant des salariés payés au Smic, effectuant quatre heures supplémentaires par semaine au-delà des trente-cinq heures légales.

Le nombre d'heures supplémentaires effectuées dans le mois est d'environ dix-huit et le nombre d'heures « normales » de 151,67. Le montant du Smic horaire brut est de 8,44 euros et la rémunération mensuelle brute pour ces heures est de 1 280 euros (Smic brut mensuel). Le montant du Smic brut horaire majoré de 25 % est de 10,55 euros.

Dans le régime actuellement en vigueur, la formule de calcul du coefficient d'exonération est le suivant :

C = (0,26/0,6) x ([1,6 x 8,44 x (151,67 + 18 ]) / (1 280 + ( 10,55 x 18 )] -1) = 0,433 x (2 291,22/1 469,9 - 1) = 0,242

L'exonération n'est que de 24,2 points, bien que les salariés soient tous au Smic.

A l'issue du vote du présent projet de loi, la formule deviendra :

C = (0,26/0,6) x ([1,6 x 8,44 x (151,67 + 22,5 ^{40 ( * )} ]) / (1 280 + ( 10,55 x 18 )] -1) = 0,433 x (2 351,99/1 469,9 - 1) = 0,26

L'exonération sera bien de vingt-six points, les entreprises effectuant des heures supplémentaires étant ainsi mises sur un pied d'égalité avec les autres.

4. Les mesures de coordination en vue d'autoriser le cumul de la déduction forfaitaire de cotisations patronales avec les autres dispositifs d'exonération déjà existants (paragraphes V - 2°, V bis à V quater et VI - 1°bis et 3°)

On l'a vu, le dispositif de déduction forfaitaire des cotisations patronales institué par le présent article, peut se cumuler, sous certaines limites, avec les autres dispositifs d'exonération de cotisations patronales de sécurité sociale. Cette mesure de portée générale impose toute une série de dispositions « miroirs » au sein des articles concernant ces exonérations afin d'en autoriser expressément le cumul avec la nouvelle déduction forfaitaire.

• Le 2° du V autorise le cumul de l'allégement « Fillon » sur les bas salaires avec la déduction forfaitaire de cotisations patronales . Cette précision est insérée dans l'article L. 241-13 du code de la sécurité sociale fixant les modalités de calcul de cet allégement.

Parallèlement, le projet de loi adapte le texte relatif à l'allégement « Fillon » afin d'extraire, des règles de cumul qui lui sont applicables, la référence à deux dispositifs temporaires d'exonération des cotisations patronales dues au titre des rémunérations et gains versés aux salariés recrutés sous contrat de travail à durée indéterminée, ou dont le CDD a été transformé en CDI, par certaines catégories d'employeurs visées par le code rural. Ces dispositifs n'ont, en fait, pas vocation à se cumuler avec la mesure d'exonération des cotisations patronales sur les bas salaires : la volonté du législateur était en effet que l'employeur puisse bénéficier, non pas simultanément, mais successivement, de ce dispositif et de la mesure « Fillon », les deux mesures étant très proches l'une de l'autre dans leur conception.

• L'Assemblée nationale a ensuite inséré trois paragraphes ( V bis à V quater ) afin de permettre le cumul de la déduction forfaitaire avec des dispositifs qui prohibent en principe le cumul avec d'autres mesures d'exonération des cotisations patronales de sécurité sociale :

- l'exonération de cotisations patronales au titre des créations d'emplois en zones de revitalisation rurale (ZRR) et en zones de redynamisation urbaine (ZRU) (article L. 131-4-2 du code de la sécurité sociale) ;

- l'exonération de cotisations patronales au titre des salariés de structures agréées de services à la personne intervenant auprès de publics non fragiles (III bis de l'article L. 241-10 du code de la sécurité sociale) ;

- l'exonération des cotisations d'allocations familiales pour certains régimes spéciaux de sécurité sociale (article L. 241-6-4 du code de la sécurité sociale) ;

- la réduction forfaitaire de cotisations patronales dues au titre de l'avantage en nature « repas » dans le secteur des « hôtels-cafés-restaurants » (HCR) (article L. 241-14 du code de la sécurité sociale) ;

- l'exonération de cotisations patronales en faveur des entreprises implantées dans les départements d'outre-mer (article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale) ;

- l'exonération de cotisations patronales attachée au contrat de professionnalisation (article L. 981-6 du code du travail) ;

- l'exonération de cotisations patronales en faveur des entreprises implantées en zones franches urbaines (ZFU) (article 12 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville) ;

- l'exonération de cotisations patronales en faveur des « jeunes entreprises innovantes » (JEI) (VI de l'article 131 de la loi n° 2003-1311 de finances pour 2004) ;

- l'exonération de cotisations patronales en faveur des entreprises implantées dans un bassin d'emploi à redynamiser (VII de l'article 130 de la loi n° 2006-1771 de finances rectificative pour 2006).

• Enfin, le paragraphe VI prévoit également deux séries de cumuls avec la déduction forfaitaire des cotisations patronales de sécurité sociale au bénéfice de dispositifs inclus dans le code rural :

- le 1° bis , inséré à l'initiative de l'Assemblée nationale, permet le cumul de la déduction forfaitaire et de l'exonération des cotisations d'allocations familiales dues au titre des travailleurs occasionnels agricoles ;

- le 3° autorise le cumul de la déduction forfaitaire avec les exonérations de cotisations patronales prévues aux articles L. 741-15-1 et L. 741-15-2 du code rural, visant à favoriser les embauches sous contrat de travail à durée indéterminée.

On l'a vu, cette dernière catégorie d'exonération n'a pas vocation à être cumulée avec l'allégement « Fillon » dans la mesure où les deux dispositifs sont de conception voisine. En revanche, un cumul avec le dispositif de déduction forfaitaire institué par le présent article est techniquement, lui, possible.

C - L'ABROGATION DU RÉGIME DÉROGATOIRE DE MAJORATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES DANS LES ENTREPRISES DE VINGT SALARIÉS AU PLUS

Le paragraphe VII abroge une partie de l'article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise.

Le I de l'article 4 de la loi précitée fixe le taux de majoration légal applicable aux entreprises comptant au plus vingt salariés ; par dérogation, ce taux est fixé à seulement 10 % pour les quatre premières heures supplémentaires. De plus, les heures supplémentaires sont, dans ces entreprises, celles effectuées au-delà de trente-six heures hebdomadaires. Le III du même article 4 précise que ce régime dérogatoire s'applique aux entreprises comptant au plus vingt salariés à la date de promulgation de la loi et qu'il prend fin le 31 décembre 2008.

Il est proposé d'abroger le I de cet article et les dispositions du III qui s'y rapportent. Ainsi, tous les salariés, quelle que soit la taille de leur entreprise, bénéficieront du même taux de majoration légal , fixé à 25 % pour les quatre premières heures supplémentaires. Cette mesure est conforme à la philosophie poursuivie par le projet de loi, qui souhaite rendre le travail supplémentaire réellement rémunérateur pour le salarié. Elle occasionne cependant un surcoût pour les entreprises concernées, qui ne sera pas toujours entièrement compensé par les mesures d'allégement de cotisations sociales proposées.

D - L'ÉVALUATION DU DISPOSITIF

• L'Assemblée nationale a inséré un paragraphe VI bis , issu de l'adoption d'un amendement présenté par le groupe socialiste, radical et citoyen, sous-amendé par la commission des finances. Il prévoit que l'employeur informe le comité d'entreprise ou, à défaut, les délégués du personnel, sur l'utilisation du volume d'heures supplémentaires effectuées par les salariés de l'entreprise ou de l'établissement. Un bilan annuel portant sur l'utilisation du contingent d'heures supplémentaires est transmis à cet effet.

• Par ailleurs, le paragraphe IX du présent article prévoit que le Gouvernement présentera au Parlement un rapport sur l'évaluation de l'application du dispositif d'exonération des charges fiscales et sociales des heures supplémentaires.

L'Assemblée nationale a précisé le contenu de ce rapport sur quatre points :

- Le document élaboré par le Gouvernement devra, tout d'abord, indiquer l'évolution du nombre d'heures supplémentaires, complémentaires et choisies constatée à l'échelle nationale et par branche d'activité. On peut penser, en effet, que ce nombre devrait augmenter, en premier lieu parce que les employeurs et les salariés seront incités à y recourir, en second lieu, parce que des heures supplémentaires actuellement effectuées sans être déclarées, vont l'être.

On peut enfin s'attendre à une diminution du nombre d'heures supplémentaires payées sous la forme d'un repos compensateur de remplacement, entraînant en contrepartie une augmentation du nombre des heures supplémentaires payées et entrant dans le champ du dispositif.

- Le rapport contiendra, ensuite, une étude de l'impact de l'évolution du nombre des heures supplémentaires, complémentaires et choisies sur l'économie nationale et les finances publiques . Les auteurs de l'amendement ont voulu que soient analysés deux éléments en particulier : l'effet positif attendu sur les comptes publics du surcroît d'activité et de revenu ; le montant du supplément net de recettes pour les régimes sociaux correspondant aux charges patronales perçues sur les heures supplémentaires additionnelles rémunérées à des niveaux pour lesquels la déduction forfaitaire et l'allégement « Fillon » ne couvrent pas l'intégralité des charges dues.

- Le rapport devra également analyser l'impact du dispositif sur les salaires . Afin de mesurer le risque de voir le recours aux heures supplémentaires se substituer à des augmentations salariales, l'étude de l'évolution des rémunérations sera corrélée à l'importance de l'utilisation d'heures supplémentaires, complémentaires et choisies par les entreprises.

- Enfin, le rapport devra évaluer les conséquences du dispositif pour l'Etat, les collectivités territoriales et leurs établissements publics en tant qu'employeurs.

La date de remise du rapport a été avancée du 1 ^er juillet 2009 au 31 décembre 2008 .

L'importance de la réforme proposée et son coût pour les finances publiques justifient qu'une évaluation soit effectivement réalisée au plus vite, afin de tirer rapidement toutes les conséquences d'éventuelles insuffisances ou de défaut patents des mécanismes mis en place.

Il n'est pas certain cependant que les informations nécessaires à une évaluation sur la première année d'application du dispositif puissent être disponibles dès la fin 2008. Dans son avis, l'Acoss plaidait ainsi pour un report à l'automne 2009 de la date de remise du rapport, soulignant le fait qu'elle avait besoin de plus de temps, non seulement pour collecter les données utiles à l'évaluation, mais aussi pour les interpréter.

II - La position de votre commission

Votre commission est favorable à l'exonération d'impôt ou de cotisations sociales proposée par cet article. Elle devrait encourager les chefs d'entreprise à faire effectuer plus d'heures supplémentaires à leurs salariés, ce qui répondra, pour une part, aux problèmes de pouvoir d'achat qui se posent à nos concitoyens.

L'examen de cet article a cependant mis en relief l'exceptionnelle complexité des règles relatives à la durée du travail. Une simplification serait certainement bienvenue, d'autant qu'à la complexité de la législation sur le temps de travail s'ajoute celle du mécanisme financier mis en oeuvre

Votre commission tient à souligner que le projet de loi ne remet en cause aucune disposition du code du travail et maintient la durée légale du travail à trente-cinq heures hebdomadaires. En favorisant le recours aux heures supplémentaires, elle tend cependant à faire de cette durée légale davantage un plancher qu'un plafond.

Votre commission vous propose toutefois d'apporter quelques modifications à la partie du texte consacrée à l'exonération fiscale .

• S'agissant des salariés couverts par un accord de modulation, elle souhaite préciser qu'ils bénéficieront d'heures supplémentaires exonérées seulement s'ils travaillent plus de 1 607 heures par an. Dans sa rédaction actuelle, le projet de loi indique que ces salariés peuvent bénéficier de l'exonération s'ils dépassent ce seuil de 1 607 heures, mais aussi si leur durée du travail excède un seuil inférieur éventuellement fixé par voie conventionnelle. Cette rédaction est facteur d'inégalités de traitement entre les salariés, selon qu'ils sont soumis à des conventions plus ou moins favorables, et n'est pas conforme à la logique d'ensemble du texte, qui entend récompenser les salariés qui travaillent plus de trente-cinq heures par semaine ou 1 607 heures dans l'année.

• S'agissant des entreprises employant au plus vingt salariés, votre commission approuve la modification introduite par l'Assemblée nationale, qui permet de mieux prendre en compte les règles particulières qui leur sont applicables en vertu du II de l'article 4 de la loi n° 2005-296 du 31 mars 2005 portant réforme de l'organisation du temps de travail dans l'entreprise. Elle souhaite cependant, par analogie avec la mesure proposée pour les salariés couverts par un accord de modulation, préciser les seuils de déclenchement des heures exonérées. Pour les salariés qui augmentent leur durée du travail en renonçant à des journées ou demi-journées de repos, ce seuil pourrait être fixé à 218 jours par an, conformément à ce qui est prévu au III de l'article L. 212-15-3 du code du travail. Pour ceux qui sont soumis à une convention de forfaits en heures, le bénéfice de l'exonération serait subordonné à l'accomplissement de plus de 1 607 heures de travail par an.

• Concernant la clause « anti-abus » visant à éviter que les salariés à temps partiel n'effectuent de manière permanente des heures complémentaires, votre commission s'interroge sur le bien fondé de la modification introduite par l'Assemblée nationale. Celle-ci prévoit que les heures complémentaires effectuées de manière régulière par un salarié pendant douze semaines ne sont exonérées d'impôt sur le revenu que si elles sont intégrées de manière définitive à son horaire contractuel de travail. Cette exigence d'intégration « définitive » dans l'horaire contractuel de travail paraît excessivement contraignante : un salarié qui déciderait, quelques années après avoir bénéficié d'une exonération, de réduire sa durée du travail, pour des raisons familiales par exemple, en perdrait le bénéfice. Votre commission vous propose donc de revenir au dispositif figurant dans le projet de loi initial, qui prévoyait que le nouvel horaire devrait être maintenu pendant une durée minimale fixée par décret.

Sur le volet relatif aux exonérations de cotisations sociales , votre commission vous propose d'adopter deux amendements rédactionnels, un amendement de coordination avec une modification introduite par l'Assemblée nationale et un amendement supprimant du code de la sécurité sociale une disposition devenue obsolète, relative au cumul de l'allégement « Fillon » et du reliquat d'allégement « Aubry » sur les salaires des personnes embauchées en contrepartie de la réduction du temps de travail.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi amendé.

Article premier bis - Rapport au Parlement sur la prise en compte statistique des demandeurs d'emploi outre-mer

Objet : Cet article, inséré par l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement remettra au Parlement, avant le 31 décembre 2007, un rapport sur les modalités d'intégration des personnes privées d'emploi en outre-mer dans les statistiques nationales relatives aux chiffres du chômage.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Les statistiques du chômage sont présentées distinctement pour la métropole et pour les départements d'outre-mer (Dom).

Il existe, en effet, actuellement deux dispositifs séparés , pour la métropole et pour les Dom, pour l'élaboration des indicateurs relatifs à la situation de l'emploi. Depuis 2003, l'enquête emploi de l'Insee est réalisée en continu en métropole, alors qu'elle était auparavant concentrée sur un seul mois de l'année. Dans les départements d'outre-mer, en revanche, l'enquête emploi se déroule au deuxième trimestre de l'année et conserve une périodicité annuelle . En conséquence, il n'est pas possible de consolider en un chiffre unique les taux de chômage constatés en métropole et dans les Dom.

Le Conseil national de l'information statistique (Cnis) a établi, en mars 2007, un rapport intitulé « Niveaux de vie et inégalités sociales » ^{41 ( * )} dont l'une des propositions concerne l'élargissement aux départements d'outre-mer des principaux indicateurs d'inégalités du système statistique national. Cette demande couvrait notamment le contenu des enquêtes emploi.

L'Assemblée nationale a adopté un amendement déposé par plusieurs élus d'Antilles-Guyane pour demander que le Gouvernement remette au Parlement, le 31 décembre 2007, un rapport sur les modalités d'intégration des personnes privées d'emploi en outre-mer dans les statistiques nationales relatives aux chiffres du chômage.

Cet amendement, portant article additionnel, a été adopté avec un avis favorable de la commission des finances et du Gouvernement, sous réserve d'une précision sur la date limite de son dépôt (repoussée du 1 ^er octobre au 31 décembre 2007).

Lors de son examen, Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi, a rappelé les limites actuelles à l'établissement d'une statistique consolidée du chômage métropole-Dom et indiqué qu'un groupe de travail spécifique serait créé sur le sujet.

II - La position de votre commission

Quoique traditionnellement peu favorable à la multiplication des rapports au Parlement, votre commission estime que le document demandé au Gouvernement trouve sa justification dans la nécessité de disposer de données consolidées au niveau national sur les questions d'emploi. La réforme de notre système statistique suppose de procéder à des modifications techniques que le rapport permettra de préparer.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 8 - Principe du revenu de solidarité active

Objet : Cet article institue, à titre expérimental, un revenu de solidarité active qui a pour vocation de garantir l'augmentation des ressources d'une personne bénéficiaire d'un minimum social qui exerce, reprend ou accroît son activité.

I - Le dispositif proposé

Cet article vise à permettre l'expérimentation, dans quelques départements volontaires, du revenu de solidarité active (RSA) et en fixe le principe. Ce dispositif est l'aboutissement de la réflexion engagée en 2005 par la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté », présidée par Martin Hirsch ^{42 ( * )} . Ses modalités d'expérimentation ont été formalisées, en partenariat avec les premiers départements candidats, par l'agence nouvelle des solidarités actives (Ansa).

La mise en place d'un revenu de solidarité active vise à rendre financièrement attractive la reprise d'emploi ou l'augmentation de l'activité professionnelle pour les personnes qui bénéficient de la solidarité nationale. Ainsi que l'a souligné Martin Hirsch à plusieurs reprises, la garantie que l'emploi soit, dès le départ, rémunérateur pour les personnes qui rencontrent les plus grandes difficultés est l'une des clefs du dispositif proposé. Cela suppose que les personnes puissent prévoir facilement, et sans incertitude à moyen terme, le niveau de leurs ressources.

C'est la raison pour laquelle le RSA entend répondre à trois objectifs :

- supprimer les effets de seuil qui constituent l'une des causes essentielles de la perte de ressources lors du retour à l'emploi des bénéficiaires de minima sociaux ;

- améliorer la situation économique des travailleurs pauvres par une augmentation de leurs ressources grâce à un mécanisme qui ne pèse pas sur le coût du travail ;

- simplifier un système de solidarité nationale trop complexe et cloisonné, régi par des règles hétérogènes peu lisibles pour les bénéficiaires afin de rendre le niveau des prestations plus prévisible.

Selon les termes du premier alinéa de cet article, le RSA doit permettre de garantir, à chaque foyer, un revenu minimal qui tient compte de ses revenus d'activité et des charges de famille et qui doit s'accroître dès lors que le nombre d'heures travaillées augmente.

Le présent article ne définit pas précisément le niveau de ce revenu garanti, chaque département ayant la faculté d'en fixer le montant librement. L'expérience menée dans le département de l'Eure et les informations contenues dans le rapport Hirsch de 2005 conduisent à penser qu'il ne pourrait être inférieur au seuil de pauvreté, estimé au niveau européen à 60 % du revenu médian (830 euros pour une personne seule). Dans l'Eure, son montant est majoré jusqu'à 25 %, pour une reprise d'activité à temps plein ^{43 ( * )} . Interrogé sur les critères de définition du revenu garanti, le haut commissaire aux solidarités actives contre la pauvreté a indiqué que son montant n'a pas vocation à être fixe. Il doit évoluer de façon progressive, en fonction du nombre d'heures travaillées, et comporte trois éléments : le revenu d'activité, les prestations familiales et de logement et le RSA.

Le texte n'explicite pas non plus ce que recouvre la notion de « ressources ». D'après le rapport de la commission « Familles, vulnérabilité, pauvreté », l'ensemble des aides ou prestations doit être intégré à terme dans un mécanisme unique. Toutefois, les prestations familiales et les allocations de logement, dont le mode de calcul intègre des paramètres différents de ceux retenus pour le RSA, ne seraient pas intégrées au RSA mais seraient prises en compte pour la fixation de son montant.

En définitive, dans le cadre des principes retenus par le projet de loi, il reviendra aux départements de fixer le niveau du revenu garanti (le texte ne prévoit notamment aucun plafond) et de définir les modalités de calcul du RSA. L'agence nouvelle des solidarités actives (Ansa), qui participe activement à la mise en oeuvre de cette expérimentation, a formulé quelques recommandations qui pourront orienter les départements :

- tout revenu tiré de l'augmentation ou de la reprise d'une activité professionnelle ne peut déclencher une diminution des prestations supérieure à 50 % du gain provenant du travail. Aujourd'hui, du fait du caractère différentiel de la prestation, une personne au RMI qui reprend une activité à temps partiel et gagne 180 euros par mois, continuera de percevoir le RMI, mais minoré de 180 euros. Or la reprise d'activité entraîne des charges nouvelles (transport, garde d'enfant, etc.) et peut se traduire par une diminution des droits connexes liés au statut. Au total, la personne ayant repris un emploi verra son revenu disponible mensuel diminuer, ce qui est d'autant plus dissuasif lorsque les revenus tirés du travail sont modestes et ne permettent pas de couvrir les charges du foyer. Contrairement au RMI auquel il va se substituer, le RSA diminuera de façon progressive : il ne pourra être minoré d'un montant supérieur à la moitié du revenu supplémentaire tiré de la reprise d'activité. Cela signifie que la personne recevra, en plus des 180 euros tirés de son activité professionnelle à temps partiel, le montant du RMI, diminué au maximum de 90 euros (la moitié de 180 euros) ;

- pour les revenus les plus faibles (ceux inférieurs à 0,7 Smic ^{44 ( * )} pour une personne seule), la progression du RSA peut être plus rapide. Cela signifie que, grâce au RSA, le RMI pourrait n'être minoré que de 40 % ou 30 % du gain produit par le travail. Le département de l'Eure a opté pour ce type de mécanisme très progressif, qui privilégie les personnes percevant de faibles revenus (cf. annexes n ^os 1 et 2). Dans ce système, les personnes travaillant à quart de temps sont particulièrement avantagées et doivent atteindre obligatoirement un revenu garanti égal au seuil de pauvreté. A l'inverse, entre 0,7 et 1,4 Smic pour une personne seule et 1 et 2 Smic pour un couple, la réduction du montant de la prestation serait légèrement accentuée.

Le second alinéa précise que l'expérimentation concerne les allocataires de deux minima sociaux, le RMI et l'allocation de parent isolé (API). L'expérimentation engagée par la loi de finances pour 2007 prévoyait la possibilité d'en ouvrir le bénéfice aux seuls allocataires du RMI. L'ouverture du champ de l'expérimentation aux bénéficiaires de l'API permettra d'établir des comparaisons et d'en tirer des enseignements relatifs aux éléments qui peuvent freiner la reprise d'activité.

Le RMI

Créé en 1988 par le gouvernement de Michel Rocard, le revenu minimum d'insertion garantit à toute personne résidant en France, âgée de plus de vingt-cinq ans ou assumant la charge d'un ou plusieurs enfants, un montant minimum de ressources.

• Conditions d'accès

Les ressortissants communautaires doivent être dans une situation conforme aux règles de droit au séjour, avoir résidé en France durant les trois mois précédant la demande et ne pas être entrés en France pour y chercher un emploi et s'y maintenir à ce titre.

• Modalités de calcul et de versement

C'est une prestation différentielle dont le montant est calculé en fonction des revenus du ménage ou de la personne concernée. Ainsi, une personne travaillant neuf heures par semaine et rémunérée au Smic percevra un salaire d'environ 250 euros par mois. Le montant du RMI sera déterminé de la façon suivante :

RMI complet-revenus d'activité = RMI différentiel

Soit : 388-250=138 euros

Le montant du RMI varie également en fonction de la composition familiale et des autres revenus du ménage selon la grille suivante :

Montant du RMI en fonction de la situation familiale
En euros	RMI	dont forfait logement
Une personne	440,86	52,90
Deux personnes	661,29	105,81
Par personne supplémentaire	136,26	ns
Par pers suppl. à partir de la 3ème	176,34	ns
Pour trois personnes et plus	797,55	130,94

Il est versé trimestriellement sur la base de la déclaration des ressources perçues le trimestre précédent.

• Coût pour les départements

6 milliards d'euros en 2006, soit une augmentation de 3,4 % par rapport à 2005. L'Etat doit un milliard d'euros aux départements au titre de la compensation prévue lors de la décentralisation du RMI en 2004.

L'API

Créée en 1976, l'allocation de parent isolé est attribuée à toute personne résidant en France et assumant seule la charge d'un ou plusieurs enfants. Sont considérées comme isolées les personnes veuves, séparées, divorcées, abandonnées ou célibataires, ainsi que les femmes enceintes seules ayant effectué la déclaration de grossesse et les examens médicaux prévus par la loi.

• Modalités de calcul et de versement

C'est une prestation différentielle dont le montant est calculé en fonction des revenus du foyer et du nombre d'enfants à charge.

Montant de l'API en fonction de la situation familiale
Situation familiale	API en euros
Femme enceinte sans enfant à charge	561,18
Parent isolé avec un enfant à charge	748,24
Par enfant supplémentaire	187,06

L'API est versée trimestriellement sur la base des ressources du trimestre précédent, jusqu'au troisième anniversaire du dernier enfant à charge (API longue) ou pendant une durée maximale d'un an (API courte), quel que soit l'âge de l'enfant, à la condition que la demande intervienne dans les dix-huit mois qui suivent la situation d'isolement.

• Evolution du nombre de bénéficiaires

L'API concerne aujourd'hui plus de 200 000 personnes, soit une hausse de 5,9 % en 2006. Cette évolution résulte en partie de l'alignement des montants versés en métropole et dans les DOM et qui doit s'achever au 1 ^er janvier 2007.

• Coût pour l'Etat

A la charge de l'Etat depuis 1988, l'API représente un coût qui s'élève à plus d'un milliard d'euros en 2006. Entre 1999 et 2005, son rythme de progression a été en moyenne annuelle de 5,5 %, puis de 8 % en 2005 et 9,5 % en 2006.

En France, près de 1,2 million de personnes touchent le RMI et plus de 200 000 personnes perçoivent l'API. Selon les informations recueillies par votre rapporteur, l'expérimentation étant circonscrite à quelque vingt-cinq départements, elle porterait en réalité sur un échantillon limité à 200 000 personnes. Sur cet échantillon, seules 50 000 d'entre elles pourraient expérimenter le RSA, du fait de la faible employabilité des allocataires de minima sociaux visés par la mesure.

L'Assemblée nationale a adopté cet article sans modification.

II - La position de votre commission

Ambitieux dans son principe, le RSA suscite tout particulièrement l'intérêt de votre commission qui plaide depuis plusieurs années en faveur d'une réforme du système des minima sociaux. Suivant les recommandations du rapport d'information qu'elle a consacré à ce sujet ^{45 ( * )} , votre commission considère que trois principes devraient guider son élaboration :

- d'abord, l'équité entre bénéficiaires de minima sociaux et travailleurs pauvres, qui suppose que toute aide ou prestation soit accordée sur le critère des ressources et non sur celui du statut comme c'est le cas aujourd'hui ;

- ensuite, la sécurisation des parcours professionnels grâce à la suppression des effets de seuils ou des délais de carence entre la fin d'une période de travail et le retour aux minima sociaux, qui créent des « trappes à inactivité » et freinent le retour à l'emploi des bénéficiaires des minima sociaux ;

- enfin, le renforcement de l'accompagnement social et professionnel des bénéficiaires des minima sociaux dans leur parcours de réinsertion.

Votre commission accueille donc favorablement la mise en place d'un revenu de solidarité active qui répond en grande partie à ses préoccupations. Cependant, même si votre commission convient du caractère nécessairement simplifié et ciblé du RSA expérimental, votre commission émet quelques réserves :

- sur les effets d'aubaine que pourrait entraîner un tel dispositif. Il s'agit en effet de ne pas décourager l'accès à un travail à temps plein et de privilégier un mécanisme d'incitation financière tel qu'une activité à temps plein soit plus attractive qu'une activité à temps partiel ;

- sur les coûts qui en résulteront pour les départements et pour l'Etat, sans pour autant avoir de garantie de résultat. L'absence de barème commun laisse en effet planer une grande incertitude sur le montant du RSA, les départements ayant une totale liberté en la matière. En témoigne l'exemple du département de l'Eure, qui a choisi de fixer le revenu garanti à un niveau de 25 % supérieur au seuil de pauvreté pour les personnes exerçant une activité à temps plein ;

- sur les inégalités de traitement que cette expérimentation risque d'occasionner : d'une part, entre les bénéficiaires du dispositif selon les départements et selon les minima (API ou RMI) ; d'autre part, entre les bénéficiaires du RSA et ceux qui en sont exclus (travailleurs pauvres, autres allocataires de minima sociaux).

Votre commission reconnaît néanmoins à ce stade les vertus de l'expérimentation qui permet aux départements, avec une certaine marge de manoeuvre, d'adapter le système aux difficultés particulières auxquelles ils peuvent être confrontés sur leurs territoires. Elle gage que cette expérimentation donnera des résultats positifs et encourageants susceptibles d'ouvrir de nouvelles voies pour réformer notre système de solidarité nationale.

Toutefois, sans réduire de façon excessive la liberté d'appréciation des conseils généraux, votre commission considère qu'il est essentiel que le calcul du RSA prenne en compte les aides et prestations légales et extralégales ainsi que les « droits connexes » auxquels ont accès les allocataires de minima sociaux, et dont ils peuvent perdre le bénéfice lors d'une reprise ou d'une augmentation de leur activité.

En effet, dans l'optique d'une réforme globale du système des minima sociaux et des droits connexes, votre commission juge utile de recenser ces droits et prestations, dès à présent, dans les territoires choisis pour l'expérimentation afin de les intégrer dans la mesure du possible au calcul du RSA. Elle vous proposera donc un amendement en ce sens, qui présente un triple intérêt : permettre aux départements de réaliser des économies en déduisant le montant de ces aides du RSA ; limiter l'apparition d'inégalités entre les travailleurs pauvres non éligibles au RSA expérimental et ses bénéficiaires ; préparer la mise en place d'une allocation unique, englobant chaque minimum et les aides et prestations qui lui sont liées, nécessaire à la simplification du système.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 9 - Extension des possibilités d'expérimentation aux allocataires du RMI

Objet : Cet article élargit le panel des dispositifs expérimentaux d'insertion mis en place par les départements pour les bénéficiaires du RMI et prévoit qu'une partie de leur coût sera pris en charge par l'Etat.

I - Le dispositif proposé

Le premier alinéa confirme le principe d'une expérimentation sur trois ans du RSA au profit des bénéficiaires du RMI dans les départements volontaires qui ont déjà engagé une telle démarche, en application de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007.

Sur son fondement, un décret du 4 mai 2007 a déjà ouvert la possibilité au département de l'Eure d'expérimenter plusieurs dispositifs d'insertion innovants, dont le RSA, et à la Côte-d'Or de tester un contrat unique d'insertion fusionnant l'ensemble des contrats aidés.

Par ailleurs, dix-sept autres départements, en attente d'un décret d'autorisation, ont déposé un dossier pour expérimenter des dispositifs dérogatoires d'intéressement ou permettant d'adapter les règles de fonctionnement des contrats d'avenir ou des CI-RMA.

L'article 142 précité de la loi de finances pour 2007 a en effet permis aux départements de déroger, à titre expérimental, à plusieurs dispositions du code du travail et du code de l'action sociale et des familles relatives aux dispositifs d'intéressement et aux règles régissant les contrats d'avenir et les CI-RMA, afin de mettre en place des dispositifs d'insertion innovants.

Le III de cet article a défini les conditions dans lesquelles les départements peuvent mettre en oeuvre un revenu de solidarité active en dérogeant :

- aux troisième et huitième alinéas de l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, ce qui leur permet d'augmenter le montant de la prime forfaitaire d'intéressement, d'en modifier la périodicité ou la durée de versement ;

- au premier alinéa de l'article L. 262-12-1 du même code, ce qui les autorise à diminuer le montant du RMI versé aux titulaires d'un contrat d'avenir ou d'un CI-RMA du montant de l'aide versée à l'employeur ;

- au sixième alinéa de l'article L. 322-12 du code du travail, ce qui leur permet d'augmenter le montant de la prime de retour à l'emploi (PRE) ou d'en modifier les modalités de versement.

Le 1° du présent article élargit le champ d'expérimentation ouvert aux conseils généraux, en les autorisant à déroger également :

- à l'ensemble des dispositions de l'article L. 262-12-1 précité, qui prévoient notamment (deuxième alinéa) que lors de la rupture du contrat ou de son non-renouvellement, les titulaires d'un contrat d'avenir ou d'un CI-RMA, le RMI est rétabli dans des conditions fixées par décret ;

- à l'article L. 322-12 précité (à l'exception des alinéas 2 à 5) et à l'article L. 262-11 (à l'exception des alinéas 4, 5 et 7), ce qui leur permet de verser la prime forfaitaire d'intéressement et la prime de retour à l'emploi à des personnes jusqu'alors exclues de ces formes d'intéressement, telles que les titulaires d'un contrat d'avenir ou d'un CI-RMA ou les personnes reprenant un emploi avec un horaire mensuel inférieur à 78 heures.

Ainsi que le rappelle l'exposé des motifs du projet de loi, l'ambition du présent article est de « rénover en profondeur le système d'intéressement en transformant le cas échéant les prestations existantes (prime forfaitaire, prime de retour à l'emploi, allocation de RMI versée aux personnes en emploi) en une allocation unique » , le RSA. Toutefois, le rapporteur de l'Assemblée nationale, Gilles Carrez, a souligné les difficultés que supposerait notamment l'intégration de la prime pour l'emploi dans le RSA, considérant qu'il serait « abusivement complexe » de l'expérimenter à ce stade. Il reviendra donc à chaque département d'apprécier l'opportunité d'une telle mise en oeuvre.

Le 2° prévoit qu'il appartiendra également aux conseils généraux de réserver le bénéfice de l'expérimentation aux personnes résidant ou ayant élu domicile sur leur territoire depuis une durée minimale qu'ils fixeront, celle-ci ne devant pas excéder six mois.

Le 3° renforce la dimension contractuelle du dispositif d'incitation financière au retour à l'emploi en disposant que les engagements réciproques du département et du bénéficiaire du RSA doivent être mentionnés dans le contrat d'insertion prévu par l'article L. 262-37 du code de l'action sociale et des familles pour tout allocataire du RMI.

Le 4° précise que la convention de mise en oeuvre de l'expérimentation, signée entre le préfet et le président du conseil général, peut prévoir la prise en charge par l'Etat d'une partie du coût qu'elle représente. Cette convention, mentionnée au IX de l'article 142 de la loi de finances pour 2007, prévoit déjà la compensation par l'Etat des primes et aides que le département est susceptible de verser à sa place (prime de retour à l'emploi, primes forfaitaires, etc.). Cela signifie concrètement que les sommes que les départements seraient amenés à engager, au-delà des dispositifs nationaux actuels, pour améliorer l'incitation financière au retour à l'emploi des bénéficiaires du RMI, pourraient être en partie prises en charge par l'Etat. Mais dans la rédaction initiale du projet de loi, il est clair que cette participation est facultative.

Ni le présent article, ni l'exposé de motifs ne précisent d'ailleurs quelle pourrait être l'importance de cette contribution et la durée pendant laquelle elle pourrait être versée. Lors de son audition à l'Assemblée nationale, le haut commissaire aux solidarités actives, Martin Hirsch, a indiqué que celle-ci pourrait s'élever à environ 25 millions d'euros et se décomposer comme suit : la moitié du surcoût direct versée aux départements au titre des bénéficiaires du RMI, soit 15 à 17 millions ; 3,5 à 4 millions pour la prise en charge du RSA versé aux bénéficiaires de l'API et 3 à 5 millions pour l'accompagnement, l'ingénierie et l'évaluation.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté quatre amendements :

- le premier vise à confirmer explicitement que la durée de l'expérimentation est de trois ans ;

- le deuxième prévoit que la convention entre le département et l'Etat précise obligatoirement, et non de façon facultative, les conditions dans lesquelles l'Etat prend en charge une partie du coût de l'expérimentation conduite dans les départements ;

- le troisième précise le contenu des rapports établis respectivement par le Gouvernement et les départements habilités à expérimenter le RSA ;

- enfin, le quatrième assujettit le RSA au régime juridique qui prévaut pour la prime forfaitaire versée aux bénéficiaires du RMI en matière d'attribution, d'organisme débiteur, de prescription, d'indus, d'incessibilité et d'insaisissabilité, de fraude, de sanction et de contentieux et prévoit qu'en cas de cumul de l'API et du RMI, le RSA sera mis en oeuvre prioritairement au titre de l'API et sera, de fait, pris en charge par l'Etat.

III - La position de votre commission

Votre commission approuve les avancées majeures qui résultent du présent article :

- il permet d'élargir le champ des bénéficiaires potentiels de l'incitation financière au retour à l'emploi, ce dont votre commission ne peut que se réjouir. Cela réduit ainsi les inégalités persistantes entre différents allocataires du RMI selon leur situation ;

- il prévoit la participation financière de l'Etat à l'expérimentation en garantissant que ses modalités seront définies dans la convention signée avec le conseil général. Votre commission considère que cette participation est fait, l'Etat étant à la fois l'instigateur et le bénéficiaire à terme de cette expérimentation. De surcroît, un surcoût trop élevé pour les conseils généraux pourrait se révéler dissuasif ; or, il s'agit de ne pas décourager les départements à s'engager dans une telle démarche.

C'est pourquoi votre commission plaide en faveur d'une définition plus stricte des modalités de la participation financière de l'Etat. Elle souhaiterait que le surcoût pour un département volontaire n'excède pas 50 % de la dépense globale engagée pour l'expérimentation sur l'ensemble de sa durée. Un amendement n'étant pas recevable, sous cette forme, au regard de l'article 40 de la constitution, elle proposera un amendement visant à prévoir que figure dans la convention signée par le département et par l'Etat l'échéancier de la contribution de ce dernier pendant toute la durée de l'expérimentation.

Elle présente également un amendement rédactionnel corrigeant une erreur de référence.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 10 - Extension des possibilités d'expérimentation aux allocataires de l'API

Objet : Cet article étend aux allocataires de l'API reprenant une activité le bénéfice de l'expérimentation du revenu de solidarité active menée en faveur des allocataires du RMI et en fixe les conditions spécifiques de mise en oeuvre.

I - Le dispositif proposé

Le présent article propose que l'expérimentation du RSA soit étendue aux bénéficiaires de l'API et en adapte le cadre général.

Ainsi, le paragraphe I prévoit que :

- l'expérimentation aura lieu dans les mêmes départements ou territoires infra-départementaux choisis pour les expérimentations prévues à l'article 9 au profit des allocataires du RMI ;

- les bénéficiaires potentiels du RSA doivent résider ou avoir élu domicile dans les départements concernés par l'expérimentation prévue pour les allocataires du RMI, la condition de durée étant fixée ici, ainsi que le prévoit le paragraphe IX , par décret en Conseil d'Etat.

Par ailleurs, le paragraphe V dispose que les engagements réciproques du bénéficiaire de l'API et de l'Etat, au regard de l'emploi, font l'objet, dans le cadre de cette expérimentation, d'un décret, alors que pour l'allocataire du RMI, ils sont mentionnés dans le contrat d'insertion qui le lie au conseil général.

En outre, le paragraphe VII précise que la durée de l'expérimentation est également de trois ans à compter de la publication du décret fixant la liste des départements concernés.

De même, le paragraphe VIII indique que l'expérimentation fera l'objet d'une évaluation dans les conditions définies par l'article 142 de la loi de finances pour 2007, à savoir la constitution d'un comité d'évaluation national, ainsi que, dans chaque département, la transmission au préfet d'un rapport annuel et d'un rapport final d'évaluation et la communication au Parlement d'un rapport de synthèse de l'ensemble des expérimentations.

Quoique légèrement différent dans ses modalités de calcul, le RSA versé aux bénéficiaires de l'API obéit aux mêmes principes de base que celui qui doit être accordé aux allocataires du RMI. Selon les termes du paragraphe II , il doit garantir un niveau de ressources minimal progressif, dit « revenu garanti », qui varie en fonction du nombre d'enfants dont le bénéficiaire a la charge et du montant des revenus qu'il tire de son activité professionnelle, y compris ceux versés lors de travaux saisonniers. Doivent être également pris en compte les revenus perçus lors d'un stage de formation et la durée de reprise d'activité, éléments qui ne figurent pas à l'article 8 du projet de loi qui donne une définition générale du RSA. En outre, le paragraphe IX précise qu'un décret simple fixe le montant du revenu garanti aux allocataires de l'API grâce au RSA.

Le paragraphe III précise que le RSA versé aux allocataires de l'API est financé par l'Etat et qu'il est assujetti aux mêmes règles juridiques que l'API en matière d'attribution des prestations, de financement, d'organisme débiteur, de prescription, de régime fiscal, d'indus, d'incessibilité et d'insaisissabilité, de fraude, de sanction et de contentieux.

Le paragraphe IV institue une clause de sauvegarde préservant les allocataires de l'API d'une éventuelle dégradation de leur situation financière, la perte résultant de l'application du RSA devant être en effet compensée par la restitution d'une somme équivalente. Celle-ci semble se justifier par la faculté donnée aux départements de ne pas appliquer les dispositions de l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale et de l'article L. 322-12 du code du travail :

- le premier prévoit que les rémunérations tirées d'activités professionnelles ou de stages de formation qui ont commenté au cours de la période de versement de l'allocation, peuvent être exclues en tout ou partie du montant des ressources servant à son calcul. Cette mesure concerne notamment les travaux saisonniers, dont le caractère ponctuel justifie qu'ils n'entraînent pas forcément une modulation de l'allocation. La non application de ces dispositions pour le RSA permet à l'Etat de mettre en place un système de révision mensuelle de son montant, au plus près des évolutions constatées des ressources du bénéficiaire, faisant jouer à plein le mécanisme différentiel de ce revenu ;

- le second concerne les conditions d'accès et les modalités de versement de la prime de retour à l'emploi. Celles-ci peuvent être aménagées à la convenance de l'Etat dans le cadre de cette expérimentation, ce qui leur permet par exemple d'en ouvrir le bénéfice à des personnes reprenant une activité dont la durée de travail est inférieure à 78 heures mensuelles.

Le paragraphe VI , enfin, tire les conséquences de la spécificité de l'API, qui se caractérise par une durée déterminée de douze mois de prestation (API « courte ») ou, généralement, de trois ans (API « longue »), jusqu'au troisième anniversaire du dernier enfant à charge. Les études récentes montrent que les sorties de l'API sont majoritairement dues à l'arrivée à échéance de l'allocation, plutôt qu'à des sorties positives vers l'emploi ou vers la constitution d'un couple. C'est pourquoi, afin d'éviter l'occurrence de périodes d'interruption brutale des prestations préjudiciables à la stabilisation de la situation des bénéficiaires, ce paragraphe prévoit qu'au terme de la période de son versement, le droit au RSA est maintenu pendant un an dans les mêmes conditions.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Le présent article a fait l'objet de plusieurs modifications par l'Assemblée nationale. Outre trois modifications de forme, elle a adopté :

- un amendement prévoyant l'établissement d'une liste des départements et territoires retenus pour l'expérimentation du RSA au bénéfice de l'API, arrêtée par le ministre en charge de la famille ;

- un amendement tendant à limiter le nombre de cas pour lesquels il est prévu un maintien des droits au RSA pour ceux des bénéficiaires de l'API dont la situation aurait changé et ne les rendrait de ce fait plus éligibles à cette allocation.

III - La position de votre commission

Votre commission porte un intérêt tout particulier aux allocataires de l'API, souvent très éloignés de l'emploi et dont le retour à l'activité doit être encouragé. Elle approuve donc l'extension en leur faveur d'un mécanisme d'incitation financière à la reprise d'activité tel que le RSA. Elle demeure toutefois réservée sur les effets positifs que l'on peut attendre d'un tel dispositif sans renforcement de l'accompagnement et du soutien des personnes concernées dans leur démarche d'insertion.

C'est pourquoi, elle proposera un amendement visant à favoriser l'accompagnement et le développement des actions de formation en faveur des allocataires de l'API, ayant pu constater, s'agissant des bénéficiaires du RMI, que la présence de tels dispositifs améliore considérablement l'efficacité des politiques incitatives au retour à l'activité parallèlement mises en oeuvre.

En outre, elle proposera un amendement corrigeant une erreur matérielle, afin d'indiquer que l'évaluation annuelle de l'expérimentation conduite en faveur des allocataires de l'API fera l'objet d'un rapport établi, pour chaque département, par le comité d'évaluation, créé par l'article 142 de la loi de finances pour 2007, et non par les départements dans lesquels il est mis en oeuvre.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 11 - Conditions d'entrée en vigueur de l'expérimentation au niveau départemental

Objet : Cet article précise les conditions d'entrée en vigueur de l'expérimentation et détermine les critères qui permettront de sélectionner les départements habilités à la conduire.

I - Le dispositif proposé

Le présent article distingue deux cas de figure :

- celui des départements qui se sont déjà portés volontaires pour expérimenter différents dispositifs d'insertion en application de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 et dont le dossier complet a été remis au préfet avant le 30 juin 2007 ;

- celui des départements dont la candidature n'a pas été déclarée dans le cadre de la procédure d'expérimentation prévue par l'article 142 précité, mais qui souhaitent le faire dans les conditions définies par le projet de loi.

Dans les deux cas, la date limite de candidature est fixée par le projet de loi au 30 septembre 2007, le dossier devant être transmis au préfet avant cette date. Les informations requises concernent les expérimentations envisagées, les objectifs poursuivis, les dispositions législatives ou réglementaires auxquels il est prévu de déroger, les résultats attendus et le protocole d'évaluation du dispositif.

Selon les informations transmises par le Gouvernement, dix-neuf départements ^{46 ( * )} ont déposé, à ce jour, un dossier de candidature afin d'expérimenter les dispositifs dérogatoires prévus dans le cadre de l'article 142 de la loi de finances pour 2007 précitée et l'article 52 de la loi du 5 mars 2007 instituant un droit au logement opposable.

Le paragraphe II du présent article limite à dix le nombre de départements supplémentaires habilités à expérimenter le nouveau dispositif du RSA. La présentation de leur candidature nécessite l'adoption d'une délibération motivée du conseil général qui devait obligatoirement être transmise au préfet, avant le 31 mars 2007, avec le dossier décrivant les conditions et les modalités de l'expérimentation. Un second alinéa prévoit que le Gouvernement retiendra le potentiel fiscal comme seul critère objectif de sélection finale, dans le cas où plus de dix candidatures lui seraient soumises : parmi les dossiers reçus, le Gouvernement il sera tenu de choisir les dix départements ayant le potentiel fiscal le plus faible.

II - Les modifications apportées par l'Assemblée nationale

Outre un amendement rédactionnel, l'Assemblée nationale a adopté deux amendements : l'un visant à reporter la date limite de dépôt des candidatures du 30 septembre au 31 octobre 2007 pour les dix nouveaux départements qui n'auront pas fait acte de candidature dans le cadre de l'expérimentation en cours, l'autre ajoutant au potentiel fiscal le plus faible, la part la plus forte d'allocataires du RMI dans la population totale, comme critère de sélection de ces nouveaux départements candidats à l'expérimentation du RSA.

III - La position de votre commission

La mobilisation des conseils généraux étant essentielle pour la réussite de cette expérimentation, votre commission estime opportun d'assouplir les conditions requises pour valider leur candidature.

C'est dans cet esprit qu'elle présente un amendement tendant à permettre aux départements ayant déjà déposé un dossier au titre de l'expérimentation en cours, mais dont la candidature ne peut être acceptée du fait du non respect des délais posés par le VIII de l'article 142 de la loi de finances pour 2007, d'être néanmoins habilités à se présenter au titre de la première vague. Cet article prévoyait en effet que les départements volontaires devaient transmettre à la préfecture, avant le 31 mars 2007, la délibération de leur assemblée et, avant le 30 juin, remettre leur dossier complet de candidature. Or plusieurs départements ont transmis leur délibération après la date prévue ou n'ont pas transmis leur dossier complet dans les délais (cf. annexe n° 4). C'est pourquoi votre commission propose que les départements ayant déposé leur dossier avant le 30 juin 2007 puissent être éligibles à la première phase d'expérimentation et ce, quelle que soit la date de transmission de leur délibération au représentant de l'Etat.

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé .

Article 12 (nouveau) - Rapport sur l'expérimentation du revenu de solidarité active

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, a pour objet de prévoir, qu'avant toute généralisation du revenu de solidarité active, le Gouvernement présente au Parlement un rapport sur sa mise en oeuvre expérimentale dans les départements volontaires.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

Le principe de toute expérimentation consiste précisément, au bout d'une période donnée, à tirer les enseignements de la mise en oeuvre d'un dispositif sur un champ limité prédéfini, avant de le généraliser à l'ensemble du territoire et des bénéficiaires potentiels.

Les dispositions du X de l'article 142 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007, confirmées par celles du projet de loi, prévoient déjà un dispositif d'évaluation de l'expérimentation, avec notamment la constitution d'un comité d'évaluation, la remise au préfet dans chaque département concerné de rapports annuels et de synthèse au terme de l'expérimentation, ainsi qu'un rapport du Gouvernement transmis au Parlement concernant les expérimentations conduites dans le cadre de l'article 142 précité.

Il paraît également opportun qu'un bilan de l'expérimentation du RSA, dans les conditions définies par le présent projet de loi, soit porté à la connaissance du Parlement avant qu'il ne statue sur l'institution définitive de ce nouveau dispositif d'intéressement et prévoie les modalités de sa généralisation.

Par ailleurs, lors de la discussion à l'Assemblée nationale, un amendement avait été présenté, prévoyant l'établissement d'un rapport, transmis aux commissions des finances des deux assemblées, sur le bilan des mesures d'accompagnement financier envisagées au bénéfice des départements ayant mis en oeuvre le RSA. Il a été retiré après l'engagement du Gouvernement que ces données figurent dans le rapport visé par le présent article.

II - La position de votre commission

Votre commission estime qu'il est indispensable que l'expérimentation proposée par ce projet de loi soit conduite jusqu'à son terme et fasse l'objet d'une évaluation globale avant toute généralisation. La date évoquée par le haut commissariat aux solidarités actives pour une généralisation du RSA à la fin de l'année 2008 sera sans aucun doute prématurée.

Il s'agira en effet pour le Parlement d'apprécier, sur la durée de trois ans retenue, l'efficacité du dispositif mis en oeuvre en termes de retour à l'emploi ou d'augmentation d'activité des bénéficiaires concernés par l'expérimentation, au regard du coût qu'il représente pour les finances de l'Etat et des départements.

Votre commission considère qu'il serait également opportun de connaître l'avis du comité d'évaluation créé par le X de l'article 142 de la loi de finances pour 2007 et que cet avis soit annexé audit rapport, ce qu'elle propose par voie d'amendement .

Votre commission vous demande d'adopter cet article ainsi amendé.

Article 13 (nouveau) - Rapport sur la prime pour l'emploi

Objet : Cet article, ajouté par l'Assemblée nationale, prévoit que le Gouvernement présente, avant le 1 ^er janvier 2008, aux commissions des finances des deux assemblées, un rapport relatif aux modalités de versement de la prime pour l'emploi.

I - Le dispositif proposé par l'Assemblée nationale

La prime pour l'emploi (PPE) a été créée par la loi n° 2001-458 du 30 mai 2001 pour augmenter le revenu des salariés modestes et rendre ainsi financièrement plus attractive la reprise d'emploi. Elle prend la forme soit d'une diminution d'impôt sur le revenu, soit d'une restitution si son montant est supérieur à celui de l'impôt dont doit s'acquitter le contribuable.

S'appuyant sur un rapport de la Cour des comptes mettant en évidence l'inefficacité relative de ce dispositif fiscal, le présent article prévoit la présentation, avant le 1 ^er janvier 2008, d'un rapport du Gouvernement devant les commissions des finances de l'Assemblée nationale et du Sénat relatif aux modalités de rapprochement du versement de la PPE et de la période d'activité, et aux modalités d'inscription de son montant sur le bulletin de salaire.

II - La position de votre commission

Votre commission se félicite qu'un bilan de l'application de la PPE puisse être tiré rapidement et que les voies d'une éventuelle réforme et simplification de ce dispositif puissent être examinées par le Parlement.

Après presque six années d'application, des doutes sont en effet apparus sur le ciblage et l'efficacité de cette mesure : du fait de son très large champ d'application, elle tend en réalité à s'apparenter davantage à une mesure distributive de pouvoir d'achat plutôt qu'à une réelle incitation à la reprise d'activité. De plus, malgré l'adoption de dispositions récentes permettant sa mensualisation, ses modalités de versement demeurent complexes, ce qui la rend encore peu lisible pour ses bénéficiaires.

Votre commission vous demande d'adopter cet article sans modification .

*

* *

Sous le bénéfice de ces observations et des amendements qu'elle a adoptés, votre commission vous propose d'émettre un avis favorable à l'adoption des dispositions du projet de loi dont elle s'est saisie.

* ²⁶ En vertu d'un ajout de l'Assemblée nationale.

* ²⁷ Cce qui explique que le texte utilise les termes de « réduction de cotisations salariales de sécurité sociale » à la place du terme d'exonération, qui correspond à la réalité économique, mais non à la réalité juridique.

* ²⁸ Ces taux se décomposent en 3 % de cotisations Arrco + 0,8 % de cotisation AGFF + 0,13 % de cotisation exceptionnelle et temporaire (pour les cadres uniquement).

* ²⁹ 21,46 points pour un non-cadre et 21,59 points pour un cadre.

* ³⁰ Les situations dans lesquelles le montant de la réduction pourrait excéder le montant des cotisations salariales de sécurité sociale devraient rester exceptionnelles. Elles pourraient se produire dans les entreprises où les heures supplémentaires sont versées en une seule fois, une fois par an. Ces entreprises seront donc incitées à étaler le versement des heures supplémentaires tout au long de l'année.

* ³¹ Le projet de loi, dans sa version initiale, indiquait que l'autorisation de cumul serait fonction du « niveau des avantages sociaux octroyés » aux salariés concernés.

* ³² Les obligations déclaratives applicables à la déduction forfaitaire de cotisations patronales sont les mêmes que celles applicables à la réduction de cotisations salariales de sécurité sociale.

* ³³ Les heures complémentaires effectuées par les salariés à temps partiel bénéficieront cependant bien, on l'a vu, des exonérations fiscale et sociale salariale.

* ³⁴ De 10 % à 25 %.

* ³⁵ Le seuil de déclenchement des heures supplémentaires étant ramené de la trente-septième à la trente-sixième heure, conformément au droit commun.

* ³⁶ Voir C. page 65.

* ³⁷ Ce qui correspond à une exonération totale des cotisations patronales de vieillesse, maladie et au titre des allocations familiales.

* ³⁸ Lire commentaire dans le 1. du B page 51.

* ³⁹ Au début de la formule de calcul, le coefficient 0,26 est ainsi remplacé par le coefficient 0,281 pour cette catégorie de PME.

* ⁴⁰ Soit le nombre d'heures supplémentaires effectuées (18 heures) majorées forfaitairement de 25 %.

* ⁴¹ Cnis : Rapport du groupe de travail « Niveaux de vie et inégalités sociales » - Mars 2007. www.cnis.fr

* ⁴² « Au possible nous sommes tenus. La nouvelle équation sociale. Quinze solutions pour combattre la pauvreté des enfants. » - avril 2005.

* ⁴³ Voir barème du RSA, annexe n° 2.

* ⁴⁴ A titre indicatif, le Smic mensuel à temps plein s'élève actuellement à 1 280,09 € brut et à 1 005,39 € net.

* ⁴⁵ « Minima sociaux : concilier équité et reprise d'activité », rapport d'information n° 334 (2004-2005), déposé le 11 mai 2005.

* ⁴⁶ Annexe n° 4.