III. LES CHANTIERS DE LA SÉCURITÉ CIVILE
1. Une réflexion nécessaire sur l'activité et les conditions d'intervention des sapeurs-pompiers
a) Le renforcement de la sécurité des sapeurs-pompiers dans l'exercice de leurs missions
Les sapeurs-pompiers assument au quotidien leur mission difficile de protection de la population avec compétence et courage. Toutefois, l'accomplissement de cette mission devient plus difficile voire impossible lorsque les personnels en intervention pour sauver des vies sont victimes d'incivilités ou d'agressions.
En 2005, 728 actes d'incivilités ou d'agressions concernant 1.124 sapeurs-pompiers ont été recensés par la DDSC dans 69 départements. 60 % d'entre eux ont fait l'objet d'un dépôt de plainte simple ou avec constitution de partie civile.
La DDSC enquête à l'heure actuelle pour connaître les suites judiciaires réservées à ces plaintes.
En raison de cette évolution préoccupante, de nouvelles stratégies sont mises en place tendant à la fois à conforter la protection des sapeurs-pompiers face à de tels comportements, à prévoir une formation « attitude et comportement » à l'attention des personnels les plus exposés, et à améliorer la réponse commune des sapeurs-pompiers, de la police nationale et de la gendarmerie nationale en cas de troubles urbains.
En complément, dans le cadre de la discussion du projet de loi de prévention de la délinquance, en cours à l'Assemblée nationale, un amendement du Gouvernement tend à réintroduire la notion de guet-apens en droit pénal, à prévoir l'alourdissement des peines encourues par les auteurs de violences commises avec une arme, soit en bande organisée ou soit avec guet-apens, à l'encontre d'une personne dépositaire de l'autorité publique, d'un sapeur-pompier ou d'un agent d'un exploitant de réseau de transport public de voyageurs, et à créer un nouveau délit d'embuscade 21 ( * ) .
L'amendement crée une infraction spécifique, prévue par un nouvel article 222-14-1, de violences volontaires avec arme sur agent de la force publique, sapeur-pompier civil ou militaire ou agent d'un exploitant de réseau de transport public de voyageurs, commise en bande organisée ou avec guet-apens.
Cette infraction doit être punie de 15 ans de réclusion criminelle - au lieu de 10 ans d'emprisonnement comme actuellement - si les violences ont entraîné une incapacité de travail de plus de huit jours, jusqu'à la réclusion criminelle à perpétuité en cas de décès de la victime.
Simultanément et paradoxalement, le développement d'une culture de la sécurité dans les SDIS était urgent afin de limiter le nombre d'accidents de service.
Entre 2001 et 2005, on a constaté le décès de 90 sapeurs-pompiers et relevé l'importance des accidents à l'origine de ces décès (37 % résultent d'accidents de la circulation et de trajet et 4 % d'accidents en caserne).
Cependant, les actions de sensibilisation des personnels et l'adaptation des procédures (74 SDIS disposent désormais d'un comité d'hygiène et de sécurité) à la suite de retours d'expérience commencent à porter leurs fruits puisque le nombre d'accidents de service en 2005 est en baisse de 40 % par rapport à 2004.
Enfin, la Conférence nationale des services d'incendie et de secours vient également d'instituer en son sein une commission « sécurité des sapeurs-pompiers » afin de faire des propositions pour améliorer la situation actuelle.
b) L'adaptation urgente des modalités de garde des sapeurs-pompiers professionnels22 ( * )
A compter du 1 er janvier 2002, l'application des dispositions législatives et réglementaires relatives à l'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) 23 ( * ) a entraîné un bouleversement du fonctionnement des SDIS, la mise en place de la réduction du temps de travail nécessitant l'instauration d'un régime d'équivalence pour les gardes de nuit.
Le décret n° 2001-1382 du 31 décembre 2001 a permis aux SDIS de maintenir des cycles de travail de 24 heures, de combiner plusieurs cycles (alternance des gardes de 12 heures et de 24 heures) ou d'instaurer, par dérogation, une durée équivalente à la durée annuelle du travail dans le cadre de gardes de 24 heures, la durée de travail après équivalence devant être comprise entre 2.160 heures et 2.400 heures .
En pratique, cette réforme et le maintien de gardes de 24 heures ont eu pour effet de diminuer la disponibilité des personnels (qui effectuent de 90 à 100 jours de garde par an contre 135 avant la réforme) et d'impliquer des recrutements supplémentaires.
De plus, le faible nombre annuel de gardes de 24 heures n'est pas sans effet sur l'organisation du travail (difficultés supplémentaires pour maintenir la condition physique et le niveau d'expérience des personnels ainsi que la cohésion des équipes de secours...).
C'est pourquoi un nombre croissant de SDIS a instauré un système de gardes plus souple en adoptant le régime de travail réel (8 ou 12 heures). Toutefois, il conviendrait de mieux harmoniser les pratiques en vigueur.
De plus, la jurisprudence récente de la Cour de justice des Communautés européennes (CJCE) a considéré que les dispositions des directives communautaires relatives à la durée du temps de travail s'imposaient aux sapeurs-pompiers professionnels et que toute période de garde même inactive devait être considérée comme du travail effectif, contrairement à ce qu'avait estimé le Conseil d'Etat en 2002.
En outre, ce dernier a considéré que l'application des régimes d'équivalences était subordonnée au respect d'une durée hebdomadaire moyenne de présence de 48 heures sur une période de quatre mois consécutifs. En pratique, cette décision impliquerait de nouveaux recrutements massifs pour garantir une couverture opérationnelle satisfaisante du territoire par les SDIS alors que le nombre d'interventions des SDIS est en voie de stabilisation et que le nombre de sapeurs-pompiers professionnels connaît déjà une augmentation sensible (+ 958 en 2005).
Aussi, il semble urgent que le Gouvernement intervienne pour régler ces difficultés, en particulier auprès de ses partenaires européens, dans le souci d'assurer la pérennité de notre organisation des secours.
c) La conciliation de bon sens entre les perspectives d'évolutions statutaires et les moyens des SDIS
A cet égard, il convient de signaler :
- la première année d'application du projet de fin de carrière des sapeurs-pompiers professionnels , destiné à prendre en considération la situation des personnels âgés d'au moins 50 ans, connaissant des difficultés incompatibles avec l'exercice de fonctions opérationnelles.
Une enquête de la DDSC a montré que : 143 sapeurs-pompiers ont bénéficié d'une affectation non opérationnelle ; 5 sapeurs-pompiers ont bénéficié d'un reclassement pour raison opérationnelle ; 14 sapeurs-pompiers ont bénéficié d'un congé pour raison opérationnelle avec faculté d'exercer une activité privée alors que 22 d'entre eux ont bénéficié d'un tel congé avec constitution de droits à pension. Ce bilan est encore modeste mais les dispositifs innovants du projet de fin de carrière sont appelés à monter en puissance ;
- que la création d'un cadre d'emplois de catégorie A pour les infirmiers de sapeurs-pompiers et l'intégration et la titularisation des sapeurs-pompiers de Mayotte dans la fonction publique territoriale font l'objet de projets de décrets qui devraient être publiés avant la fin de l'année ;
- que l'attribution de la nouvelle bonification indiciaire (NBI) 24 ( * ) à certains sapeurs-pompiers professionnels , qui devait être adaptée après plusieurs décisions juridictionnelles la rattachant à l'emploi occupé par l'agent et non à la possession d'un grade ou à l'appartenance d'un cadre d'emplois, a été étendue, à la suite d'une erreur technique, à 28.000 personnels par le décret n° 2006-779 du 3 juillet 2006, qui n'avait pas donné lieu à un avis de la CNSIS et était donc contraire aux lois en vigueur.
Le décret n° 2005-951 du 31 juillet 2006 a supprimé ce dispositif entaché d'illégalité et un nouveau projet de décret, prévoyant l'attribution de la NBI à 4.500 sapeurs-pompiers, est en préparation ;
- que l'amélioration de l'accès au grade de major , qui fait l'objet d'un concours jugé peu attractif et dont les modalités ne répondent pas aujourd'hui aux besoins des SDIS, fait également l'objet d'un projet de décret répondant à plusieurs objectifs : donner la possibilité à des adjudants plus jeunes d'accéder à ce grade d'officier par voie interne lorsqu'ils justifient de 3 ans de services et à des adjudants expérimentés de bénéficier de voies d'accès facilitées, et favoriser l'accès des majors au grade de lieutenant ;
- et que le projet de restructuration de la catégorie C de la fonction publique résultant de la signature, le 25 janvier dernier, d'un protocole d'accord entre le ministère de la fonction publique et plusieurs organisations syndicales représentatives (« accords Jacob ») doit être mis en oeuvre pour les sapeurs-pompiers professionnels . Cette réforme pourrait aboutir à la fusion des grades de sapeurs-pompiers de deuxième et de première classe, et à une progression d'indice des caporaux et des sergents.
Sur ces différents points, à l'issue de longues négociations entre l'Etat, les présidents de conseils d'administration des SDIS et les organisations représentatives des sapeurs-pompiers, un relevé de conclusions , comportant d'importantes avancées sociales (application des accords Jacob avec accès des adjudants à l'échelle 6 culminant à l'indice brut exceptionnel 529 ; attribution de 15 points de NBI au titre des interventions en zone urbaine sensible ; poursuite des négociations sur la santé au travail et la fin de carrière ; mise en place d'un groupe de travail sur l'évolution des catégories A et B), a été soumis à M. Brice Hortefeux , ministre délégué aux collectivités territoriales.
Toutefois, le 16 novembre, quatre organisations syndicales ont rejeté ce compromis pour proposer des mesures statutaires impossibles à accepter eu égard au coût induit pour le contribuable (maintien de l'attribution de la NBI à l'ensemble des sapeurs-pompiers à qui elle avait été versée par erreur...).
Regrettant une certaine surenchère, votre rapporteur déplore en outre les violences choquantes commises à l'encontre des forces de l'ordre (15 policiers et gendarmes ont été blessés dont deux grièvement) lors de la manifestation des sapeurs-pompiers professionnels le 21 novembre, bien éloignées de ce que doit être le comportement des sapeurs-pompiers, qui a valeur d'exemple pour les jeunes notamment .
Il souhaite que les négociations reprennent au plus vite afin de trouver un compromis acceptable par l'ensemble des acteurs. A cette condition, un projet de décret pourrait être publié avant la fin de l'année.
d) Un plan d'action bienvenu en faveur du développement du volontariat sapeur-pompier
Le volontariat sapeur-pompier 25 ( * ) doit être particulièrement encouragé car il garantit le maillage étroit du territoire par les services de secours et constitue un exemple d'engagement civique.
Constatant une stagnation du nombre d'engagements et une diminution de leur durée, le Gouvernement a initié plusieurs actions en vue de développer et de fidéliser le volontariat.
Ainsi, la prestation de fidélisation et de reconnaissance des sapeurs-pompiers volontaires 26 ( * ) a pris effet au 1er janvier 2005 . Prenant la forme d'une rente viagère en principe versée aux sapeurs-pompiers âgés d'au moins 55 ans ayant accompli vingt ans de service, elle est financée par les cotisations des sapeurs-pompiers et des SDIS, ainsi que par l'Etat. Le coût annuel du dispositif est de 60,3 millions d'euros , mais est en partie financé par les produits financiers qu'il génère. L'Etat participe à ce financement par un abondement de la dotation globale de fonctionnement (DGF) des départements à hauteur de 32 millions d'euros cette année. L'association nationale gérant ce régime en place depuis 2005, a choisi la CNP Assurances, le 29 juin dernier, pour régler les premières prestations à la fin de l'année.
L'ensemble des mesures de reconnaissance de la fidélité des sapeurs-pompiers volontaires s'élèvera à 90 millions d'euros par an (PFR ; allocation de vétérance...).
L'an dernier, le Gouvernement a également instauré un dispositif d'incitation fiscale en faveur du volontariat assimilant la mise à disposition par une entreprise à titre gratuit de salariés sapeurs-pompiers volontaires pendant les heures de travail au profit des SDIS à un don en nature ouvrant droit à une réduction d'impôt égale à 60 % de leur montant dans la limite de 5 % du chiffre d'affaires. L'utilisation de ce dispositif devrait être encouragée dans le cadre du nouveau plan d'action en faveur du développement du volontariat , signé par le ministre de l'intérieur, les représentants des employeurs et les représentants des associations d'élus et des sapeurs-pompiers, le 7 octobre dernier.
Ce plan doit concilier la disponibilité des sapeurs-pompiers volontaires et l'activité de l'entreprise (mise en place d'un suivi statistique plus fin du volontariat ; concertations pour conclure une convention nationale entre l'Etat, les employeurs et les assurances ; instauration d'un label « Employeur partenaire des sapeurs-pompiers » pour récompenser ceux d'entre eux qui favorisent l'exercice du volontariat parmi leurs salariés...).
2. La diffusion de la culture de la sécurité civile
Objectif majeur de la loi de modernisation de la sécurité civile, la diffusion de cette culture passe par une meilleure sensibilisation de la population aux risques ainsi que par un apprentissage de la conduite à tenir en cas de crise .
a) Des efforts importants de sensibilisation de la population
En premier lieu, la loi du 13 août 2004 a prévu de faire bénéficier tout élève d'une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d'un apprentissage des gestes élémentaires de premier secours 27 ( * ) au cours de sa scolarité.
Le décret n° 2006-41 du 11 janvier 2006 a précisé que dans les écoles, un enseignement des règles générales de sécurité et de principes simples pour porter secours est intégré dans les horaires et programmes de l'école primaire et que dans les collèges et lycées, cet enseignement et cette formation sont mis en oeuvre en application des programmes et dans les différentes activités organisées par l'établissement dans le cadre du projet d'établissement.
La formation aux premiers secours, validée par l'attestation de formation aux premiers secours (AFPS), est assurée par des organismes habilités (parmi lesquels figurent les services déconcentrés des ministères de l'éducation nationale et de la santé, les SDIS et les associations agréées).
La sensibilisation et la formation aux premiers secours (APS à l'école 28 ( * ) et AFPS au collège 29 ( * ) ) ont commencé lors de cette rentrée scolaire .
En second lieu, les réserves communales de la sécurité civile , instituées par la loi du 13 août 2004 à l'initiative du Sénat, montent en puissance . 114 réserves sont constituées ou en cours de constitution.
L'objectif de ces réserves, instituées par les communes qui le souhaitent, est de mobiliser les bonnes volontés locales pour participer aux dispositifs de préparation et de réponse aux crises.
La réserve va en effet « appuyer les services concourant à la sécurité civile en cas d'évènements excédant leurs moyens habituels ou dans des situations particulières. A cet effet, elles participent au soutien et à l'assistance des populations (aide aux personnes sinistrées par une catastrophe), à l'appui logistique et au rétablissement des activités (déblaiement des voies, pompage de bâtiments...). Elles peuvent également contribuer à la préparation de la population face aux risques (information sur les risques ; actualisation du plan communal de sauvegarde) » 30 ( * ) .
Il est intéressant de constater que la plupart des réserves sont instituées dans des communes soumises aux risques d'inondation ou de feux de forêts : ainsi, de nombreux comités communaux feux de forêts ont intégré le dispositif des réserves (24 dans le Var par exemple).
b) L'amélioration de la réponse aux crises de sécurité civile
La modernisation du réseau national d'alerte (RNA), dont l'anachronisme devenait préoccupant (4.500 sirènes datant en partie de la seconde guerre mondiale ; couverture partielle du territoire ; signaux d'alerte mal connus de la population), est en cours : trois expérimentations sont en cours pour valider les procédures et les équipements. Dans l'Ain, département pilote du programme ANTARES et à Mulhouse, il s'agit de valider le déclenchement des sirènes à partir de ce réseau. Les premiers essais effectués ont été concluants 31 ( * ) . Dans le Vaucluse, le site de Bollène, exposé à plusieurs risques, a été choisi pour valider l'utilisation de différents moyens d'alerte.
La rénovation de la procédure d'alerte a pour complément le développement d'une réelle stratégie de communication de crise dans les médias destinée à informer la population d'un danger et à lui indiquer les comportements à adopter lorsqu'il survient .
C'est pourquoi deux conventions ont été passées par le ministère de l'intérieur avec Radio France (25 juin 2004) et France Télévisions (juin 2006). A titre d'exemple, la convention nationale avec Radio France est déclinée en conventions locales entre les préfectures et Radio Bleu ou France Info, qui précisent notamment que les journalistes de Radio France peuvent être autorisés, en cas de catastrophe, à assurer l'information de la population au sein du PC de crise.
En outre, une campagne nationale de communication sur la signification du signal national d'alerte , les réflexes inhérents et la connaissance du risque sera lancée prochainement (41.280 euros prévus en 2006 et 161.000 euros programmés pour 2007 à cet effet).
Enfin, conformément aux articles 35 à 40 de la loi précitée du 13 août 2004 qui ont soumis les associations participant aux dispositifs de secours à une procédure d'agrément , le décret n° 2006-237 du 27 février 2006 et la circulaire d'application du 12 mai dernier ont précisé les modalités de délivrance de cet agrément.
Délivré par le préfet (associations locales) ou par le ministre de l'intérieur (associations nationales), cet agrément précise la nature des missions pour lesquelles il est délivré, ainsi que le champ de la compétence territoriale de l'association.
3. En marche vers une force de protection civile européenne
Si la protection civile relève en premier lieu de la compétence des Etats, conformément au principe de subsidiarité, l'Union européenne a été amenée à prendre des initiatives en la matière, en cohérence avec les besoins de coordination accrue exprimés lors de catastrophes naturelles ou technologiques récentes :
- un programme d'action communautaire en faveur de la protection civile communautaire a été institué par une décision 1999/847/CE du Conseil le 8 décembre 1999. Fondé sur des budgets spécifiques, il est utilisé pour assurer un soutien communautaire aux actions menées en matière de préparation des crises et de réaction rapide. Il doit expirer fin 2006 mais la Commission européenne a présenté une proposition de règlement pour créer un « instrument » confortant et étendant les domaines concernés par cette aide au cours de la période 2007-2013 ;
- un mécanisme communautaire tendant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions relevant de la protection civile a été instauré par la décision 2001/792/CE Euratom du Conseil du 23 octobre 2001.
30 Etats 32 ( * ) participent à ce mécanisme en mettant leurs moyens disponibles à disposition à la demande d'un pays touché par une catastrophe, par l'intermédiaire du centre de veille et d'information basé à Bruxelles (à la Commission) et en veille permanente, qui dispose d'une base de données contenant les moyens nationaux susceptibles d'être mobilisés et un système de communication commun.
Le mécanisme communautaire a été sollicité à plusieurs reprises avec succès (par exemple, à la suite du raz-de-marée en Asie du sud-est début 2005). Certains Etats membres vont même plus loin dans la coopération, à l'exemple de la France, de l'Espagne, de l'Italie et du Portugal depuis l'été 2006 en matière de lutte contre les feux de forêts.
La France , a simultanément proposé la création d'une force d'intervention rapide de protection civile (FIRE).
Ce dispositif européen de réaction rapide aux catastrophes se traduirait en pratique par la création d'une cellule de crise à Bruxelles , chargée d'analyser la situation et de déclencher l'intervention des secours, la mise en place d'une capacité de planification opérationnelle , ainsi que le renforcement de la coordination opérationnelle sur le terrain (désignation d'une nation pilote pour coordonner les moyens) et des moyens d'intervention de l'Union européenne (réflexion commune sur l'acquisition d'avions gros porteurs).
M. Michel Barnier , ancien ministre des affaires étrangères et ancien commissaire européen, a été chargé par la Commission européenne d'émettre des propositions sur la modernisation des mécanismes européens de protection civile ( Europe aid ). Ces dernières sont proches de la position française : création d'une force européenne de protection civile ; intervention respectueuse des compétences nationales et locales à la demande des Etats membres ; spécialisation de ces derniers dans la gestion d'un ou plusieurs risques ; capacité de réponse reposant sur les moyens nationaux et des moyens additionnels ; création d'un centre opérationnel pour la planification et l'organisation d'exercices et d'un institut de formation commun pour la protection civile et l'action humanitaire.
Le Parlement européen s'est prononcé pour une modernisation du mécanisme communautaire de protection civile améliorant l'information des citoyens (système d'alerte), préconisant l'intégration des enjeux de santé publique, ainsi que la mobilisation des moyens militaires en intervention. Simultanément, il a appelé à la constitution d'une force de protection civile européenne le 17 novembre dernier.
Lors de son audition par votre commission, M. Christian Estrosi, ministre délégué à l'aménagement du territoire, a confirmé que la France était à la fois soucieuse de préserver ses propres moyens d'intervention, nécessaires à une réponse rapide en cas de catastrophe, et de favoriser une meilleure mutualisation des moyens des Etats-membres.
Votre rapporteur pour avis tient à souligner l'importance de l'entreprise de modernisation de la sécurité civile depuis 2002. Il insiste également sur la nécessité d'encourager toute action susceptible de diffuser en France une culture de la sécurité civile, afin que celle-ci devienne effectivement « l'affaire de tous ».
*
* *
Ces observations ont conduit votre commission des Lois à donner un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission sécurité civile inscrits au budget du ministère de l'intérieur et de l'aménagement du territoire.
* 21 Rapport n°3436 du président Philippe Houillon au nom de la commission des Lois.
* 22 En 2006, l'effectif de sapeurs-pompiers professionnels est de 37.800.
* 23 Loi n° 84-53 du 26 janvier 2004 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale et décrets n° 2000-815 du 29 août 2000 et n° 2001-623 du 12 juillet 2001.
* 24 A l'heure actuelle, à ce titre, un adjudant-chef bénéficie d'une indemnité de 72 euros.
* 25 En 2006, les 204.000 sapeurs-pompiers volontaires représentent 80% des effectifs.
* 26 Article 83 de la loi n° 2004-811 du 13 août 2004 et décret n° 2005-1150 du 13 septembre 2005.
* 27 Article L. 312-13-1 du code de l'éducation.
* 28 Apprendre à Porter Secours.
* 29 Attestation de Formation aux Premiers Secours.
* 30 Article L. 1424-8-1 du code général des collectivités territoriales.
* 31 51.180 euros ont déjà été engagés pour ces expérimentations.
* 32 Les 25 Etats de l'Union européenne, la Bulgarie, l'Islande, le Liechtenstein, la Norvège et la Roumanie.