Projet de loi de finances pour 2007 : Justice- Administration pénitentiaire

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

La situation des prisons a été, à plusieurs reprises, au coeur de l'actualité de l'année 2006 : le rapport de l'ancien commissaire aux droits de l'homme du Conseil de l'Europe, M. Alvaro Gil-Robles en février dernier, la tenue, en novembre, des états généraux de la condition pénitentiaire à l'initiative de plusieurs organisations parmi lesquelles l'Observatoire international des prisons, précédée d'une consultation inédite des détenus, ont nourri un débat souvent critique sur l'état des établissements pénitentiaires.

Par ailleurs, l'exercice budgétaire pour 2007 correspondra à la dernière année d'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice du 9 septembre 2002 qui comporte un volet important consacré aux prisons.

L'examen du projet de budget de l'administration pénitentiaire apparaît donc comme un moment privilégié pour dresser un bilan de la politique pénitentiaire conduite dans la période récente.

*

L'administration pénitentiaire constitue l'un des cinq programmes de la mission justice ^{1 ( * )} . Il se décline lui-même en trois actions :

- l'action n° 1 « Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice » ;

- l'action n° 2 « Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice » -qui résulte de la fusion des anciennes actions n° 2 « Accueil des personnes en détention » et n° 3 « Accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice » ;

- l'action n° 4 « soutien et formation » qui résulte de la fusion des anciennes actions n° 4 « soutien » et n° 5 « formation ».

En outre ce programme comporte plusieurs objectifs assortis d'indicateurs de performance. Le tableau présenté dans les pages suivantes présente sous une forme synthétique la nouvelle articulation du budget de l'administration pénitentiaire telle qu'elle résulte de la loi organique relative aux lois de finances.

LE PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE
Trois actions
Action 1 Garde et contrôle des personnes placées sous main de justice	Action 2 ^2 ( * ) Accueil et accompagnement des personnes placées sous main de justice		Action 4 ^3 ( * ) Soutien et formation
65,5 %	23,4 %		11,1 %
Sept objectifs
Objectif n° 1 Renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires Indicateurs • Nombre d'évasions sous garde pénitentiaire directe (pour 10.000 détenus). En 2006 : 3,6. Cible 2010 : 3,4. - de détenus particulièrement signalés : En 2006 : 1,2. Cible 2010 : 1,1. - de détenus autres. En 2006 : 2,4. Cible 2010 : 2,3. - nombre d'évasion hors établissements pénitentiaires en aménagement de peine. En 2006 : 35,8. Cible 2010 : 35,8. - nombre d'évasions hors établissement pénitentiaire en sorties sous escortes pénitentiaires. En 2006 : 1,2. Cible 2010 : 1. • Nombre d'incidents (pour 10.000 détenus), agressions contre le personnel. En 2006 : 161. Cible 2010 : 148. Observations : Cet objectif a été précisé pour 2007 afin de distinguer plus clairement les évasions qui mettent en cause directement la responsabilité de l'administration pénitentiaire des évasions hors de l'établissement pénitentiaire. De même, les sous-indicateurs relatifs aux évasions hors établissements pénitentiaires sont rédigés de manière à limiter leur périmètre aux seules activités de l'administration pénitentiaire. Le second indicateur relatif aux incidents a été simplifié et ne retient plus que le nombre d'agressions contre un personnel (le deuxième sous indicateur retenu en 2006 relatif au nombre d'incidents causés par les détenus ne pouvant être correctement). évalué).		Objectif n° 2 Adapter le parc immobilier aux catégories de populations accueillies Indicateur • Coût de la journée de détention au regard du taux d'occupation par structure. - Coût en maison d'arrêt en gestion publique. Réalisé en 2005 : 12,31 €. Prévu en 2006 : 13,59 €. - Coût en établissement pour peine en gestion publique. Réalisé en 2005 : 15,25 €. Prévu en 2006 : 14,26 €. - Coût en maison centrale. Réalisé en 2005 : 23,9 €. Prévu en 2006 : 24,6 €. Observations : Les prévisions pour 2007 n'ont pas été préparées. En outre, l'indicateur n'intègre pas encore le coût en maison d'arrêt et en établissement pour peine en gestion mixte . Ce coût est actuellement évalué à 24,34€ (hors dépenses de personnel public).		- ... - Objectif n° 3 Développer les aménagements de peine Indicateur • % des personnes placées sous main de justice et bénéficiant d'un aménagement de peine. En 2006 : 6,4 %. Prévision 2007 : 8,6 %. Observations : Cet indicateur, utile, ne dépend qu'en partie de l'administration pénitentiaire (qui, depuis la loi Perben 2, peut proposer des mesures d'aménagement), la décision relevant en principe du juge de l'application des peines.

Sept objectifs (suite)
Objectif n° 4 Permettre le maintien des liens familiaux Indicateurs • % d'établissements dotés de locaux d'accueil des familles 2005 : 72 % Prévision 2007 : 80 % Cible 2010 : 92% • % d'établissements dotés d'espaces aménagés pour les enfants dans le cadre des parloirs 2005 : 58 % Prévision 2006 : 62 % Cible 2010 : 90 %	Objectif n° 5 Accès aux soins Indicateur • Nombre d'extractions médicales à l'extérieur Observations : l'indicateur devait être élaboré en 2006. Il est toujours « en cours de construction ».	Objectif n° 6 Favoriser les conditions d'insertion professionnelles des détenus Indicateurs • % de détenus bénéficiant d'une formation 2006 : 27,4 % Prévision 2007 : 30 % • % de détenus bénéficiant d'une activité rémunérée 2006 : 38,8 % Prévision 2007 : 39,7 % • % des détenus bénéficiant d'un projet de préparation à la sortie En 2006 : 22 % Prévision 2007 : 22 %	Objectif n° 7 Améliorer le délai de mise en oeuvre du suivi du condamné en milieu ouvert Indicateur - ... - • Pourcentage de personnes condamnées avec un sursis avec mise à l'épreuve de 36 mois ayant respecté leurs obligations • Observations : la première mesure de l'indicateur sera faite en 2007 et servira de référence à la prévision 2008.

Les critères d'analyse retenus par la LOLF confortent la démarche adoptée par votre commission des lois au titre de l'avis sur le budget de l'administration pénitentiaire fondée sur une évaluation des orientations de la politique pénitentiaire et de ses résultats, étayée par un travail d'information conduit tout au long de l'année à travers des visites de prisons et des rencontres avec les acteurs concernés. Dans le cadre de ces déplacements ouverts à l'ensemble des membres de votre commission, votre rapporteur pour avis s'est ainsi rendu, au cours de cette année dans les établissements de Reims, de Toulon, de Draguignan, de Rennes, de Meaux-Chauconin et de Paris-La Santé ^{4 ( * )} .

I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2007 : LE RESPECT DES ENGAGEMENTS FINANCIERS EN FAVEUR DES PRISONS

Le programme « administration pénitentiaire » représente 35,7 % de la mission justice (soit une enveloppe de 2.246 millions d'euros en progression de 5,4 % par rapport aux crédits ouverts pour 2006).

(en millions d'euros)

	Autorisations d'engagement		Crédits de paiement
	ouvertes en LFI pour 2006	demandées pour 2007	ouvertes en LFI	demandés pour 2007
Titre 2 Dépenses de personnel	1.356,8	1.414,4	1.356,8	1.414,4
Titre 3 Dépenses de fonctionnement	1.054,9	551,1 ^1	492,9	521,9
Titre 5 Dépenses d'investissement	366,8	888,7	241,3	295,4
Titre 6 Dépenses d'intervention	40,3	14,9	39,5	14,1 ^2
Totaux (y compris fonds de concours)	2.819	2.869,6	2.130,7	2.246,4
^1 La baisse des autorisations d'engagement en matière de fonctionnement entre 2006 et 2007 s'explique par un changement de paramètre lié au transfert des crédits en maîtrise d'ouvrage privée du titre III vers le titre V. A structure constante, l'enveloppe des autorisations d'engagement pour 2006 doit être ramenée à 493 millions d'euros. L'écart entre 2006 et 2007 s'explique pour l'essentiel par la budgétisation d'autorisations d'engagement supérieures aux crédits de paiement pour notifier plusieurs marchés pluriannuels (notamment les nouveaux marchés de fonctionnement des nouveaux établissements pour mineurs). ^2 La réduction des autorisations d'engagement comme des crédits de paiement en matière d'intervention s'explique par un changement de périmètre du titre VI avec le transfert vers le titre III des crédits consacrés au service général, soit un montant de 25,4 millions d'euros.

A. UNE PROGRESSION DE 5,4 % DES CRÉDITS DÉVOLUS À L'ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE POUR 2007

La progression du budget sera principalement consacrée au renforcement des effectifs et à la poursuite du programme immobilier. En revanche, l'effort engagé pour le fonctionnement apparaît encore limité.

Le renforcement des effectifs

Les effectifs de l'administration pénitentiaire devraient être portés à 31.297 équivalents temps plein travaillés (ETPT). Ainsi, le projet de loi de finances pour 2007 permettrait le recrutement de 458 emplois (contre 220 en 2006).

Ces recrutements sont destinés à faire face à trois priorités :

- doter en personnel les quatre établissements pénitentiaires pour mineurs (180 places) mis en service au cours de l'année 2007 (Quiévrechain, Lyon-Meyzieux, Lavaur et Marseille) ; ces recrutements permettront aussi d'anticiper les ouvertures de quatre nouveaux établissements pour mineurs en 2008 et d'achever la mise en oeuvre du dispositif d'accroissement des capacités des établissements pénitentiaires ;

- poursuivre le renforcement, indispensable, de la politique d'insertion avec le recrutement de près de 300 conseillers d'insertion et de probation ;

- renforcer les effectifs des personnels administratifs dans les différents services et établissements de l'administration pénitentiaire avec la création de 80 emplois . En outre, 3,4 millions d'euros seront affectés à la poursuite de la réforme statutaire du personnel de surveillance.

Un effort plus limité en matière de fonctionnement

Dotés de 445 millions d'euros -soit 7,4 millions d'euros supplémentaires- les crédits de fonctionnement permettront de renforcer la sécurité des établissements pénitentiaires, d'équiper les premiers établissements pour mineurs inaugurés en 2007 et enfin de développer les mesures d'aménagement de peines ou d'alternatives à l'incarcération avec l'augmentation du nombre de placements sous bracelets électroniques fixes (3.000 en 2007 selon l'objectif visé) et mobiles (extension de l'expérimentation en cours).

Il faut regretter de nouveau que les crédits de fonctionnement soient la cible privilégiée des mesures de régulation budgétaires. Celles-ci ont ainsi porté en 2005 sur près de 31 millions d'euros . Les services déconcentrés ont été tenus de faire des économies sur l'entretien des installations voire sur celui des détenus. La situation des crédits de dépenses de santé est particulièrement préoccupante et dans ce domaine près de 7,2 millions d'euros d'impayés ont été constatés sur l'année 2005 pour l'ensemble des directions régionales.

La poursuite du programme immobilier

Le programme immobilier de l'administration pénitentiaire se poursuit sous trois formes :

- les opérations conduites directement par l'administration pénitentiaire (66 millions d'euros en autorisation d'engagement et 36,7 millions d'euros en crédits de paiement) en particulier le dispositif d' accroissement des capacités existantes afin de dégager environ 1.900 places supplémentaires ; la réalisation de parloirs sans surveillance directe, en priorité dans les établissements pour longues peines dans un premier temps ; les opérations permettant le maintien des liens familiaux en détention ; la mise en oeuvre des régimes différenciés dans les établissements pour peines ;

- les opérations sous convention de mandat conduites par l' Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice (AMOTMJ) et les études préalables liées à ces opérations (40 millions d'euros en autorisations d'engagement et 215,7 millions d'euros en crédits de paiement). Elles concernent notamment la réhabilitation de grands établissements pénitentiaires (Les Baumettes à Marseille et Fleury-Mérogis) ainsi que, dans le cadre de l'application de la loi d'orientation et de programmation pour la justice, la construction de quatre établissements pour détenus majeurs en conception-réalisation (2.360 places), l'achèvement des sept établissements pénitentiaires pour mineurs et la réalisation de la maison d'arrêt de la Réunion ;

- la construction, également dans le cadre de la LOPJ, d'établissements pénitentiaires en maîtrise d'ouvrage privée (729 millions d'euros d'autorisation d'engagement) ^{5 ( * )} .

B. LE BILAN TRÈS SATISFAISANT POUR LA PÉNITENTIAIRE DE LA LOI D'ORIENTATION ET DE PROGRAMMATION POUR LA JUSTICE (LOPJ)

L'exercice budgétaire de 2007 correspond à la dernière année d'exécution de la loi d'orientation et de programmation pour la justice.

Les emplois

Ainsi que le montre le tableau suivant, l'administration pénitentiaire aura bénéficié sur cinq ans de 3.745 emplois supplémentaires soit taux de réalisation de près de 100 % de la loi de programmation.

Tableau de réalisation des objectifs de la LOPJ

	LFI 2003		LFI 2004	LFI 2005	LFI 2006	LFI 2007	TOTAL
Objectifs LOPJ	890	1.128		536	520	698	3.772
Créations d'emplois	870	1.111		533	520	698	3.732
ENAP	20	17		3	-	-	40
Emplois effectivement réalisés	870	1.127		530	520	698	3.745

Les infrastructures

Au titre des investissements, la loi d'orientation et de programmation pour la justice comporte trois volets : la création de places ; la mise aux normes et la création de places dans les quartiers pour mineurs et, enfin, la sécurisation des établissements pénitentiaires.

- Premier volet : le programme de construction

La loi d'orientation et de programmation pour la justice a prévu, à la suite du programme « 4.000 places » engagé en 1997, la création de 13.200 places : 10.800 places réservées à la réalisation de nouveaux établissements pénitentiaires (9.200 en métropole dont deux maisons centrales et 1.600 outre-mer) ; 2.400 places destinées à l'application des nouveaux concepts pénitentiaires adaptés à la diversité de la population pénale (2.000 pour les détenus majeurs et 400 dans les établissements pour mineurs -quartier courtes peines-).

Au terme du nouveau programme de construction (en 2008-2009), la capacité du parc pénitentiaire aura été portée à près de 60.000 places , soit une augmentation de près de 20 % (plus de la moitié des places ayant alors moins de 20 ans d'existence).

La réalisation de 13 établissements pour majeurs en métropole (9.200 places).

La procédure de réalisation a été engagée en quatre lots : le premier lot, réalisé en maîtrise d'ouvrage publique selon la procédure de conception réalisation comprend trois centres pénitentiaires de 690 places (Bourg-en-Bresse, Rennes et Mont-de-Marsan). Les travaux ont débuté en mai 2006 à Mont-de-Marsan. Ils devraient commencer en décembre 2006 à Bourg-en-Bresse et en mars 2007 à Rennes.

Les trois lots suivant seront réalisés en maîtrise d'ouvrage privée.

L'Agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice a passé le 23 février 2006 un contrat avec la société Eiffage pour la réalisation et l'entretien, pour une durée de 27 ans, d'un lot de 2.790 places réparties sur quatre établissements pour détenus majeurs :

- un centre de détention de 600 places à Roanne ;

- une maison d'arrêt de 690 places à Lyon (sur la commune de Corbas) ;

- un centre pénitentiaire de 690 places à Nancy ;

- un centre pénitentiaire de 810 places à Béziers.

Le premier de ces établissements devrait être livré au troisième trimestre 2008. La livraison des trois suivants est prévue au premier semestre 2009.

Deux autres lots (respectivement 1.690 places sur trois établissements -Poitiers, Le Havre, Le Mans- ^{6 ( * )} et 1990 places sur trois établissements -en Ile de France, sur un site encore non localisé, Lille, Nantes) sont prévus, avec pour le dernier un contrat permettant d'intégrer, outre l'exploitation et la maintenance immobilière du bâtiment, les services à la personne qui font actuellement l'objet des marchés de fonctionnement des établissements des programmes « 13.000 » et « 4.000 ».

Pour la réalisation des maisons centrales , les appels d'offres s'étant révélés infructueux, la procédure a été déclarée sans suite. Le programme a été révisé et la procédure de consultation des constructeurs a de nouveau été lancée l'été dernier.

Outre-mer , seule la procédure pour la réalisation d'une maison d'arrêt à la Réunion a été engagée. Les travaux commencés cette année devraient permettre une mise en service de cet établissement au quatrième trimestre 2008. Les quatre autres projets validés (Guadeloupe, Martinique, Guyane, Mayotte) font encore l'objet d'études de faisabilité.

Les quartiers « courtes peines »

S'agissant des quartiers « courtes peines » , les trois premières opérations devraient êtres mises en service, pour deux d'entre elles (Seysses à Toulouse et Fleury-Mérogis) fin 2007 et, pour la troisième, début 2009 (Nantes). Des recherches foncières ou des études de faisabilité ont par ailleurs été engagées sur 14 sites dans la perspective de mettre en oeuvre de nouvelles opérations en 2007.

Les établissements pénitentiaires pour mineurs

L'ensemble des crédits prévus par la loi d'orientation et de programmation pour la justice pour le financement des établissements pénitentiaires pour mineurs (90 millions d'euros) a été obtenue dès 2003. Cependant, le coût de réalisation de ces établissements a été revu à la hausse et atteindrait 109,5 millions d'euros. Le ministère de la justice a donc décidé de financer en partie ce surcoût par une partie des ressources initialement destinées à la création et l'extension des quartiers mineurs (abondement de 9,7 millions d'euros en 2004).

La livraison des EPM de Meyzieu dans la communauté urbaine de Lyon et de Quièvrechain dans le département du nord interviendra en mars 2007. Celle du site de Lavaur dans la région toulousaine et de Marseille, interviendront respectivement en mai et août 2007. Les établissements de Porcheville -dans les Yvelines- et d'Orvault -près de Nantes- seront achevés en novembre 2007. L'établissement de Chauconin-Neufmontiers à proximité de Meaux ne sera livré qu'en mai 2008.

- Deuxième volet : le développement des quartiers mineurs

Le programme de création ou d'extension de quartiers mineurs a permis de créer 275 places aux normes et d'en remettre 275 à niveau -la capacité actuelle d'accueil de mineurs étant au total de 1.133 places dont 851 aux normes sur 64 établissement pénitentiaires.

- Troisième volet : la sécurisation du parc pénitentiaire

La loi d'orientation et de programmation pour la justice a prévu 43 millions d'euros d'autorisations de programme pour la modernisation des dispositifs de sécurité. La totalité de ces autorisations de programme était engagée fin 2005. Ce programme a notamment permis la mise aux normes des miradors, la sécurisation des maisons centrales, la mise en place de filins anti-hélicoptères, le brouillage des téléphones portables ou encore la mise en place de dispositifs de reconnaissance par biométrie.

* ¹ Le programme consacré à la protection judiciaire de la jeunesse est traité dans un avis présenté par M. Nicolas Alfonsi. Les trois autres programmes -justice judiciaire, accès au droit et à la justice et conduite et pilotage de la justice et organes rattachés- sont traités par M. Yves Détraigne.

* ² L'action 2 réunit, à compter de l'année 2007, les anciennes actions 02 (accueil des personnes en détention) et 03 (accompagnement et réinsertion des personnes placées sous main de justice.

* ³ L'action 4 réunit, à compter de l'année 2007, les anciennes actions 04 (soutien) et 05 (formation).

* ⁴ Voir liste en annexe 1. En outre, votre rapporteur pour avis s'est rendu, dans le cadre de la mission d'information qu'il a conduite conjointement avec M. Charles Gautier sur les mesures de sûreté concernant les personnes dangereuses, dans les établissements de Château-Thierry, Clairvaux et Fresnes, ainsi que dans plusieurs établissements pénitentiaires aux Pays-Bas et en Allemagne. (Cf.Les délinquants dangereux atteints de troubles psychiatriques : comment concilier la protection de la société et une meilleure prise en charge médicale ? MM. Philippe Goujon et Charles Gautier, co-rapporteurs, rapport du Sénat n° 420, 2005-2006).

* ⁵ Sur le fondement de la loi n° 2002-1094 du 29 août 2002 d'orientation et de programmation pour la sécurité intérieure qui permet à l'Etat de conclure avec le titulaire d'une autorisation d'occupation temporaire de son domaine public, un bail portant sur les bâtiments à construire pour les besoins de la justice.

* ⁶ Ce deuxième lot a fait l'objet d'un appel public à la concurrence au terme duquel la société Quille a été retenue.