II. LA MISE EN oeUVRE DE LA LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE
Les crédits de paiement prévus dans le projet de loi de finances pour 2007 au titre de la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire s'élèvent à 15,7 milliards d'euros, dont 15,2 milliards d'euros pour la mission « défense » 1 ( * ) . Ces dotations figureront à plus des deux tiers au titre 5 (investissement) et pour le restant au titre 3 (fonctionnement).
Compte tenu de certains ajustements et de la prise en compte des dotations supplémentaires allouées au titre de la neutralisation de l'incidence fiscale du changement de statut de DCN, ces crédits correspondent rigoureusement au montant actualisé de l'annuité 2007 de la loi de programmation .
Ce projet de budget est le cinquième à prévoir en loi de finances initiale des crédits conformes aux annuités de la loi de programmation .
Depuis 2003, l'enveloppe budgétaire destinée aux crédits d'équipement n'a pas été entamée par des charges non prévues en programmation, telles que les recapitalisations des entreprises publiques. La compensation versée à la Polynésie française suite à l'arrêt des essais nucléaire, n'est plus supportée par le budget de la défense. Le fonds spécifique destiné à financer l'essentiel des dépenses de démantèlement des usines de production de matières fissiles militaires a été mis en place et la part à la charge du budget de la défense est désormais très réduite.
La loi de programmation disposait « qu'au-delà de 2003, la part du budget civil de recherche qui relève de la défense et les charges afférentes à la restructuration de la direction des constructions navales, seront évoquées dans le cadre des discussions budgétaires annuelles ». En ce qui concerne le BCRD , il a représenté une charge de 200 millions d'euros par an depuis 2004, mais le ministère de la défense a obtenu une redéfinition de ses relations avec le Centre national d'études spatiales, principal destinataire de la subvention, afin que celle-ci soit affectée à des programmes de nature duale, intéressant aussi bien les applications spatiales militaires que civiles. Le volet social lié à la restructuration de DCN a été fixé à 58 millions d'euros en 2004, 45 millions d'euros en 2005 et 19 millions d'euros en 2006. Enfin, la loi de finances pour 2005 incluait une dotation de 33,3 millions d'euros, non prévue en programmation, au titre de la restructuration de GIAT-Industries .
Par ailleurs, il importe de souligner que les crédits votés ont été relativement préservés durant les deux premières années d'application de la loi de programmation, au regard des annulations régulièrement réalisées par le passé. Sur les années 2003 et 2004, le bilan des annulations et ouvertures de crédits aux titres V et VI a été positif de quelques dizaines de millions d'euros.
En 2005, en revanche, les annulations de crédits d'équipement ont atteint 625 millions d'euros, dont 611 millions d'euros destinés à gager les ouvertures de crédits par décret d'avance pour le financement des opérations extérieures. Le ministre de la défense a présenté cette annulation comme portant sur des crédits d'équipement de la précédente loi de programmation reportés au-delà de 2002, et non sur les crédits ouverts par l'actuelle loi.
A l'automne 2006, une nouvelle annulation de 452 millions d'euros est intervenue, elle aussi destinée à gager le décret d'avance de fin d'année qui ouvrait 428,8 millions d'euros au titre du financement des opérations extérieures. Le projet de loi de finances rectificative procède quant à lui à des ouvertures de crédits de paiement à hauteur de 322,6 millions d'euros, dont 241 millions d'euros prévu pour le financement des frégates multimissions, compensé par des annulations portant sur 97 millions d'euros. Il se traduit donc par une ouverture nette de 225,6 millions d'euros au profit de la mission « défense ».
D'après le rapport d'exécution de la loi de programmation militaire transmis au Parlement, les crédits ouverts aux titres V et VI sur les exercices 2003 à 2005 ont atteint 49 milliards d'euros et les crédits consommés 42,7 milliards d'euros.
Le décalage entre le rythme de consommation des crédits d'équipement et les crédits disponibles résulte de deux facteurs. Le premier résulte de la mise à disposition tardive d'une partie des crédits d'équipements, en fin d'année, si bien qu'ils ne peuvent matériellement être consommés avant la fin de l'exercice. C'est le cas des crédits rétablis en collectif budgétaire après avoir été annulés pour gager le décret d'avance de financement des surcoûts des opérations extérieures. Le deuxième facteur est plus global et tient à la norme de dépense imposée aux ministères pour que les paiements de l'exercice n'excèdent pas les crédits ouverts en loi de finances, et ce pour ne pas accentuer le déséquilibre des finances publiques.
Cette situation a entraîné un gonflement des crédits reportés. Aux reports de crédits hérités de la précédente loi de programmation, qui s'élevaient à 800 millions d'euros, se sont ajoutés, en deux années, 2 milliards d'euros de crédits reportés supplémentaires, c'est-à-dire de crédits non consommés. Au total, l'exercice 2005 a débuté avec un montant considérable de 2,8 milliards d'euros de crédits reportés .
Après ce point haut atteint fin 2004, le montant des reports de crédits est en voie de diminution. Il a été ramené en dessous de 2 milliards d'euros début 2006 et, selon les indications fournies par le ministre de la défense, une réduction supplémentaire de l'ordre de 600 millions d'euros pourrait être constatée en fin d'exercice 2006. L'effort de résorption aurait ainsi porté sur 1,4 milliard d'euros en deux ans, en partie grâce à un assouplissement de la norme de dépense, permettant de consommer au-delà du montant des crédits votés en loi de finances initiale, et en partie du fait des annulations gageant le financement des opérations extérieures en 2005 et, dans une moindre mesure, en 2006.
* 1 Sont également prévus 350 millions d'euros au titre de la mission « sécurité » (gendarmerie) et 200 millions d'euros au titre de la mission « recherche et enseignement supérieur » (budget civil de recherche et développement - BCRD).