N° 80
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007
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Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2007 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,
TOME VI
RECHERCHE
Par M. Henri REVOL
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M. Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.
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Voir les numéros :
Assemblée nationale ( 12 ème législ.) : 3341 , 3363 à 3368 et T.A. 619
Sénat : 77 et 78 (annexe n° 21 ) (2006-2007)
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Lois de finances. |
INTRODUCTION
Conformément à la perspective triennale tracée par le Président de la République en 2004, le projet de loi de finances pour 2007, prévoit, pour la troisième année consécutive, une augmentation de plus d'un milliard d'euros des moyens consacrés à la recherche et à l'enseignement supérieur .
Cette année encore, cet effort se décompose en trois parties :
- 458 millions d'euros de crédits budgétaires supplémentaires affectés à la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES), instaurée par la loi organique relative aux lois de finances du 1 er août 2001 ;
- 280 millions d'euros destinés au développement de la recherche sur projets au travers des agences de moyens ;
- 280 millions de dépenses fiscales supplémentaires destinés essentiellement à promouvoir l'effort de recherche des entreprises.
Mais, en même temps qu'il achève une législature marquée par un effort sans précédent en faveur de la recherche, ce projet de loi de finances est le premier à mettre en oeuvre, en année pleine, les dispositions de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006 1 ( * ) , qui constitue une étape essentielle dans l'amélioration de la gouvernance de la recherche française et dans la promotion de l'excellence.
C'est dans la perspective de ce nouveau cadre législatif que le présent avis examine les crédits intéressant la recherche au sein de la MIRES.
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I. LE BUDGET 2007 PERMET DE REMPLIR PLEINEMENT L'ENGAGEMENT SANS PRÉCÉDENT PRIS EN 2004
A. UN MILLIARD D'EUROS SUPPLÉMENTAIRE DONT L'ESSENTIEL PREND LA FORME DE CRÉDITS BUDGÉTAIRES
Conformément à l'engagement pris par le Président de la République fin 2004, les moyens consacrés à la recherche bénéficient d'une troisième augmentation consécutive de 1 milliard d'euros . Comme en 2005 et en 2006, ces moyens nouveaux se répartissent en crédits budgétaires, des financements sur appel à projets et des crédits d'impôt.
RÉPARTITION DES MOYENS SUPPLÉMENTAIRES EN FAVEUR DE LA RECHERCHE
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1. 45 % des moyens nouveaux sont inscrits dans la « MIRES » et profitent principalement à l'emploi scientifique
Au sein de la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) , les crédits concernant les activités de recherche 2 ( * ) ont augmenté de 457,9 millions d'euros pour atteindre 19,37 milliards d'euros, à périmètre constant 3 ( * ) .
a) La priorité à l'emploi, avec la création de 2.000 nouveaux postes
Après la création de 3.000 nouveaux emplois en 2006, le budget 2007 maintient une politique dynamique de création de postes, permettant ainsi de réaliser la totalité de l'engagement pris fin 2004 :
- dans l'enseignement supérieur , 1.000 emplois nouveaux regroupent 450 emplois d'enseignants chercheurs et 550 emplois de personnels non enseignants ;
- dans les organismes , il est proposé de créer 550 postes de chercheurs et 410 postes supplémentaires de personnels ingénieurs et techniciens, ainsi que 200 postes de contractuels de haut niveau.
Il est important de préciser que ces nouveaux emplois seront essentiellement consacrés aux thématiques prioritaires de la politique de recherche, à savoir les sciences du vivant, les sciences des technologies de l'information et de la communication, les sciences pour l'ingénieur, ainsi que le développement durable et l'énergie.
b) Le maintien d'une politique active en direction des jeunes chercheurs
L'Etat prévoit d'accroître encore son effort visant à augmenter l'attractivité de la recherche et à assurer ainsi l'avenir, aussi bien pour le secteur public que pour le secteur privé. A cette fin, le budget 2007 prévoit :
- la création de 100 emplois de post-doctorants supplémentaires à la rentrée 2007 s'ajoutant aux 700 déjà ouverts ;
- la revalorisation de l'allocation recherche de 8 % à partir du 1 er février 2007 et l'augmentation de celle-ci jusqu'à 1,5 Smic pour les allocataires en 3 ème année à partir du 1er octobre 2007 ;
- le financement de 175 nouvelles conventions CIFRE 4 ( * ) , consistant en l'accomplissement d'une thèse de doctorat en entreprise ;
- le lancement à partir de 2007 du nouveau dispositif des conventions CIPRE 5 ( * ) , visant à favoriser l'insertion des post-doctorants en entreprise.
Comme il est traditionnel en matière d'enseignement supérieur et de recherche, l'essentiel de ces mesures n'aura de traduction budgétaire qu'à compter de la prochaine rentrée universitaire. A l'inverse, le budget 2007 est le premier à prendre en compte, en année pleine, les postes nouveaux créés à partir d'octobre 2006. Le financement de ces emplois ainsi que l'application de diverses mesures salariales aboutit à ce que l'augmentation des dépenses de personnel représente les deux tiers de celle des crédits de la recherche .
2. Votre commission pour avis préconise un double rééquilibrage
a) Favoriser des formes d'emplois plus variées
Votre commission pour avis remarque que la politique menée donne une très large priorité aux emplois statutaires de chercheurs fonctionnaires (dans les universités et les EPST), la part des emplois contractuels étant stable à 2 % des effectifs. Tout en prenant acte du fait que les créations de postes actuelles permettent un réel redéploiement vers les thématiques prioritaires, on pourrait souhaiter que les laboratoires fassent plus largement appel à des formules d'emploi plus souples. A ce titre, le chiffre de 2 % d'emploi non permanent doit être rapproché des 10 % 6 ( * ) environ que pourrait représenter prochainement la part, du financement basée sur des appels à projets , ces derniers étant généralement limité à trois ans.
b) Mettre en place un meilleur environnement de travail pour les chercheurs
Après le rattrapage effectué en 2005 et le fort développement de l'emploi scientifique réalisé depuis 2006, il est nécessaire de rappeler qu'il ne suffit pas de créer des postes de chercheurs si l'on ne peut leur fournir les moyens de travailler dans de bonnes conditions en termes de personnels techniques chargés de les assister, d'une part et en termes d'équipements, d'autre part 7 ( * ) . Sur le premier point, l'augmentation forte des effectifs d'ingénieurs et techniciens prévue pour 2007 marque un bon début. En revanche, il conviendra, à l'avenir, de consacrer l'essentiel des moyens nouveaux à un rattrapage en termes d'équipements scientifiques , y compris de très grands équipements, ces derniers ne représentant aujourd'hui que moins de 5 % des crédits de la mission et ne pouvant être financés que sur des crédits budgétaires permanents, à l'exception de tout financement sur projet.
3. Une mesure de la performance qui s'est globalement améliorée
Au sein des dix projets annuels de performance (PAP) associés aux programmes de la mission, les indicateurs ont gagné en fiabilité par la mise en place de systèmes d'information intégrés et l'élaboration d'un protocole méthodologique renforçant la sincérité, l'homogénéité et la reproductibilité de résultats, et ce pour les deux grandes familles d'indicateurs.
a) Les indicateurs mesurant la qualité de la production scientifique
Pour les indicateurs mesurant la production des connaissances par les indices bibliométriques 8 ( * ) , le besoin de stabilité et de prudence des objectifs et des commentaires apparaissent d'autant plus grand que les précisions apportées dans les PAP de cette année mettent en évidence que les données ne sont disponibles que trois ans après l'exercice sur lequel elles portent .
Sur le fond, votre commission pour avis salue comme très ambitieux les objectifs de maintien de la position française en termes de publications et ce, en raison du développement très rapide de la recherche des pays émergents tels que la Chine, l'Inde et même le Brésil, qui occupent une place de plus en plus favorable dans les classements internationaux.
Cette dernière remarque, valable pour le renseignement des indicateurs de publication, vaut aussi pour celui mesurant la part des équipes françaises dans certains projets ou financements internationaux.
b) Les indicateurs de valorisation des connaissances
S'agissant des indicateurs de valorisation des connaissances, on ne peut que se féliciter du meilleur renseignement des documents prévisionnels des PAP. Toutefois, votre commission pour avis insiste sur la nécessité de généraliser les indicateurs mesurant le taux de brevets ayant donné lieu à une valorisation, par exemple sous forme de signatures de licences d'exploitation, afin de limiter fortement le phénomène trop fréquent des « brevets dormants ».
B. 280 MILLIONS D'EUROS POUR LE RENFORCEMENT DU FINANCEMENT PAR PROJETS, MALHEUREUSEMENT TOUJOURS « HORS BUDGET »
Selon une décomposition désormais traditionnelle, une partie des moyens supplémentaires bénéficie aux agences de moyens, à savoir l'agence nationale de la recherche (ANR) finançant essentiellement des projets présentés par des organismes publics, d'une part, et Oséo-ANVAR, intervenant au profit des petites et moyennes entreprises, d'autre part.
1. L'ANR prend son rythme de croisière
Les moyens d'intervention de l'ANR, passeront, en 2007, de 590 à 825 millions d'euros en crédits de paiement , atteignant ainsi le niveau des crédits d'engagement, ce qui traduit la fin de la période de démarrage de l'agence et l'entrée dans une forme de maturité de fonctionnement.
L'agence pourra ainsi honorer ses engagements liés à la programmation scientifique de 2005 et de 2006 et en lancer une nouvelle pour 2007 bénéficiant d'un volume de crédits d'engagement en progression de près de 3 % par rapport à 2006.
Conformément aux règles actuelles, cette programmation interviendra dans les domaines qui seront définis comme prioritaires par ses comités d'experts, 60 millions d'euros des crédits de l'ANR étant réservés aux « Institut Carnot » 9 ( * ) , structures de recherche partenariales auxquelles l'agence aura délivré ce label.
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Le label « Institut Carnot » : favoriser les synergies public-privé L'attribution du label « Institut Carnot » reconnaît les capacités de structures de recherche effectuant des missions d'intérêt général à collaborer efficacement avec des partenaires socio-économiques. Il a pour vocation de rendre les compétences des structures labellisées plus visibles et plus accessibles aux entreprises. Les financements de l'ANR destinés aux structures labellisées Carnot visent à pérenniser leurs compétences scientifiques et technologiques et à professionnaliser leur recherche partenariale. Ce soutien financier consiste en un abondement calculé en fonction de leurs recettes sur contrats de recherche partenariale conclus avec les entreprises. Il existe aujourd'hui 20 instituts (sélectionnés parmi les 67 candidatures) auxquels le label Carnot a été attribué pour une période de 4 ans renouvelable. |
Au regard de l'efficacité démontrée par l'ANR, qui a su s'imposer en deux ans comme l'égale d'autres grandes agences de moyens existant au plan international, on ne peut qu'approuver le fait que lui soit confié le lancement des Instituts Carnot, auquel votre commission pour avis est très attachée.
En revanche, au-delà du stade de la labellisation, il n'est pas dans la vocation de l'ANR de suivre la gestion quotidienne des instituts et votre commission pour avis estime que ce rôle devrait revenir à la fédération des instituts, sur le modèle qui prévaut déjà pour les centres Frauhofer allemands.
2. Oseo-ANVAR monte en puissance
Une enveloppe de 45 millions de crédits supplémentaires est ouverte au titre de l'engagement du Gouvernement de doubler en trois ans le montant des interventions du groupe Oseo-ANVAR, ces derniers atteignant ainsi 167 millions d'euros 2007.
Tout en se félicitant du soutien aux agences de moyens depuis trois ans 10 ( * ) , votre commission pour avis estime que ces financements sur projets ne sauraient dispenser les organismes de recherche de consacrer une part plus importante de leurs ressources nouvelles à des financements dits « incitatifs » , c'est-à-dire répondant à la même logique d'appel à projets. Or, c'est aujourd'hui trop peu le cas, le CNRS, ne consacrant par exemple que 0,6 % de son budget à ce type de financements.
Votre commission est aussi confrontée au problème posé par la situation particulière de ces agences au regard du cadre instauré par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
3. Les agences poursuivent leur développement, hors du cadre de la LOLF
a) Une anomalie regrettable
A la différence d'Oseo-ANVAR, dont 30 % des ressources d'origine étatiques sont budgétisées 11 ( * ) , l'ANR n'apparaît nulle part dans les crédits de la MIRES ni dans le reste de la partie « dépenses » du projet de loi de finances .
Ceci est d'autant plus surprenant que cette agence, finançant des projets poursuivant des objectifs précisément définis a priori et évalués a posteriori , s'inscrit pleinement dans la logique des projets annuels de performance qui composent la MIRES comme l'ensemble des missions de loi de finances depuis l'entrée en vigueur de la LOLF.
Ainsi, l'ANR respecte « l'esprit de la LOLF », sans être soumise au contrôle direct du Parlement que constitue le vote de la loi de finances.
Cette situation s'explique par le fait que l'agence bénéficie, depuis sa création, de ressources directement affectées par l'Etat. En 2005 et 2006, ces ressources provenaient des recettes de privatisations. Pour 2007, il est proposé un financement via une ressource fiscale additionnelle à l'impôt sur les sociétés, à savoir une partie de la contribution sociale sur les bénéfices des sociétés 12 ( * ) .
b) La position de votre commission pour avis sur l'amendement déposé à l'article 34 par votre commission des finances
C'est principalement pour mettre en évidence les difficultés posées par ce financement extrabudgétaire que votre commission des finances a adopté un amendement à l'article 34 (état B) du projet de loi de finances, consistant à supprimer l'un des programmes de la MIRES, à savoir le programme n° 172 intitulé « Orientation et pilotage de la recherche ». Il apparaît, en effet, qu'en dépit de son intitulé et des objectifs et indicateurs qui lui sont associés, le programme n° 172 -qui aurait vocation à accueillir les crédits de l'ANR- consacre 99,4 % de son montant au financement des allocations de recherche, c'est-à-dire à des dépenses sans lien direct avec un pilotage stratégique de la recherche 13 ( * ) .
Tout en regrettant elle aussi l'absence des crédits de l'ANR dans le budget, votre commission pour avis estime toutefois que la suppression du programme n° 172 pourrait avoir pour effet de rendre plus difficile l'évolution vers une véritable budgétisation des financements sur projets, dans la mesure où le cadre de cette dernière aurait disparu.
Elle considère d'ailleurs que le fait que l'ANR soit désormais financée par une ressource pérenne constitue un élément encourageant dans la perspective de cette budgétisation.
C. L'ACCOMPAGNEMENT DU SUCCÈS DE LA DÉPENSE FISCALE, DANS L'ATTENTE DE SON ÉVALUATION
1. Un dispositif élargi depuis trois ans
L'enveloppe supplémentaire de 280 millions d'euros, destinée à financer des dépenses fiscales en faveur de la recherche, porte celles-ci à 1.570 millions d'euros.
170 des 280 millions d'euros de dépenses fiscales supplémentaires bénéficient au crédit d'impôt recherche (CIR) , en conséquence de la montée en puissance du dispositif prévue par la loi de finances pour 2006. Votre rapporteur pour avis se félicite de constater que, comme il le demandait dans un de ses précédents avis 14 ( * ) , les frais liés à la propriété intellectuelle des recherches sont de mieux en mieux pris en compte dans l'assiette des dépenses éligibles au CIR 15 ( * ) . C'est ainsi que votre commission des affaires économiques a adopté un amendement visant à corriger un des oublis du dispositif, en faisant bénéficier les certificats d'obtention végétale (COV) du même traitement que les brevets au regard des règles du CIR 16 ( * ) , par l'insertion d'un article additionnel après l'article 7 bis du projet de loi de finances 17 ( * ) .
Le reste de l'augmentation bénéficie pour 50 millions d'euros à la création des projets de recherche au sein des pôles de compétitivité, pour 10 millions d'euros au développement du dispositif « jeune entreprise innovante » (JEI) et, pour 10 millions d'euros à deux mesures nouvelles d'exonération au profit des opérateurs publics de recherche et des fondations reconnues d'utilité publique dans le secteur de la recherche.
2. Un dispositif à évaluer
Si l'augmentation de la dépense fiscale est nécessaire dans son principe, compte tenu du retard français en matière de recherche privée 18 ( * ) , ses modalités d'application appellent toutefois une réflexion plus approfondie sur les moyens d'améliorer son efficacité et d'éviter les effets d'aubaine.
Aussi, votre commission pour avis regrette de ne pas avoir pu disposer du rapport du Gouvernement établissant l'évaluation économique du CIR avant l'examen du projet de loi de finances, alors que ledit rapport devait être remis au Parlement avant le 1 er octobre 2006 aux termes de l'article 34 de la loi de programme pour la recherche du 18 avril 2006.
Toutefois, cet exemple particulier ne doit pas occulter le fait que le budget 2007 assure très largement la mise en oeuvre de ladite loi de programme.
* 1 Loi n° 2006-450 de programme pour la recherche du 18 avril 2006.
* 2 Il s'agit des crédits de l'ensemble des programmes de la mission (cf. annexe I) à l'exception de ceux du programme Vie étudiante, ce dernier représentant 8,4 % des 21,31 milliards inscrits à la MIRES.
* 3 Cf. annexe II.
* 4 Conventions pour l'innovation et la formation par la recherche en entreprise.
* 5 Conventions industrielles pour la promotion de la recherche en entreprise.
* 6 Si l'on rapporte au périmètre du budget civil de recherche et développement- qui s'établit à 10 milliards d'euros environ- les financements de l'Agence nationale de la recherche (ANR) et la part représentée par la France dans le programme cadre de recherche et de développement technologique.
* 7 Ce qui est insuffisamment le cas en France au regard des comparaisons internationales établies par l'OCDE.
* 8 Publications ou citations dans des revues internationales.
* 9 Contre 40 millions en 2006.
* 10 Auxquelles il conviendrait d'ajouter l'agence de l'innovation industrielle (AII), dont les crédits figurent à la mission « Développement et régulation économiques ».
* 11 46,1 millions d'euros de crédits inscrits au programme n° 192 de la MIRES intitulé « Recherche industrielle » pour 2007.
* 12 Cette contribution finançant aussi les deux tiers du financement de l'Etat à Oseo-ANVAR.
* 13 En conséquence de la suppression du programme n° 172, l'amendement déposé se propose de transférer ces crédits vers le programme n° 150 « Formations supérieures et recherche universitaire » avec pour conséquence la non inscription des crédits de l'ANR dans le cadre des programmes annuels de performance assortis d'objectifs, eux-mêmes mesurés par des indicateurs, conformément à la LOLF.
* 14 Avis n° 76 (2004-2005) fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 24 novembre 2004.
* 15 La dernière évolution positive en date ayant consisté en un déplafonnement des frais de défense des brevets adoptée par l'Assemblée nationale lors de l'examen de la présente loi de finances.
* 16 Les COV constituent en effet des titres de propriété intellectuelle au même titre que les brevets, même si leur objet (des variétés végétales) leur confère un régime spécifique.
* 17 Cet amendement a été adopté par le Sénat lors de la séance publique du 27 novembre.
* 18 Par rapport à l'objectif de 3% du PIB consacré à la recherche et au développement arrêté au Conseil européen de Barcelone le 16 mars 2002, la recherche publique française a atteint son objectif (fixé à 1 % du PIB) alors que la recherche privée est très en dessous du niveau de dépense attendue (1,4 % pour un objectif de 2 %).